江苏新型农村社会养老保险试点工作研究

张国平，王淑娟，黄丽媛，陈照清

（常熟理工学院管理学院，江苏常熟 215500）

江苏新型农村社会养老保险试点工作研究

张国平，王淑娟，黄丽媛，陈照清

（常熟理工学院管理学院，江苏常熟 215500）

江苏作为我国新型农村社会养老保险先行先试地区，在探索与经济和社会发展相适应的农村社会养老保险制度方面取得了明显的成效。但是，对照城乡一体化发展的要求，尤其与城镇职工社会养老保险制度相比，目前的新型农村社会养老保险还存在保障水平低、统筹层次不高、基金保值增值困难、各地财政补贴差距较大、财政补助不及时到位等问题。针对这些问题，提出了进一步完善新型农村社会养老保险制度的对策建议。

新型农村社会养老保险；城乡一体化；江苏

一、问题的提出及其背景

所谓新型农村社会养老保险（简称“新农保”）是相对于上个世纪90年代初我国在部分农村地区推行的“县级农村社会养老保险基本方案”（简称“老农保”）来说的。2009年9月1日，国务院发布了“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”（国发〔2009〕32号），新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的筹资方式，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。2009年，新农保试点已覆盖全国10%的县、市，根据中央的安排，拟于2020年之前实现对农村适龄人口的全覆盖。

江苏作为全国经济发达地区和全国最先进入老龄化的省份之一，早在2001年，苏南一些发达县市就开始了新农保制度的探索，此后，苏中苏北部分地区也开始了试点工作。截至2009年6月30日，全省90个涉农县（市、区）均出台了新农保政府文件，这样，新农保制度建设在江苏全省所有地级市、县（市、区）已实现了全覆盖，这在全国是第一家［1］。江苏新农保制度实践为全国积累了经验，作出了有益的探索。

为深入了解江苏新型农村社会养老保险先行先试的基本情况，总结经验、分析存在的问题，从而进一步完善新型农村社会养老保险制度。2010年8月，我们利用暑假组织学生进行了专题调查。调查采用问卷法和访谈法相结合的形式，调查者根据问卷提问，调查对象作答，由调查者当场记录调查的结果。调查范围涉及苏南、苏中和苏北共15个县90个村，以参加调查的我校学生户籍所在地的村民为对象，共发放问卷582份，有效问卷570份，有效率97.9%。

二、江苏新型农村养老保险取得的成效

江苏农村养老保险起步早、基础好，经过多年的探索，形成了低水平起步、制度广覆盖、设计有弹性、政府责任明确、新老制度有效衔接等做法和经验，在国家全面启动新农保试点的情况下，为各地的新农保制度探索留下了许多可资借鉴的地方。

1.形成了较为合理的农村社会养老保险制度

各级党委政府高度重视，先行和先试地区都能够从统筹城乡发展的理念出发，注重社会公平。根据本地经济发展情况，吸收和借鉴了城镇企业职工基本养老保险制度的长处，并从农村的实际出发，确定了缴费基数、费率、待遇和管理方式。

与老农保相比，新农保克服了原老农保“个人缴费为主，集体补贴为辅”的筹资模式，采用了城镇职工养老保险制度的做法，即社会统筹和个人账户相结合的“统账结合”模式。个人缴费一般以当地农民上一年人均纯收入为缴费基数确定适当的比例，个人缴费部分全部划入个人账户，政府补贴、集体补助按一定比例划入个人账户；地方地府鼓励个人提高缴费的基数，对个人缴费进行补贴，多缴多补。新农保制度明确了各级地方政府和村集体经济组织在新农保缴费中的责任。为了加快新农保制度的覆盖面，对苏中和苏北经济薄弱地区，省级财政给予适当支持。新农保确立了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制，明确了各级政府的筹资责任和缴费的适当比例，并建立专门的财政基金，因而使制度的可持续发展具备了基本的条件。

2.大大提高了农民参保的积极性

各级地方政府高度重视新农保工作，把建立农村养老保障制度作为重要的民生工程，在新农保制度建设和财政投入等方面给予了有力支持，调动了农民的参保积极性。在苏南等一些经济发达的县域，市县两级财政负担了筹资标准的50%，部分地区达到60%，个人负担很小；即使在苏北等一些不发达的地区，由县乡两级财政出资的比例也达到筹资标准的20%左右。建立养老保险个人账户，多缴多得，让农民根据自己的经济条件和收入情况进行选择，这有利于调动农民参保积极性，也适应农民收入的差异性。

在我们对农民参保意愿的调查中，有67.5%的人愿意参与新农保，20.9%的人非常愿意参与，两者合计占88.4%。这说明了新农保由于制度设计合理，得到了广大农民的肯定，因此绝大多数农民参与新农保的积极性较高。

3.老年农民的基本生活得到了保障

新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。参保农民年满60周岁，按规定足额缴纳养老保险费，累计缴费年限满15年的，就可以按月领取养老金。基础养老金标准每人每月最低为60元，高出国家确定的55元标准。今后，将根据财力增长逐步提高标准，个人账户养老金按照个人账户累计储存额除以139计发。根据江苏新农保的明确：对于已经年满60周岁，且没有享受城镇职工养老保险待遇的，不用缴费就可以每月领取最低60元的基础养老金。截至2010年底，江苏新农保参保人数已达1514.56万人，参保率达99.42%；享受基础养老金人数达746.99万人，符合条件的农村老年居民基础养老金发放率达99.76%［2］。在无锡市锡山区，基础养老金标准被统一设定为每人每月180元，苏州昆山市的基础养老金标准最高达到每人每月340元。

4.农村社会养老保险管理水平有了明显提高

根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）精神，我省先后制定了一系列法律法规，进一步规范农村养老保险，提高了新型农村养老保险制度的管理水平。一是加强基金管理，建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。二是加强基金监督，强化各级人力资源社会保障部门的职责。建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的存储、筹集、上缴、预算、划拨、发放进行实时监控和定期检查。充分发挥财政部门、监察、审计部门等职能部分的监督；同时，不断加强社会监督，新农保经办机构和村民委员会，加强社会监督，新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内，对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。三是提高各级经办管理服务的效率。建立新农保信息管理系统，并纳入社会保障信息管理系统（“金保工程”）建设，实现了新农保管理信息系统省、市、县、乡四级联网，为新农保信息的各项业务数据采集、共享、查询提供了方便、快捷、准确的管理手段。

5.确立了新农保与其他社会保障制度相衔接的制度框架

为了搞好新老农保制度之间的衔接，江苏相关文件对新老农保制度之间的转换和衔接作出了明确规定：对已参加老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。江苏6个省辖市出台了文件，通过三种办法解决，一是折算，二是补差，三是冻结。折算，对老农保的个人账户本息总额，按新农保缴费标准，折算成参加新农保的缴费年限，继续缴费；补差，参加老农保的缴费年限视同参加新农保，按照新农保缴费标准，补足差额；封存，对暂不参加新农保的人员，将其个人账户本息予以封存并计息，待达到享受待遇年龄，核定领取标准，纳入新农保。

为了做好与城镇职工基本养老保险的衔接，苏州、无锡等一些经济发达的地方，将在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农民全部纳入城保。另外，在实施城乡一体化发展中，苏州等地还实行了鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成社会保障的办法，对置换社会保障的农村居民，在劳动年龄段内的，纳入城镇社会保障体系。目前，苏州累计农保转城保人员已经超过150多万人［3］。

三、存在的主要问题与面临的挑战

1.目前农村社会养老保障水平仍然偏低。

新型农村社会养老保险是以低水平、广覆盖、有保障的目标制定的，与城镇职工相比，水平明显偏低。江苏省规定的新农保缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元和600元六个档次，虽然鼓励有条件的地区设立更高档次的缴费标准，参保人自主选择参保档次，多缴多得，但从我们调查的情况来看，养老金待遇由基础养老金、个人账户养老金和缴费年限养老金三部分组成。按一年银行存款利率2.25%计息，且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费600元，连续缴费15年，到60岁时，每月能领取养老金142.3元，而江苏2010年苏中、苏北农村低保标准必须分别达到每人每月210元和155元以上，也就是说该参保人15年后所领到的养老金还不及现在农村的低保金。因此，即使按现有较高的标准缴费，新农保最多只能是一个基本生存的保障，很难真正实现养老保障。

在具体每月多少养老金不困难的问题上，据我们调查，23.5%的人认为300-500元之间可以，31.3%的人认为500-700元，24.2%的人认为700-1000元。这种期望与目前养老金发放的实际数额之间还是存在着很大的差异。在对家中老人领取的基础养老保险金能否满足其每月的日常开销这一问题的调查中，90%的村民认为目前物价水平太高，不能保证基本生活；仅有8.7%的村民表示老人“基本能满足”或“完全能满足”每月的日常开销。可见，农村老人所领取的待遇未能保障其基本生活，在个案访谈中许多村民感觉养老金待遇偏低，对他们的生产和生活帮助并不大，同时希望政府能提高养老待遇、增加基础养老金的补贴。

2.基金保值增值困难

《省政府关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》（苏政发〔2008〕105号）中并未对新型农村养老保险基金的投资渠道作出明确规定来对基金投资取向加以引导。新农保个人账户资金的管理和运作依然按照“旧农保”基金管理模式进行。根据相关规定，农村养老保险基金只能存入银行或购买国债。国家目前还没有任何关于农村养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。如果银行利率低于通货膨胀率，则实际利率为负，在这种情况下社会保障资金事实上正在贬值，更遑论增值。目前无论是新农保基金抑或城镇职工基本养老保险基金，都面临基金保值增值的严峻考验。如果新农保基金个人账户的保值增值功能不能体现，则新农保制度的可持续性难以得到保证。

3.统筹层次过低，制度还有待进一步整合

我国农村养老基金实行县级统筹为主，层次低、规模小、管理成本高、抗风险能力弱，管理失范现象时有发生。各地区分别制定仅适用于本地区的政策、标准、措施，形成各地区之间缴纳水平、管理方式不相同的现象；由于各地新农保保障制度不统一，使得社会保障在区际之间的转移阻碍重重，不但省际之间很难转移，就是省内地区之间都难以转移。这与市场经济对劳动力自由流动的要求是完全相悖的。从农民的养老保险看，除了“新农保”，还有失地农民的养老保险、农民工的养老保险、农村五保供养制度和专门针对计划生育对象的养老保险等。由于各类保险的办法和水平都不一样，在很大程度上撕裂了作为整体的社会保险制度，使目前农村养老保险呈现碎片状。

4.财政补助不能及时到位

一些地方由于受到村集体经济发展水平的限制，原本应由“个人缴费、集体补助、政府补贴”三者结合的新农保制度，集体补助这部分的政策却很难真正实行。有的地方还存在着参保登记与缴费不同步的情况，影响了新农保制度的推广。调查中，我们发现有的地方参保农民的保费没有及时上缴到财政专户，主要是滞留在乡镇，这部分资金的安全可能会受到影响，可能会造成挤占挪用的现象。

据我们调查，在新农保制度实施过程中，苏北部分区县的大部分财政投入实际上并未到位，统筹账户处于“空账”运行状态。有的县（市）老年农民养老补贴费用不是来自财政投入，而是从农保基金中列支的。

5.各地财政补贴差距较大

除中央财政补贴为基础养老金的50%已经明确以外，省级指导意见只提到要以各地区地方财政为主，于是县（市）地方财政补贴构成了新农保农民养老水平差异的一个关键因素。目前江苏苏北地区一般为个人缴费总额的80%，县、区、乡镇财政补贴的20%；而经济发达的苏南地区个人承担缴费总额的40-50%，县区乡镇财政补贴50-60%，集体及其它经济实体还可以进行补助。尤其是一些经济欠发达、财力不足的乡镇，乡（镇）财政和村集体（各10%）普遍力不从心。同时个人负担重，容易将有参保意愿但却没有缴费能力的农民挡在制度之外，有失公平。如果不能加大公共财政的投入、加大转移支付的力度、提高统筹的层次，好的政策也难以取得好的效果。

四、进一步完善新型农村社会养老保险制度的对策建议

建立新型农村社会养老保障制度，是加大江苏城乡统筹发展力度、实现城乡经济社会一体化发展的一项处于头等重要地位的基本任务。新农保制度建设，直接关系到江苏农民生活安全和生活质量的提高，关系到江苏新农村建设、和谐社会建设和基本现代化目标的实现。

1.加大对新农保的宣传力度，提高农民参保的意识

调查中发现有50%的人不清楚农村养老保险制度，对其益处，尤其是新农保制度的重要性和必要性不是很了解，这对进一步普及和完善新农保制度是明显不利的。农民的养老保险参与意愿和投保水平选择很大程度上依赖于政府和有关机构的组织、引导、扶持、激励和宣传。各地要通过多种形式，广泛宣传建立新农保制度的目的意义和政策规定，引导广大农村居民确立互助共济的观念，了解、支持并积极参加新农保。在具体的宣传工作中，要注意几下几点：一是宣传对象上，由普遍性宣传向特殊人群转变，把未参保人员列为宣传的重点对象，有的放矢地进行；二是宣传方式由粗放型向具有针对性转变，强化对未参保人员进行一对一的指导宣传；三是宣传内容由单一政策宣传向突出心理指导转变，针对中青年人对养老存在的认识问题，重点通过心理指导使中青年人正确认识养老问题，从而提高对新农保政策的理解。

2.加快新农保立法，健全相关法律法规

加快新农保立法进程，是关系到新农保可持续性的一个根本性问题。在国家层面上，应以法律形式明确新农保制度应遵守的原则、管理体制、支付标准、基金的运营情况、监督及相关部门的责任等。各地应根据当地农村发展的实际情况，在国家制定的相关法律的基础上，制定具体的农村社会养老保险办法，为新农保事业的顺利推进提供良好的法制环境。目前，“新农保”主要由政策调整，很不稳定，应以法律手段将农民养老保险的性质、地位、运营管理、资金筹措、组织网络等固定下来，使之能真正惠及7亿农民。新农保立法的关键，是要建立健全的业务、财务、基金和档案管理等规章制度，建立严密可控的实务流程，推行和普及规范化操作，确保农民养老保险管理工作规范、安全、可控。

3.建立公共财政对新型农村基本养老保险制度的支持机制

基本养老保险制度是保障广大农民基本生活的制度安排，它具有福利性和公益性，政府应该发挥关键的作用。从国际经验看，农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持。为保证新型的农村基本养老保险制度的可持续发展，地方财政预算每年要确定一定的比例，切出专门的一块，充实农村社会养老保障基金，而且要随经济的发展同步增长。目前江苏社会保障支出占财政收入的比重为15%左右，在西欧、北欧这些高福利国家，财政的钱有45%以上是用在社会保障上的，美国财政也有1/3上的钱用在社会保障方面，因此，即使与国际一般水平相比也存在较大的距离，而这15%的社会保障支出也有很大一部分是用于城镇居民的。目前江苏省城镇居民的社会养老保障体系已基本建立，而农村养老保障才刚刚起步。所以，应根据城市反哺农村的原则，各地在促进经济发展、提高财政收入基础上，大力调整财政支出结构，将社会保障资金向农村养老保障适当倾斜，并深化社保行政管理体制改革，节约管理成本。

此外，应加大对欠发达农村地区财政支持的力度。目前，由于城镇社会养老保险已使中央财政困难重重，省级财政也主要对落后地区和欠发达地区的社会保障进行转移支付。由于实行省管县财政体制，在市县层次上，两级财政分灶吃饭，对于县级政府推动的新农保，如果没有制度约束，市级财政缺乏动力。但在省市财政缺位的情况下，新农保仅靠县级财政支撑，要保持制度的可持续性难度比较大。因此，建议建立省、市、县三级财政对经济欠发达地区的配套投入机制，将农村养老保险纳入各级财政预算。

4.建立健全新型农村社会养老保险待遇正常调整机制

根据各地经济社会发展状况、物价变动、农民收入增长、基金收支平衡等因素，正常调整新农保待遇水平，使农村老年居民共享发展成果，建立养老金替代率调整机制。新农保制度应该根据物价水平和居民生活水平的提高，相应调整基础养老金、地方财政补贴和个人缴费费用，使其同步发展。中央和地方财政可以根据财政收入和各项精算结果，在有条件的情况下，增加财政补贴力度，逐步提高农村居民养老金替代率，缩小新农保待遇与城镇居民社会养老保险和城镇职工基本养老保险待遇之间的差距。

5.完善新农保基金管理的制度，提高管理水平

新农保基金是农民的养命钱，既要安全，又要实现保值增值。为此，首先，应建立省、市（县）两级政事分开的管理体制，政府行政部门负责制定政策，事业单位负责基金管理。

农村养老保险基金实行省、市（县）共管，省级负责基金管理，县（市）负责基金的收缴和发放。这样，一方面可以保证新农保基金的完整安全，防止基金留存在过低层次带来的风险；另一方面通过省级财政的调剂功能，确保各级财政补贴的及时到账，确保农保个人账户的实账运行。其次，要专门出台针对农保基金运营的优惠政策和基金运营管理办法，确保基金的保值增值。建议国家发行农村社会养老保险基金专项优惠债券，主要用于投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目。

再次，积极引导新农保基金投资于央行票据、短期债券回购、货币基金等流动性好的货币工具和金融债、企业债、可转债、债券基金等固定收益类工具，在保证基金安全、流动的前提下提高收益率。第四，拓宽个人账户功能。个人账户资金除了用于养老外，允许参保人借支用于支付大病住院费或以保险证质押贷款用于发展生产、疾病时就医的做法值得借鉴和推广。这样的经验符合我国农村发展实际，既有利于拓展个人账户功能，实现基金保值增值，也有利于农村金融创新。第五，加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证基金安全。适当时，农村社会养老保险基金管理部门应向同级人民代表大会或其常务委员会报告基金运营情况［4］。

6.推动新农保经办与金融机构合作模式，提高新农保管理效率

新农保启动之初，国家就明确了不能因此项工作增加机构和编制。如何以有限的资源应对不断增加的工作负荷？整合社会资源、创新管理模式是唯一的出路。新公共管理理论告诉我们，政府可以采用合同外包的形式将一部分公共服务让政府以外的主体来承担，政府在公共服务提供过程中只负责监督合同的履行，并支付报酬。合同外包作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，是既提高政府服务水平、又缩小政府规模的一个重要途径，也是降低成本、节约开支的有效手段。新农保经办与金融机构合作，就是由省级或县（市）级社保经办机构确定专门的银行或保险公司作为新农保合作金融机构，将参保登记和待遇支付等经办工作通过服务外包的形式，委托金融机构办理。

宜兴在全国首开先河，以“服务外包”的形式把新型农村养老保险交给专业的保险公司来管理运营，政府负责政策的统筹和规划以及综合监督和协调，保险公司负责业务管理，大大提高了管理的效益。新农保经办与金融机构合作，有助于充分利用金融机构的遍布全省各市县乡镇的网点，有效地解决基层经办机构人力不足的问题；这种模式充分利用金融机构已有的信息系统，实现新农保经办的信息化、标准化和规范化。同时，这种模式以基金自身效益解决服务成本的问题，减轻财政负担，达到新农保经办与金融机构共赢的效果［5］。

7.加快建立统筹城乡养老保险制度的衔接机制

目前，要加快整合农村相关的养老保障制度，尽快改变制度碎片化的现状，以现实为起点，统一制度。一是将农村养老、被征地农民和城镇老年居民老年补贴制度整合城乡居民养老保险制度，实现制度顺利过渡；二是扩大覆盖面，实现全覆盖。重点是促进未参加企业职工养老保险的城镇无业居民参加城乡居民养老保险；三是做好城乡居民养老保险和企业职工养老保险制度衔接。鼓励有缴费能力的城乡居民以个体、灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险；城镇职工失业或中断就业期间，可继续缴纳企业职工养老保险费，也可参加城镇居民养老保险。

城乡一体的居民养老保险建设可分为两个阶段推进：第一阶段是制度建设阶段，在老农保、新农保、被征地农民和城镇老年养老补贴的基础上，建立城乡居民养老保险制度，与城镇职工养老保险制度一起共同实现人员全覆盖；第二阶段是完善发展阶段，主要目标是鼓励和促进城乡居民转入企业职工基本养老保险制度，使城镇居民和企业职工基本养老保险制度间的转移接续更加顺畅。

［1］徐庚乾.江苏新农保制度建设观察［J］.江苏农村经济，2010（4）：34-35.

［2］江苏率先实现全省农民养老保险全覆盖纪实［EB/OL］.（2011-03-04）［2011-04-04］.http：//news.xinhuanet.com/ politics/2011-03/04/c_121150498.htm.

［3］苏州150万人农保转城保明年农民全部进城保［EB/ OL］.（2011-03-31）［2011-04-11］.http：//news.xinhuanet. com/local/2011-03/31/c_121252821.htm.

［4］张国平.我国新型农村基本养老保险制度模式选择与可持续发展机制建设［J］.农业经济，2006（4）：25-27.

［5］梁蔼菲.关于提高新型农村社会养老保险制度管理层次的思考［EB/OL］.（2010-12-29）［2011-04-11］.http：//www. csia.cn/hknr/201012/t20101229_250660.htm.

Problems and Measures in the Pilot Program of New Rural Old-age Insurance in Jiangsu Province

ZHANG Guo-ping,WANG Shu-juan,HUANG Li-yuan,CHEN Zhao-qing
(School of Administration,Changshu Institute of Technology,Changshu 215500,China)

As a pilot area for China’s New Rural Old-age Insurance,Jiangsu has achieved conspicuous results in exploring rural old-age insurance system compatible with economy and society.However,compared to the urban old-age insurance and according to requirements of urban-rural integration,the current rural old-age insurance system has such problems as low level of protection,low level of overall plan as well as difficulties in increasing fund,regional discrepancies of financial subsidies,and financial assistance not in place.To address these problems,the article proposes some countermeasures to further improve the New Rural Old-age Insurance System.

New Rural Old-age Insurance;urban-rural integration;Jiangsu

F840.67

A

1008-2794（2011）05-0054-06

（责任编辑：高汉祥）

2011-04-18

教育部2010年人文社会科学研究项目“我国区域城乡一体化指标体系及其实证研究”（10YJAZH115）；江苏省2010年哲学社会科学研究规划项目“农村养老需求在不同养老模式下的实现问题研究”（10SHB012）；江苏省高等学校2010年大学生实践创新训练计划项目“江苏新型农村社会养老保险试点存在的问题调查”

张国平（1964—），男，江苏苏州人，常熟理工学院管理学院教授，博士，主要研究方向为社会保险、老龄问题。