发达国家社会保障制度的特征及其对我国的启示

孙曼娇

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

发达国家社会保障制度的特征及其对我国的启示

孙曼娇

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

发达国家社会保障制度主要有保险型、福利型、强制储蓄型、混合参与型四种社会保障模式，且各具鲜明特征、并随社会发展而改革；其在政策取向、制度设计、保障项目和具体标准及实施办法等方面，对我国社会保障体系的建立和完善具有重要的启迪和借鉴作用。

发达国家；社会保障；特征；模式；启示

社会保障制度对于保证现代国家经济发展和社会稳定是必不可少的。中国社会保障制度总体目标的实现不仅是对传统保障制度的改革和发展，同时也应是对国外已有模式的借鉴与创新。

1 发达国家社会保障制度的模式与特征

一是“保险型”社会保障模式。即指在工业化发展到了一定阶段,经济基础比较雄厚的情况下,国家为公民提供一系列的基本生活保障,以便公民在失业、老龄、伤残以及因婚姻关系、生育或死亡等需要特别支出的情况下得到相应的经济补偿和保障。主要代表国家有德国、美国、日本。这一模式的主要特征是:国家立法和社会自治管理相结合，权利与义务相对应,待遇给付标准与劳动者的个人收入和缴费相联系；社会保障费用由政府、企业和劳动者三方分担,个人和企业缴费是社会保险基金的主要来源；社会保障标准不高,以保障基本生活水平为原则；强调公平与效率兼顾,既要保证每一个公民都能享受到一定的社会保障待遇,又不能影响市场竞争活力。保险型的社会保障内容涉及生老病残、衣食住行、工作学习等各个方面,集保险、福利和救济于一体。保障的重点在于解决大多数人的基本需要。保障项目的参与实行强制性与自由选择相结合的原则,责任主体方面实行社会化原则。实行多层管理体系,中央政府主要负责确定保障项目、制定标准、颁布政策和筹措资金等事务,地方政府和基层机构则承担具体的管理和服务。社会保障基金的管理与运营严格分开,在政府部门的监督下,保险基金的保值、增值等运营活动由专门的经营机构负责。

二是“福利型”社会保障模式。通常是在经济比较发达,国民生活水平较高的情况下,对每个公民从出生到死亡的一切生活困难,如疾病、灾害、老年、生育、死亡和“鳏、寡、孤、独、残疾人”等给与生活安全保障。这种模式最初由英国创立,以英国、瑞典为代表,多见于北欧和西欧国家。社会保障资金的筹集主要来源于国家的税收和企业主的缴费,保障标准与个人的收入和交纳的保障费没有必然联系。其主要特征有三:一是保障内容广,由生到死,几乎无所不包。二是保障覆盖面广、惠及全民。三是保障标准高,实行优厚的公共津贴制度。

三是“强制储蓄型”(自助型)社会保障模式。也称作自助型社会保障制度。以促进国家经济发展为主要目标,除公共福利与文化设施由国家负责拨款外,国民的社会保障费用方式主要由雇主和雇员负担,政府不提供资助。其主要特征是:建立保障个人账户,雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；个人账户资金投入资本市场运营,以实现保值增值；雇员退休后的养老保险待遇完全取决于其个人账户积累额。根据社会保障基金管理运营方式的不同,这种社会保障模式分为两种类型:一种以新加坡为代表的政府集中管理运营基金模式；另一种以智利为代表的由私营基金管理公司管理运营基金模式。

四是“混合参与型”社会保障模式。社会保障理念的演变，对各国的社会保障模式产生了深刻的影响。最突出的表现：一是在养老保险方面，以调动各方积极性和责任共担为特色的多支柱模式日益被各国所接受；二是养老保险民营化的发展。世界银行在其《防止老龄化危机》的研究报告中，向世界推荐多支柱的养老金制度，即以税收形式筹集，现收现付，由政府管理，覆盖所有年长者的强制性的公共养老金制度；强制性的，完全积累的，采取个人储蓄账户或职业年金形式，由私人管理的养老基金；以及自愿的职业年金或个人储蓄计划。目前，这种将政府保障、雇主保障和个人保障相结合的多支柱养老保险模式成为许多国家养老保险改革的首选方案。同时，智利养老金民营化改革的成功不仅在世界上掀起养老保险是否应该民营化的激烈争论，也吸引了拉美和欧洲等十多个国家的政府的仿效。尽管当前还有许多国家对养老保险民营化持保留态度，但也不同程度地在社会保障领域引入竞争机制，如利用税收优惠鼓励个人退出政府养老金计划，鼓励私人养老金的发展，将某些福利服务项目民营化，等等[1]。

以上四种模式的社会保障各自都有十分鲜明的特征，也存在着许多共性的地方，并随着时代的发展呈现出许多融合的趋势，彼此的区别越来越模糊。兼取各家之长，建立一种混合型的社会保障制度，已经成为当今社会保障制度改革的基本方向。

2 发达国家社会保障制度的启示与借鉴

西方发达国家经过100多年的探索和实践建立了一整套比较完备的社会保障体系,有效缓和了社会矛盾,保证了基本民生问题的解决。但是,在取得既有成果的同时,目前西方发达国家的社会保障建设也面临着一系列制约社会健康发展的问题和缺陷。主要表现为社会保障开支庞大,容易造成政府财政负担过重、税收负担过重,社会效率低下等问题。因此,在我国社会保障体系建设的实践过程中,既要学习借鉴西方发达国家的成功经验，又要避免出现的问题,努力建立适合中国国情、具有自身特色的社会保障体系。

第一，建立具有“普遍性”特征的社会保障体系，将社会保障纳入国家经济与社会发展规划。坚持立法先行，以完善的法律制度作保障。

目前我国的社会保障基本上是对工薪收入者实行全面保险，对其他人实行社会救济。特别是目前尚未纳入社会保障体系的包括农民和农民工在内的弱势群体最需要社会保障，却又难以加入现存制度体系。这个矛盾不解决，就不能最大限度地保证社会公平，实现经济社会的协调和可持续发展。因此，必须尽快在我国建立起覆盖全体公民的社会保障体系，体现普遍性；要将社会保障纳入国家经济与社会发展规划，尽快部署实施。在财政预算中明确规定社会保障支出的数量、用途和具体执行机构，尽快建立起多层次的社会保障制度，保证社会支出的法定化。

发达国家的经验表明，社会保障制度的实施，乃至每一次调整和改革都是首先制定相关的法律制度，然后再由相关职能部门组织实施，使之有法可依、有章可循。我国社会保障立法工作严重滞后，往往以即时政策为基础，法律体系不健全，造成社会保障的覆盖面小，保障程度差，具有随机性。一些本来已有的地方社会保障立法也陷入 “有法难依”的困境。立法层次不高，法律效力低，实施机制弱化。必须尽快完善我国社会保障的法律规范，强化社会保障法律制度的实施机制。

第二，明确管理体制，正确界定政府、市场和社会的责任边界。同时按照政企分开的原则，建立完善的监管体系。

西方发达国家的社会保障管理体制,是通过建立中央和地方的分级管理体系,实现了中央对社会保障事业进行指导、检查、监督和地方负责具体实施的合理分工,保证了社会保障管理的有效运行。相比之下,我国目前在社会保障的管理体制方面,存在多头管理,政出多门,政策不统一等问题,极大地降低了社会保障的效率。社会保障建设理念不清，国家主义与新自由主义盛行。一方面表现为政府垄断社会保障建设，与个人和社会争权夺利；另一方面则表现为政府该投入的不投入或投入严重不足。因此,要借鉴西方发达国家在社会保障立法方面的经验、教训,将社会保障纳入法制轨道,通过不断完善社会保障法律体系,建立适合国情和发展趋势的社会保障制度,在医疗、教育、就业、养老和基本生活保障等方面保障国民的权益。要统一管理,多层次、广覆盖,政府要通过立法和宏观调控手段推动社会保障事业的发展,依法监督社会保障的实施,合理划分政府和各社会组织在社会保障事务中的职责,提高社会保障管理的效率。具体操作与管理社会保障的事务，应本着政企分开的原则，可由各类保险公司负责[2]。

推动非营利组织的发展和社会保障管理的社会化。发达国家社会保障经验告诉我们，充分利用非营利组织，在一定程度上能够克服政府和市场行为的局限性。非营利组织的发展，促进了社会保障社会化管理的实现，有利于防止政府失灵和缓解财政压力。相比较而言，我国社会保障管理中非营利组织发挥的作用微乎其微，乃至真正意义上的非营利组织在我国也是很少见的。所以，推动社区组织、宗教团体、慈善机构等非营利组织发展，对于社会保障管理的补充作用是不可忽视的。

第三，社会保障水平必须与经济发展水平相适应，社会保障的标准要能够保证参保对象的基本生存。

从西方发达国家社会保障发展的经验来看,普遍式的社会福利不仅是社会惰性的温床,而且会产生许多漏洞和不良后果,造成社会效率的降低,使社会保障失去原有的意义。与此同时,社会保障作为调节社会收入差距，维护社会公平和稳定的主要手段,其发展水平不仅与国家的经济发展水平有关,而且具有刚性,某些保障措施一旦出台,基线一旦确立,就只能上升不能下降。任何一种社会保障措施的出台和变化都需要考虑由此引发的连带效应和后果。因此,我国政府在既有的条件下确定社会保障水平标准时,要谨慎行事,科学、合理地制定适合具体国情的社会保障政策,避免因保障水平过高或过低造成的经济包袱沉重和民众不满的不利局面。

从保障标准层面来讲,农民和城镇贫困人口是整个社会的弱势群体,处于社会的最低层,收入水平很低,享受的社会保障很少或者就没有。由于长期的体制原因,导致这个群体的严重能力偏差,即便给他们公平的机会,很多人也不能依靠自己的能力享有国家工业化的成果,因此,我国社会保障的标准要能够保证这些弱势群体的基本生存。同时,社会保障的建设要真正体现出其原本的初衷,还必须使参保人员的社会保障待遇与贡献挂钩。在操作上,失业保险金和救济金的发放,应结合各地的经济发展水平和失业者的负担,按失业者失业前实际工资水平的一定比例发放,避免他们过分依赖社会保障。

第四，坚持政府主导、一体多元，扩大筹资渠道，多方面多形式募集资金。一方面政府要加大基本养老、医疗和失业保险的资金投入力度；另一方面要努力改善体制和政策环境,促进各类商业保险筹资渠道的发展。此外,还要运用财政政策、货币政策、就业政策、收入分配政策、土地政策等多种政策手段,建立多种形式的社会保障制度。就推进基本社会保险制度而言,在操作层面上,关键是做实基本养老保险和基本医疗保险的个人账户,其中特别是做实基本养老保险的个人账户。从国情出发,同时借鉴国际经验,我国基本养老保险和基本医疗保险都采取的是社会统筹和个人账户相结合的模式。另外,长期以来在中国起很大作用的家庭养老,也就是通过儿孙有赡养老人义务法则来维系的养老保险,随着计划生育政策的实施,人口结构的变化也可能难以为继。所以我国社会保障的资金筹集在坚持基金积累制的同时,既要搞好社会统筹,更要做实个人账户,这是我们解决未来中国人口老龄化问题的根本途径,也是维持转型过程中社会稳定的重要保障。

第五，要重视预防和解决“工作贫困”问题，切实发挥社会保障在促进经济发展和提高劳动者素质方面的作用。

“工作贫困”并不是服务业发达的“后工业社会”所特有的社会问题，我国目前“工作贫困”的现象也很严重。大批低收入的非正规就业者尤其是农民工虽然工作勤奋，但许多人仍然无法摆脱贫困，仅能维持生存，而无力谋求发展。同时，由于我国的社会保险是缴费关联的保险，无力缴纳保费就无权享受保险，这使得许多低收入者因无力缴纳社保费用，而被排除在社会保险之外。“工作贫困”不仅损害劳动者的就业积极性，阻碍劳动者素质的提高，同时也是不满情绪的温床，不利于社会稳定。为此，我们应该借鉴国外反“工作贫困”的成功经验，通过提高最低工资，严格劳动力市场监察，加强对低收入、低技能者的技能培训，探讨实行“负税制”等手段，努力保证劳动者“工作有其酬”，推动社会和谐发展[3]。

西方发达国家提出建立 “能力建构的福利国家”，而不仅仅是“工作福利国家”，既是为了解决和防止劳动者“能力贫困”问题，也是适应全球化和知识经济发展的需要。但我国并未充分重视社会保障在促进教育和培训方面的作用。一方面，我国的社会保险项目中未涵盖教育保障。另一方面，我国的失业保险虽然在理论上也有生活保障和就业促进两大功能，但地方政府往往更多地从社会稳定的角度出发，更侧重于生活保障功能，对培训等功能重视不够。失业保险基金的支出，去掉管理费、生产自救、失业救济等费用，用于培训的费用很有限。同时，我国用于教育和培训的财政支出严重不足，企业在税前提取的职工教育经费也少得可怜，用于就业人员培训的经费就更少而我国劳动力的素质亟待提高[4]。

我国人口多，并面临人口老龄化，社会保障任务繁重，社会保障制度的建立和完善需要一个过程。我国应该学习和借鉴西方发达国家社会保障的成功之处，但是，我国有自己的国情，而且社会生产力发展水平较低，不能完全照搬发达国家的做法，而应做到洋为中用，把发达国家的经验同我国的具体实际结合起来，探索出一条适合中国国情的具有中国特色的社会保障建设之路。

[1]王延中.中国社会保障未来改革与发展的展望[J].经济研究参考，2009(6):34.

[2]郑振儒.西方发达国家社会保障管理比较分析[J].经济纵横，2007(6):75-78.

[3]史探径.社会保障法研究[M].北京：法律出版社，2000.

[4]林嘉.社会保障法的理念、实践与创新[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[5]贾俊玲.社会保障与法制建设[J].中外法学，1999(1)：51-53.

D632

A

1674-1102(2011)02-0037-03

2010-09-26

孙曼娇（1989－），女，安徽安庆人，武汉大学政治与公共管理学院劳动与社会保障专业硕士研究生，研究方向为人力资源与社会保障。

[责任编辑：韩志才]