完善我国行政问责制的制度路径

○张添翼

完善我国行政问责制的制度路径

○张添翼

行政问责制建设作为我国政治体制改革的重要组成部分，对于我国构建民主、法治、责任政府具有重大现实意义。笔者拟提出一条从制度建设方面来完善我国行政问责制的现实路径。

一、非正式制度：加强行政问责文化建设

在我国要想建立科学、规范的行政问责制，首先需要建设良好的行政问责文化。

（一）培育以民为本、权责一致的观念

“以民为本、权责一致”是新型政治文化的核心思想之一，强调的是“廉洁奉公、勤政为民”。正如前香港特首董建华所言：“问责制使特区政府领导层理念一致，方向明确，民情在心，民意在握。”现代公共行政学告诉我们，在公共行政中，权力与责任息息相关，既没有无权力的责任，也没有无责任的权力。“以民为本、权责一致”的观念是公众对公共权力行使者最低但却是最重要的道德要求，也是最基本的为官理念。

（二）培育积极履行责任与严格追究责任相结合的观念

责任政府是政府制度创新的目标，也是民主政治的必然要求，对于政府来讲，责任分为积极责任与消极责任两种。积极责任指的是“政府及其行政人员应积极履行与其权力相适应的职能与义务，它表明社会大众对政府及其行政人员的行为预期”；消极责任指的是“政府及其行政人员没有履行好社会规定的义务，或者违反法律规定的义务，以及违法行使职权等所承担的否定性后果，即应被追究的责任”。因此，积极履行责任与严格追究责任相结合是政府对社会承担责任的必然要求，政府能够积极履行责任是政府行政过程中最为理想的结果，当政府不能履行好积极责任时就要承担相应的消极责任，需要对其进行严格的责任追究。

（三）培育法治理念，摒弃人治观念

长期以来，在中国传统文化中一直有这样一个误区，即治国安邦主要依靠的是统治者的个人能力与卓识，而不是法律制度的完善与否。这种在人治文化下的行政问责，最多只是上级对下级进行问责，公众根本不能成为行政问责的主体，甚至在某些情况下行政问责演变异化为传统的“驭人术”。当前，我们要大力培育法治理念，摒弃传统人治观念，使公众充分认识到法律至上的崇高性与严肃性，严格监督各级政府及其行政人员依法行政，对失职渎职官员要依法追究其责任。只有公众形成了法治意识，才能依法对政府及其行政人员进行问责，进而在全社会形成良好的行政问责文化。

（四）培育权利理念，摒弃权力崇拜

权力崇拜原本是起源于中国封建政治体制下的一种唯权是尊的社会价值取向。由于权力崇拜根深蒂固的影响，现今社会中依然充满着对权力盲目追求的现象。这就使得公众对拥有至上权力的官员进行问责时存在心理上的畏惧，所以加强行政问责文化建设首先必须摒弃传统权力崇拜心理。而摒弃权力崇拜心理则要培养公众的权利理念，强化公众的问责权利意识。公众将自己的权力委托给了政府及其行政人员，但公众仍是权力的最终拥有者，公众有权对政府及其行政人员的各种行为随时随地地进行监督问责，从而保证公共权力在其运行过程中始终代表人民的意志和根本利益。

二、正式制度：加快行政问责法律制度和配套措施建设

（一）设立特别专职问责代表，强化人大问责

我国宪法规定，人大享有立法、监督、任免、决定、质询等权力，这就决定了人大的问责主体地位。与行政系统内的上下级之间的监督和问责相比，人大的监督和问责的优势在于它有更高的法理权威和外在于行政体制的超然地位。然而在实际操作过程中，我们并没有看到人大所起的决定性作用。笔者认为造成这种现象的主要原因是在现行体制下人大代表的人员构成及其整体科学素养难以适应行政问责的工作需求，因此，可以尝试聘请一些大学教授、专家等在公共行政领域具有较深造诣的人员担任特别专职问责代表。

（二）着眼财政监督，强化审计监察部门问责

政府一切活动的准确信息都体现在政府收支信息中。实践证明，通过加强对政府财政的监督，进而推进行政问责制的施行是有效的，也是可行的。因此，我们要着眼于加强对政府财政的监督，通过《行政问责法》对审计监察部门的审查监督程序、标准、方式与方法进行详细说明，从源头上保证政府的一切活动都以人民的利益为最根本出发点。

（三）加强政府信息公开制度建设

政府信息公开是尊重公民知情权的重要体现，只有对政府信息进行足够了解之后才能对政府行为进行监督和评价。加强政府信息公开制度建设可以从以下两个方面入手：一是中央和地方政府的公报应该在重要公共场所放置（如国家图书馆和各地方图书馆）。这样公民就能随时查阅相关资料，并通过一定程序了解政府相关信息。二是政府的一些重大活动和重要会议应该设有旁听人员。这样一方面有利于公民参与政府行政活动，强化监督；另一方面有利于加强公众对政府的信任感，提高行政效率。

（四）加强政府绩效评估制度建设

随着我国民主制度的不断深化以及政府角色的转变，人民对政府监督的意识越来越强，建立和健全政府绩效评估制度就尤为必要。在我国，1996年中央组织部曾出台了《县级党政领导班子政绩考核办法及评价标准体系》，发展至今，政府绩效评估制度取得了一些成绩，但是依然存在评估随意性大、主观性强等问题。就如何加强政府绩效评估制度建设，笔者认为应该坚持以下三个原则：一要坚持实事求是原则；二要坚持以政府行为效果为依据而不是以政府行为意图为依据的原则；三要坚持评估结果与领导晋升制度相结合原则。

（五）加强行政问责救济制度建设

一项制度在施行过程中难免会出现一些失误和偏差，行政问责制也是如此，这就使得加强行政问责救济制度建设成为必然。行政救济包括声明异议、行政复议、行政复合以及对行政行为的司法审查等过程。当前我国的行政问责救济制度在许多环节还存在问题，例如在行政复议环节缺乏独立品格，结果给人以“官官相护”的感觉。加强行政问责救济制度建设要着重强调程序的公开性与举证的公正性。

（六）加强行政问责时效制度建设

行政主体施行行政行为，特别是涉及相对人权益的行为，法律规章制度要对之确定明确的时间限制。如对行政主体实施行政处罚或行政处分时，法律、法规要为其规定调查相对人（即公民、法人和其他组织）违法行为的时限，审查违法违纪事实，证据或听证的时限，作出处罚、处分决定的时限，向相对人送达处罚、处分决定书的时限，执行的时限等。加强行政问责时效制度建设不仅仅是提高行政效率的需要，更体现了对于问责主客体双方的尊重，对于问责主体而言，遵守时间限制可以防止因为拖延时间而导致相关证据缺失；对于问责客体而言，也能够有足够的时间提出申辩。

（作者单位 解放军南京政治学院）

（责任编辑 崔光胜）