推进城乡一体化发展的实践与思考——以湖北省大冶市为例

○李建礼

推进城乡一体化发展的实践与思考
——以湖北省大冶市为例

○李建礼

党的十七大指出：“要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”湖北省大冶市作为中部典型的资源型城市，经历了从依托资源到资源枯竭的过程，之后，大冶开始探索“跳出资源谋发展”的道路。2010年1月，大冶市委四届六次会议提出“争当全省统筹城乡发展排头兵”的战略构想；同年，大冶跻身“全省城乡一体化扩大试点县市”行列。借助政策机遇，大冶开始了跨越式发展和城乡经济社会的腾飞。经过近几年的实践，大冶市经济总量进一步提升，区域竞争优势初步凸现，城镇化步伐大大加快，居民生活质量大幅提高，城乡协调发展进一步增强。2011年上半年，大冶市共完成全地方生产总值146亿元，财政收入17.63亿元；实现城镇居民人均可支配收入7588.7元，农民人均收入3329.9元。在2011年全国县域经济基本竞争力评价排名中，大冶市位列122位，居中部百强县市第12位，高居湖北省首位。

一、大冶市推进城乡一体化的主要做法

按照“三化同步、一体发展”的总体思路，坚持产业带动、镇村联动、创新驱动，充分激活发展的内生动力，充分发挥群众的主体作用，形成了“政府主导、农民主体”的一体化建设新格局。

（一）坚持产业带动，形成工农并驾齐驱的产业格局

1.以经济转型推进新型工业化

大冶市按照“改造提升传统产业、大力发展接续替代产业”的转型思路，在“搭平台、促开放、抓招商、壮集群、优环境”上狠下功夫，推动产业从“一矿独大”到多元替代、从传统低端向现代高端跨越。全市成立了22个招商分局，实行专业化招商，成功引进了山力新冶薄板、雨润、中粮等一大批500强企业、上市公司和行业知名企业，形成了具有核心竞争力的四大产业集群（机电制造、饮品食品、新型建材、纺织服装）。预计2011年将实现规模以上工业总产值530亿元，2015年将突破千亿元。

2.以新型工业化促进农业现代化

大冶市按照“园区+龙头企业+基地+中介组织+农户”的思路，打造了2个百亿元农副产品加工园区，探索形成了雨润模式、鑫东模式、侯安杰模式、祝山模式、富农合作社模式。全市建设规模化种养基地186个，发展农民专业合作社129个，带动5万农户融入种养产业链中。新型工业化和农业现代化的同步推进，为促进城乡一体化和可持续发展奠定了坚实的物质基础。

（二）坚持镇村联动，形成双向互动的城镇化发展新格局

1.打造乡镇特色工业小区，推进产业链向下延伸

大冶市按照“一镇一主业、一乡一品牌”的要求，已建灵成特钢模具产业园、陈贵镇雨润食品产业园、还地桥镇金桥机电产业园等工业小区11个。工业小区的建设，拉长了城乡产业链条，带动了镇域经济和村级集体经济快速发展。全市有14个乡镇（场、街办）财政收入已超过千万元，85%的行政村年收入在5万元以上，2011年年底有望实现所有村集体收入突破5万元。

2.强化城镇承载功能，引导农民向上转移

大冶市坚持以镇为支点，以村为节点，高起点规划、高标准建设了“2个城镇群、8个中心镇和100个中心社区（中心村）”，并推进“产业向乡镇特色工业小区集中，自然村向中心村（社区）集中，农民向城镇和中心村（社区）集中”。2010年以来，全市镇村基础设施建设总投入7亿元，吸纳4.5万农民在家门口就业，引导5.6万农民向城镇和中心村（社区）有序转移。

（三）坚持创新驱动，激发城乡一体化发展的内生动力

1.创新土地流转机制，实现土地收益最大化

为进一步解放农村生产力，加快富民步伐，大冶市搭建了“三个平台”（村级土地托管中心、镇级土地流转服务中心和农民权益保障中心、市级土地流转服务中心和农村土地纠纷仲裁委员会），推行了“三个置换”（宅基地置换住房、土地承包经营收益置换社保、土地承包经营权置换股份），实施了“三个激励”（对农业龙头企业、规模经营大户、农民专业合作社进行激励）。目前，全市共流转土地10.2万亩，占耕地面积的20%以上。通过多种模式的运作，农业企业获得了巨大的发展空间，企业的竞争实力进一步增强，农民收益大幅提高。

2.创新民生问题的解决机制，推动公共资源均等共享

大冶市为创新社会保障制度，实行“三个对接”，即城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗对接、新农保和城镇居民（职工）养老保险对接、农村低保与城镇低保对接，实现了城乡社会保障全覆盖。同时还创新社会事业发展机制，推进“三个标准化建设”，即推进义务教育标准化、基层卫生标准化、基层文体设施标准化，城乡公共服务逐步均衡。

3.创新投融资机制平台，解决资金短缺问题

通过改善信用环境、搭建融资平台、创新金融产品、出台激励政策，充分整合各类资本投入城乡一体化试点建设。一年来，全市城乡一体化建设中，财政投入4.8亿元，拉动金融投入12.5亿元，撬动社会资本投资（含农民投资）18.6亿元。

4.创新基层党建工作机制，凝聚力量保障发展

创新“组织联建、队伍联管、活动联办、资源共享”的新模式，形成“以强带弱、优势互补、整体推进、协调发展”的城乡党建工作新格局。以“千名干部下基层”活动为基础，深入推进“三万”活动，进一步转变干部作风。从富裕乡镇选派2名党委书记到困难乡镇工作，推动贫富乡镇均衡发展。

（四）全面激发农民的积极性和创造性，充分发挥农民的主体作用

为充分调动农民的积极性，大冶市通过以奖代补、以奖促干、以物代扶等方式，实行多建多补、先建先补、多投多得，一年多来，全市共投入以奖代补资金4500万元，带动农民投资2.28亿元，农村村容村貌和设施建设明显改善。同时，加强并推进村民(居民)自治，激发农民的创造性，成立了由老党员、居民代表、返乡离退休干部等人员组成的居民理事会。以上措施充分发挥了农民的主体作用。

二、关于进一步推进城乡一体化的思考

（一）注重科学规划，促进城乡融合整体化

1.坚持城乡统筹规划

重视规划的引领作用，实施城乡一体规划的全覆盖，形成“中心城区、中心镇、中心村”为支撑的区域城镇体系，构建结构合理、有序推进、协调发展的格局，进一步优化城镇布局，重点推动城镇向沿江、公路和铁路等交通干线沿线集聚和发展。

2.加强城乡社会管理

打破城乡分治格局，按照城乡一体配套、统一管理服务的要求，以城乡社会管理一体化为着力点，积极探索政府管理由单向管理为主向多元、综合管理转变的有效方式，充分调动社会力量参与管理，权责一致、高效运转的城乡社会管理一体化体制。

（二）统筹城乡发展，推进产业对接联体化

1.发挥重点项目带动作用

从完善区域功能和优化资源配置出发，统筹安排重点产业和布局，按照集约发展、效益优先、生态环保的原则，集中发展特色优势产业，如有色金属、特种钢模具、重型制造等传统优势产业，引导特色、优势产业向园区集中，发挥地区比较优势，建立各具特色的产业基地、工业园区和开发区，形成特色鲜明、优势互补、分工合理的产业布局。

2.推动城乡产业融合发展

按照“资源节约、环境友好”的发展思路，围绕产、加、销三大环节，加强三大产业融合，形成以工业带动农业，农业企业带动农业产业，促进农民向城镇居民转变，促进农业向产业化转变，促进城乡产业融合对接，工农两翼齐飞协调发展的新格局。

（三）注重改革创新，推进发展机制一体化

1.完善土地流转制度

积极探索农村集体建设用地流转机制，稳步推行城乡建设用地增减挂钩。打破城乡二元结构，完善征地制度，建立城乡建设用地统筹利用和土地收益统筹分配的土地管理制度，实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，实现土地资源的优化配置。

2.创新农业发展方式

加快农业规模化经营，建设农业示范区，发展现代农业园区，培育农业专业公司。积极发展高效农业，大力推广农业技术，发展现代农业设施。加强农业生态功能，实现城镇生态平衡区与基本农田保护区建设的功能互补。完善现代农业服务体系，推进农业产业化经营，发展农业协会和专业化合作组织，提高农业生产的组织化程度，增强抵御市场风险的能力。

3.实现社会保障对接

建立城乡一体的社会养老保障制度，实现城乡全覆盖的基本养老保险制度，推进农村养老保险向城镇养老保险体系转移，进一步提高保障水平。建立城乡统一的社会基本医疗保险制度，全面实施城乡居民基本医疗保险制度。建立城乡一体的社会救助体系，完善城乡最低生活保障政策，加快统一城乡低保标准，完善社会医疗救助办法，提高城乡医疗救助水平，实行城乡社会医疗救助统一管理。

（四）创新资源配置机制，推进公共服务均等化

1.建立公共服务均等化制度体系

建立保障有力、满足群众需要的公共财政投入机制，完善公共服务管理体制,形成覆盖全程、综合配套、便捷高效、城乡统一的社会化公共服务体系，逐步消除城乡户籍制度的差别待遇。

2.合理配置公共服务资源

建立城乡义务教育均衡发展机制，形成优秀教师定期服务农村的工作机制。建立城乡居民方便共享的公共卫生和基本医疗服务体系，鼓励医务人员支援基层。建立统筹城乡的文化事业发展机制，开展文化下乡活动，建立农民文化书屋，建设农民文化广场，进一步丰富农村文化生活。

3.推进城乡基础设施一体化

统筹推进城乡重大基础设施建设，加快城乡道路管网的“无缝对接”，实现城乡基础设施共建共享共用。加快城乡公交一体化，加强农村环卫设施建设，加大农村环境综合整治力度和生态环境保护，探索农村环境保护工作体系和长效机制。

（作者单位 湖北省黄石市委党校）

（责任编辑 张 娅）