当前新疆农村干群关系中存在的问题及对策——基于南北疆部分乡镇的田野调查

李 帝

(昌吉学院社会科学系 新疆 昌吉 831100)

当前我国农村干群关系的基本内涵包含三个方面：一是乡镇领导干部与农民、农户的关系；二是农村党支部成员与农民、农户的关系；三是农村村委会成员与农民、农户的关系。考虑到现实情况，农村党支部成员及村委会成员与农民的关系也可归结为党支部书记、村委会主任与农民的关系。至于乡镇的上一级县党委、政府，由于与农民、农户之间隔着村、乡镇两级，与农民的接触并不密切。

一、新疆农村干群矛盾之表现

当前新疆农村干群关系总体上是良性的，但也存在着不信任、冷漠甚至对立的现象，主要体现在三个方面：一是乡镇领导干部与农民之间“要钱”与“交钱”的对立关系；二是村党支部成员特别是党支部书记与农民存在一种互不信任、冷漠紧张的关系；三是村委会成员特别是村主任与村民形成一种失望与冷漠的关系。笔者在新疆农村调研时发现，干群关系冷漠甚至对立最直接的表现就是农民少缴或不缴各种税费，不理会、不参加乡、村干部召集组织的大小会议，即使参加了，也是用沉默的方式进行消极对抗，有时甚至爆发争吵或武力冲突。

以笔者在新疆南北疆部分乡镇调研的情况看，农民对乡村干部不满之处有：一是转让集体所有的土地，收入去向却不对群众公开。二是无视国家政策，擅自延长各种税费的收取。三是农村集市工商税收取，摊位的大小和所缴纳的费用并无严格规定，且极少有集贸市场的建设投入。四是放任学校搞不合理的勤工俭学，收入从不向社会公开，学生不参加劳动交钱即可，勤工俭学成了科敛的手段。五是恶意拖欠乡民各类款项，包括工程款、吃喝欠费等，时间甚至有长达五至十年以上的。六是乡村干部以各种名目向村民索要钱财物资，尤其体现在对农民自发开垦的荒滩、戈壁上。七是只注重经济发展，不关注或较少关注自然环境的保护。八是部分领导干部不作为。

二、新疆农村干群矛盾之原因

上述情况表明乡村干部的行为缺乏有效监督。监督缺位突出体现在干部任免和农村财政两个方面，农村干部任免存在的“任人唯亲”与债务累积问题是干群关系互不信任、冷漠紧张的重要原因。调研中也有农民反映一些乡村干部任免实行的是“世袭制”、“家族制”，形成以家族为核心的权力网络图。由于当前干部升迁制度和财政管理制度相脱节，没有严格执行干部离任的财务审计制度，干部岗位变化、职务升迁未对其负责的财政、财务状况进行审查核实，造成农村财政经济债务的大量累积，乡村很多债务往往是数任领导累积而成，一旦有人要债上门，现任领导总以各种理由推拖。

农村财政①的复杂性是导致干群关系不信任、冷漠转至对立的深层原因。农村财政的复杂性表现在两个方面：一是财政统计上的虚假性，二是财政活动的隐蔽性。就乡镇财政而言，1991年国家颁布的《乡镇财政管理办法》中规定：“国家预算内资金、预算外资金和自筹资金乡镇政府可以统筹安排，但要分别记账和核算，向上级财政部门做出报告”。乡镇财政之外的各级财政都未被授予这种权力，县以上政府虽然有权决定预算外资金的用途，但必须在预算外资金管理办法的规定范围内行事，不具有无限权力，与乡镇一级有很大的不同。由于乡镇财政具有这种较大的随意活动空间，其收入和支出很难严格按照国家的法令规章执行，因而乡镇财政的收支情况往往被隐蔽，统计报表上反映的只是其中一部分，甚至是较小一部分。有一些收支项目另设账簿，还有一些收支项目则无账可查。违规的开支，则以超编配备行政和事业人员的工资、修建办公用房、购置小汽车等以及超标准吃喝招待费等为常见费用。支出隐蔽的原因在于违背国家法规擅自增设开支项目或提高开支标准，此类开支自然无法公开。收入上的隐蔽，原因在于国家规定的税费征收数额无法满足开支的需要，不得不在法外科敛。法外科敛必然遭到农民的抵制。

干群关系的冷漠、紧张甚至对立还与部分领导干部急功近利、心浮气躁直接相关。目前整个社会所表现出来的心浮气躁、急功近利使得多数乡镇干部一门心思地将工作重点放在“面子工程”、“政绩工程”以及与“上面的人”搞好关系上，为自己仕途的“更上一层楼”打好基础，没有时间、没有真心、没有耐心为群众服务，对农民、农村的管理仅局限于各种税费的收取，而农民能够接触到乡镇干部的渠道也只剩下交钱时的匆匆一瞥。村支部书记、村主任为了完成上级交给的财政任务，不顾村民的实际承受力，不断催逼各种款项，也有人为了满足私欲，从中贪污舞弊。

各级政府在农村基础设施建设上的不作为使得基层政权在农民心中的诚信度大大降低，这也是干群关系紧张的原因之一。实行税费改革后，乡民们对乡村两级干部的不满反而增加了。许多农民反映，以前家家户户都要出劳力修建集体水渠、道路等公共设施，取消义务工后，虽然由国家拨款雇人修建集体设施，但这些设施的修建质量难以保证，维护更成问题。农村道路、水利等基础设施薄弱，农民安全饮水困难，新疆农村的公共服务极为落后。以笔者调研的北疆某乡镇为例，该乡总面积为145.35平方公里，总人口约2.2万人、下辖12个行政村，截止到2011年8月，只有2个村的514户居民使用自来水，其他10个村的4165户居民使用的是水质较差的井水，安全饮水率仅为11%；道路沙石化仅为29.4公里。

领导干部中掌握少数民族语言的主要是年龄偏大、学历偏低的基层领导干部，且主要是村官，大量乡一级年轻干部少数民族语言能力较弱，因此与少数民族群众的交流较少，干群之间的互动不直接、不生动；加之部分领导干部在工作中表现出的不作为，使得干群关系的不和谐加剧。以笔者在北疆某乡镇调研为例，该乡总人口约2.1万人，汉族居民占20.2%，绝大部分养殖猪、鸡、羊等，其中以养猪为主。而该乡防疫站共有工作人员12人，11人为少数民族，1人为汉族，不能满足汉族养猪户的防疫、疾病监控及技术指导等需要。由此，全乡4200多汉族居民凡涉及养猪户只有2位专业技术人才的指导。

三、构建新疆和谐农村干群关系之思考

要改善新疆农村干群关系中存在的不良现象，首先要从基层领导干部的任免上进行整顿。不可否认，当前基层政权确实存在家族势力过大、进而影响和掌控地方人事任免的现象，各级党组织和政府也非常关注这个问题。现实地讲，在基层政权建设中，基层干部的培养和成长是一件很困难的事情，家族传递权力表明家族成员在管理方式、管理能力等层面确实存在优势。要避免家族势力坐大，甚至干涉、操控基层政权，就应当在农民群众中树立主人翁意识，调动农村居民自我管理的积极性，畅通监督体系，积极、主动、及时听取来自普通百姓的声音。

其次，改革现行农村财政体制，合理划定乡镇政府的财权和事权。政府职能的履行离不开相应的财力保障，财权与事权相对称是政府有效运转的前提。但现实是，分税制实行后，地方财政收入部分向中央财政转移的同时，乡镇政府承担的事权不仅没有相应上收，反而呈不断扩大势头。这种财权与事权的严重不对等，使得乡镇政府不得不在法外科敛，这种课之无法取之无据的收入在乡镇财政的收入构成中占有相当的比例。乡镇财政收入的非制度化必然导致支出的非制度化。目前乡镇财政支出活动表现出两个特点，一是预算内支出的主体地位受到预算内收入不足的冲击而发生变化，致使预算外支出在全部支出中始终占据较大比重。在预算外支出中，自筹资金支出的比重又大于其他支出的比重，乡镇财政预算约束软化现象突出，乡镇财政活动偏离法制轨道的状况加剧；二是支出项目不确定，资金使用可以任意安排，支出随意性较明显。因此，必须“重新合理的划定乡镇政府的事权，使之与财权一致起来。换言之，就是要实现政府层级与公共职能的最优匹配……尽可能减少由乡镇政府提供的公共物品”。[1]

再次，将财政收支状况与干部任免、考核、升降等直接挂钩。清代财政管理体制中的交代制度，即规定官员离任时须向接任官员移交账册、现金及其他财物，接任官员一旦发现账实不符，自然不会代受前任之过，亏空得以暴露，即使当时因为各种原因没有查出亏空，事后发现仍会追查数任，分担追赔。在现行财政管理体制中可以借鉴清代财政管理体制中的交代制度，建立和严格执行干部离任的财务审计制度，干部岗位变化、职务升迁应当对其负责的财政、财务状况进行审查核实，一旦发现漏洞，及时追查，避免国家财物的流失。还应当从变革农村财政入手，使农村财政真正成为基层建设的推力，真正做到“取之于民、用之于民”，让农民群众享受到改革开放的成果。具体措施如下：一，切实公开帐目，使农民清楚每一笔帐目的来源和去向；二，上级主管部门加大监督力度，建立基层群众监督举报制度，对不合理收费和支出予以严惩；三，查清底数，分清责任，对累积帐目集中处理，该追的追，该赔的赔，贪污侵吞了的一定要追回；四，搞活经济，建立偿债资金，用于专项还债。

最后，在全社会范围内倡导正确、合理的工作作风，引导各族领导干部切实树立起为人民服务的深层理念，摒弃不合理的、盲目的宗教观念，大力开展“双语”教育，实现干群的直接互动、生动交流。

中央新疆工作座谈会和自治区七届九次全委(扩大)会议的相继召开，标志着新疆正站在新的历史起点上，大开发谋求的是经济的增长、民生的改善和可持续发展，这一切目标的完成有赖于融洽的干群关系。对于拥有1286.16万农村人口的新疆而言，这个占全区总人口60.36%的比重充分说明新疆农村社会转型任重而道远。②良好的工作作风，扎实的群众基础，是党和政府开展各项工作的前提，因此，我们应当高度关注新疆农村干村关系的现状，及时解决出现的各种问题，并逐渐摸索出一套适应于多民族聚居区的管理模式，为社会主义新农村建设做出应有的贡献。

注释：

①农村财政是一个涵盖面宽泛的概念，从行政管理层次看，它包括乡镇和村级的全部财政活动。(方宁：《中部地区乡镇财政研究》，清华大学出版社，2004年3月，第24页)。

②新疆维吾尔自治区统计局编：《新疆统计年鉴》(2009年)3-1 主要年份人口数及构成。

参考文献：

[1]方宁.中部地区乡镇财政研究[M].北京：清华大学出版社，2004：160.

[2]周育民.晚晴财政与社会变迁[M].上海：上海人民出版社，2000:29.