论我国法治建设的成就与法治变革的环境

○王华华 尚星

论我国法治建设的成就与法治变革的环境

○王华华 尚星

改革开放30多年来，我国治国方略顺利实现了从人治到法治的转型。从2008年起，最高人民法院把“三个至上”，即“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”确立为人民法院工作的指导思想。2009年最高人民法院实施的《第三个五年改革纲要》，首次明确了司法体制和工作机制改革是政治体制改革的重要组成部分，从“满足人民群众的司法需求出发”，列出六大任务强调“司法为民”。法治建设是一个渐进的过程，但当法治陷入一个停滞不前或比较紊乱的境地时，就需要实施有效的变革，以推进法治发展的步伐。

一、改革开放以来我国法治建设的成就

法治建设应当围绕法治的基本内涵，保证法律的正当性和至上性，适宜“以权利制约权力”，实现人民监督政府与政府服务人民的有机统一。新中国成立60多年以来，特别是改革开放30多年来的法治建设，取得了巨大成就。

（一）“有法可依”：立法及法制建设逐步得到完善

改革开放以来，我国为了社会主义市场经济建设“有法可依”，不断加强立法工作，社会主义法律体系初步形成。党的十四大报告明确提出要加强立法工作，特别是要抓紧制定和完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规。按照这一要求，我国围绕社会主义市场经济的主要环节，开始构建社会主义市场经济法律体系框架，《公司法》、《合同法》、《劳动法》、《对外贸易法》、《中国人民银行法》等各类规范市场主体、维护市场秩序、完善宏观调控、建立社会保障制度、促进对外贸易等方面的重要立法陆续颁布，一批民商、经济、行政、社会领域的法律法规相继制定。与此同时，随着2004年新修《宪法》的出台，《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》也重新修订，《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》等综合性行政法律颁布实施。这一时期，我国共制定、修改法律190件，行政法规353件，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，以宪法为统帅，由法律、行政法规、地方性法规和规章组成的中国特色社会主义法律体系初步形成。

（二）“有法必依”：普法及法治观念逐步深入人心

我国改革开放30多年的法治建设，在法治观念方面也取得了巨大进步。法治建设，必须始终坚持尊重法律的权威性，也就是“有法必依”，这就要通过普法使得法治观念逐步深入人心。从1985年起我国开始执行每五年一个区间的普法教育，“一五”普法期间，广大民众主要学习了宪法、刑法、民法通则、婚姻法、继承法、经济合同法、刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）、民族区域自治法、兵役法和治安管理处罚条例（简称“十法一条例”）的有关基本常识[1]。经过25年的法制宣传与教育，我国在全体公民中普及法律常识，从“人治”到“法治”，从“法制”到“法治”，依法办事、依法理性维权等法治精神理念得到了传播。依法治国在改变中国社会的同时，也改变着人们的观念，法治、民主、自由、人权、公平、正义等理念正潜移默化地影响着人们的价值观念，融入人们的生活方式。法律意识是人们对法律的基本看法，并基于这种看法而形成的对法律的一种认识、心理和态度。法律意识不是从来就有的，它是社会法权关系和法律现象在人们头脑中的主观反映，因此，需要灌输和培育。经过30多年的改革开放以及法治建设，我国民众的法律意识得到了前所未有的提高，普法及法治观念逐步深入人心。

（三）“执法必严”：执法及司法工作逐步走向公正

法治建设，必须在司法领域里贯彻“执法必严”的原则，以改革和完善司法制度，来确保执法及司法工作逐步走向公正，保证人民群众的生命和财产安全权利得到实现。在司法领域，党的十一届三中全会以后，从1980年到1990年，司法制度从重新确立方向，到逐步开展改革试点，到1999年后走上了成熟和稳健的制度建设之路。1999年10月，最高人民法院发布了第一份《人民法院改革五年纲要》，对1999—2004年间的司法改革提出了一系列方案、措施、目标和方向。2005年10月，最高人民法院发布了《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》，规划了全国法院系统第二轮改革的目标和措施，该纲要比较审慎、稳妥，其突出表现就是2006年死刑复核权的收归。与此同时，1979—2010年间，最高法院（院长）共向全国人大作报告32次，法院的工作正式进入了“向人大负责、受人民监督”的阶段。改革开放30多年来，我国执法及司法工作逐步走向公正，司法改革在审级制、管辖制、证据制、诉讼形式、死刑问题等方面，都实现了重大突破。此外，法院建制低专业化问题、合议庭功能强化和裁判权威性树立机制、诉讼标的金额作为案件划分标准、对判断案件裁判结论正确与否的简单二分法、审判实践中的形式主义和搭便车、裁判的公开性等也都获得了良性发展，执法及司法工作也逐步走向公正。

（四）“依法行政”：行政及公共服务逐步迈向法治化

改革开放以来，我国坚持“依法行政”，政府依法行政以及在提供公共服务方面，逐步向法治化迈进，并且基本实现了建设法治政府的目标，使得行政管理能够在遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等的基本要求下有效“依法行政”[2]。改革开放30多年来的行政法治建设成就，集中体现在三个层面:一是基本上建立起一套用以规范、监督行政权与维护、拓展公民权利的依法行政体制和机制。我国先后颁布实施了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》和《行政法规制定程序条例》等一批重要法律、法规,基本实现了有法可依,为依法行政提供了制度保障；二是基本上实现了公共行政管理的制度化、规范化和程序化，依法行政的能力和水平得到显著提升,公务员品行涵养得到明显增强；三是在推动政治民主化、经济市场化、社会和谐化和发展科学化方面作出了重要贡献。行政立法的民主性和科学性明显提高,公众和专家能够更广、更深地参与行政立法过程；行政执法积极探索新思路,决策与执行分离、综合执法、执法责任制等实践创新,使得执法绩效得到明显改善；积极探索建立健全多样化的行政纠纷化解机制,行政监督救济作用得到进一步发挥,依法行政对经济、社会协调发展的推动作用越来越大,其重要性逐渐获得人民群众的广泛认同。

二、我国法治建设存在的不足及变革环境要求

改革开放30多年来，我国法治建设在取得巨大成就的同时，还存在一些不足，集中体现在四个层面：一是宪法、普通法与特殊法的法制文本之间尚存在逻辑冲突，在司法执行、行政执法中造成了一定困难，比如《土地管理法》与《农村土地承包法》之间就保护耕地与征地建设方面存在逻辑冲突，难以有效执行[3]；二是司法工作还时常陷入“依国法”与“依政策”、“依指示”、“依民意”的困境，法治的基本精神“以事实为依据，以法律为准绳”尚难以有效贯彻；三是司法途径的低效性与人民调解、上访的相对有效性之间的矛盾，因为司法途径的“排期开庭”等运作周期长、成本大让当事公民“等不起”、“伤不起”，而人民调解、上访途径又相对有效一些，这就容易侵蚀法治的权威性；四是政治体制、司法体制内的腐败问题并未消除。为了不使法治建设存在的问题扩大化，迫切需要从“减少社会矛盾或制造社会矛盾根源”的视角为我国法治建设营造友好型的法治变革环境。具体如下：

（一）创造一个符合社会公正的资源分配环境

法治建设是为了营造一个稳定与和谐的社会环境，如果一个社会的社会问题突出，犯罪行为和群体性事件频发，那么这个社会法治建设的文明程度一定是偏低的。改革开放30多年来，我国经济建设在“允许一部人、一部分地区先富起来”的政策下取得了巨大成就，但是社会贫富差距问题也在“先富带动后富、最终实现共同富裕”政策执行不力的情况下凸现出来。改革是解决中国经济建设与法治建设问题的根本途径，改革是要在“资源优化配置的帕累托最优”基础上实现“最广大人民的最大幸福”，而目前中国贫富差距扩大化的现状以及凸显出来的一系列诸如“仇富”心理、“仇官”心理、经济犯罪、高房价下的“房奴”与“蜗居”、私营企业剥削严重、社会弱势群体的群体性抗争等社会问题[4]，都构成了对我国法治建设的致命性冲击。马克思主义认为，“经济基础决定上层建筑”，而经济基础的核心在于创造一个“什么样的社会财富所有制”，所以，推进中国法治建设，势必营造一个符合社会公正的资源分配环境，许多源于经济的犯罪问题和社会贫富差距造成的矛盾也会随之减少，使得中国社会更加公正、和谐，法治因而得以昌盛。

（二）营造一个满足人民民主“真实性”的立法听证环境

现阶段，我国立法听证还不够真实和民主，“半截子”立法听证盛行，即采取形式上的听证，而在听证之前已经做好相关决策，听证流于形式，如发改委每次发布关于调整石油价格的听证会均是“逢听必涨”会，根本没有顾及民意。立法机关之外的有关部门虽然无权审议和表决法律案，但他们实际仍然对全国人大及其常委会的审议和表决起到重要影响。由于政府部门以及其他国家机关在国家机构体系中实际所处的政治地位，使得立法机关组成人员对它们的意见，需要给以足够的重视和考虑，而且法律制定后最终要靠有关部门去执行，如果政府相关部门对法律案的有关规定持反对意见，立法机关必然会担心法律规定后的执行问题而受其影响。要推进法治建设，必须建设一个合乎人民民主的“真实性”的立法听证环境，必须让立法中的公众能够有效参与立法听证，使听证会不再是“砖家”的一言堂或“半截子”听证会。

（三）建设一个“为人民服务”的服务型行政环境

推进法治建设，政府必须根据经济社会发展实际，对现有政府服务进行规范，既有利于政府搞好服务，又有利于政府开展工作。政府工作的出发点和落脚点，就是为人民服务，政府要适应社会结构深刻变动的新形势，适应人民群众日益增长的新需求，按照财权与事权相匹配的原则，进一步搞好顶层设计，科学界定各级政府的服务范围和内容，不断提高政府服务水平。要以服务型政府建设推动法治政府、责任政府和廉洁政府建设，推进政府决策科学化、民主化、法治化，进一步提升政府管理和服务水平，做到在管理中服务，在服务中管理，实现管理与服务的有机结合，更好地为社会服务、为企业服务、为人民群众服务。要以逐步缩小城乡基本公共服务差距为突破口，继续加大对就业、教育、卫生、文化等公共服务领域的投入，努力为人民群众提供更多更好的基本公共服务。政府只有解决好基础教育、卫生医疗、失业养老保障、公共安全和环境保护等基本公共服务供给不足和分配不均的问题，才能有效化解社会矛盾，才能减轻司法工作的负担，为推进我国法治建设贡献力量。

（四）培育一个社会成员互信的社会资本环境

公民有了法律意识，却不“依法办事”、不相信法律、“信访不信法”等，那么法治仍然是难以有效发展的。信任被普遍认为是除物质资本和人力资本之外决定一个国家经济增长和社会进步的主要社会资本。构建社会信用体系对于增强“信任”的社会资本具有直接作用。然而，处于转型期的中国社会，市场经济的发展引发了一系列信任危机，在经济领域，假冒伪劣与商业诈骗、不守契约、合同履行效率低、债务纠纷、恶意逃废债务的现象屡见不鲜。经济层面信任缺失影响到经济交易的稳定和扩张，加大了经济交易过程中预付成本和交易成本，降低了经济效率；同时也扰乱了业已建立起来的社会主义市场经济法治秩序，弱化了市场功能，妨碍社会主义市场经济的发育。在日常生活领域，成员之间缺乏诚信与合作，不能形成普遍的认同，村舍邻里关系恶化、城市社区邻里关系冷漠等不信任心理是一种弥漫性的社会排斥和歧视机制[5]，它会侵蚀和破坏个体对他人、对社会的认同和责任感，造成社会疏离，增加社会风险，影响社会整合。所以，我国法治建设的推进，必须在公正的社会资源分配环境、“真实性”的立法听证环境、服务型行政环境的营造中，培育出一个社会成员互信的社会资本环境，才能使人们“懂法、信法、守法、护法”。

（五）构建一个治理腐败的公正、民主、和谐的司法环境

推进法治变革，司法建设是关键，司法工作能否顺利进行，治理腐败是关键。营造一个治理腐败的公正、民主、和谐的司法环境，必须做到：第一，以公正、高效、权威的司法制度为基础，解决好司法权与其他权力的配置及司法权内部的配置问题，减少司法部门的冲突；第二，化解司法体系内部的矛盾，营造和谐的司法环境，主要是整合诉讼秩序、调整法院内部以及法院之间的关系、完善法院调解与人民调解之间的关系等；第三，实行各种便民的司法措施，司法建设应确保公正的实现，尽可能遏制司法不公，消除司法腐败，这既依赖于宏观层面整个社会公正及廉洁程度的提高，又需要全方位改革司法制度，包括全方位完善司法程序、建立健全法官惩戒制度、严惩司法人员的违法犯罪行为制度、改进对司法权的监督方式、促进司法的职业化和精英化等。构建一个治理腐败的公正、民主、和谐的司法环境，才能真正促使我国法治建设走向科学、民主、文明与和谐。我国法治建设必须依靠建构上述五个友好型环境，才能实现法治变革，推进法治建设更上一层楼。

[1]何勤华：《改革开放30年与中国的法治建设》，《红旗文稿》2008年第21期。

[2]高铭暄、陈璐：《当代我国职务犯罪的惩治与预防》，《法学杂志》2011年第2期。

[3]王华华、陈国治：《我国城市化中土地征收引发的群体性事件防控研究》，《求实》2011年第10期。

[4]李林：《立法过程中的公共参与》，《中国社会科学出版社》2009年版，第182-188页。

[5]徐斐：《论政府在社会资本培育中的作用》，《改革与战略》2009年第12期。

（作者单位 温州大学法政学院、长江大学文理学院）

（责任编辑 张 娅）