通过村民自治 促进农村社会和谐

张鲲鹏，吴敏先

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春130117）

通过村民自治 促进农村社会和谐

张鲲鹏，吴敏先

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春130117）

民主是和谐社会的本质特征，大力发展社会主义民主政治，不断培育和扩大基层民主，是构建社会主义和谐社会的内在要求，也是重要的制度保证。改革开放30年来，农村基层民主的实践证明了村民自治是发展农村基层民主的有效途径和形式。在建设社会主义新农村的历史新时期，坚持和完善村民自治制度，扩大农村基层民主，对构建农村和谐社会具有重要的意义。

村民自治；基层民主；农村和谐社会

构建社会主义和谐社会，是我们党贯彻落实科学发展观，从全面建设小康社会的全局出发提出的重大战略任务。中国人口的80%在农村，全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务也在农村。2008年10月党的十七届三中全会报告指出：“促进社会和谐，必须抓住农村稳定这个大局。”构建和谐社会，首先要建设和谐农村，必须促进农村经济社会的全面进步。民主是和谐社会的核心和基石。村民自治是党领导广大农民在不懈探索后开辟的一条农村民主政治建设的成功之路，是具有中国特色的社会主义民主政治的重要内容，它反映了构建社会主义和谐社会的基本要求。新形势下，坚持和完善村民自治制度，是促进农村社会和谐的有效途径。

一、发展基层民主是构建和谐社会的内在要求

（一）发展基层民主，是构建和谐社会的基本内容和制度保证

2004年9月，党的十六届四中全会第一次提出了“构建社会主义和谐社会”的重大战略思想。2005年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”这是社会主义和谐社会的核心内容和基本特征，民主法治被列在首要的位置。胡锦涛同志同时指出：“发展社会主义民主政治，保证人民依法行使民主权利，使人民群众和各方面的积极性、主动性、创造性更好地发挥出来，促进党和人民群众以及执政党和参政党、中央和地方、各阶层之间、各民族之间等方面关系的和谐，是构建社会主义和谐社会的重要保证。”人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。发展基层民主，保证人民依法直接行使民主权利，管理自己的事务，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家做主最有效、最广泛的形式和途径，也是中国特色社会主义民主政治的重要内容。

党的第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一就是“社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障”。构建和谐社会要完善民主权利保障制度，巩固人民当家做主的政治地位，要“扩大基层民主，完善厂务公开、村务公开等办事公开制度，完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利”。只有扩大基层民主，切实保障人民当家做主的各项权利，才能充分调动人民群众建设社会主义的积极性，真正把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的基层政治和社会生活的共同体，为构建社会主义和谐社会打下坚实的基础。

（二）发展基层民主、促进社会和谐，是我们党在总结长期历史经验的基础上形成的正确认识和科学判断

我国历史上长期缺少民主实践，民主政治建设曾存在先天的不足，阻碍了社会的发展和进步。在长期的封建社会里，包括在国民党统治时期，统治阶级的历史局限性，决定了在政治上缺少通过民主形式表达诉求的机制，人民群众的民主意识、权利意识长期受到压制，基本权益无法保障。“农民被束缚于封建制度之下，没有人身的自由，地主对农民有随意打骂甚至处死的权力，农民是没有政治权利的。”［1］新中国成立以后，由于在较长的时期内实行了高度集中的计划经济体制，我们党在那一时期又过于片面强调以“代议”的间接民主模式推行民主政治建设，基层民主没有得到足够的重视。人民群众的民主观念比较淡薄，主动参与国家和社会事务管理的积极性不高，依法行使民主权利的意识和能力不强，各种社会问题不断出现，自然也谈不上社会和谐。

十一届三中全会以后，我们党在经历了重大挫折并认真总结历史经验教训的基础上，对发展基层民主、促进社会和谐发展的认识更加完整和清晰，并不断深化。党的十一届六中全会要求在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。党的十二大突出强调社会主义民主要广泛地扩展到政治、经济、文化和社会生活的各个方面。党的十三大提出，基层民主生活的制度化，是保证人民当家做主，调动各方面积极性，维护全社会安定团结的基础。党的十四大提出，要加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用。党的十五大提出，扩大基层民主，保证人民群众依法直接行使民主权利，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。要健全基层民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业。党的十六大认为扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作［2］36－37。这些认识和判断，为我们党在新的历史时期提出“构建社会主义和谐社会”的重大战略任务提供了重要的思想基础。

二、村民自治是发展农村基层民主的有效形式

农村基层民主具有制度意义的发展，始于改革开放后实行的村民自治。村民自治是基层民主政治建设的伟大创举，在30年的实践中，它以制度建设为手段，保障了广大农民依法直接行使民主权利，有力推动了农村基层民主的健康发展。

改革开放后，人民公社体制的逐步解体，催生了村民自治。1980年，广西宜山、罗城等地的农民自发组成村委会管理公共事务，开创了村民自治的先例。1982年12月颁布的新宪法，以根本大法的形式肯定和确立了村委会的地位。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，规定普遍成立村委会作为群众性自治组织。建立村民委员会，为广大农民直接行使民主权利、对基层公共事务和公益事业实行民主自治，提供了最基础的制度平台。农民群众在实践中开辟了基层民主政治建设的新路。基于基层群众自治实践的成效，党的十三大提出要促进基层民主生活的制度化。1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村民委员会组织法》），次年6月，民政部在全国组织乡村选举，以村干部直接选举为基础的村民自治在农村正式拉开序幕。此后，全国性村民自治示范活动逐步铺开，在党和中央政府的直接推动下，村民自治的各项制度逐步建立、健全和完善，农村基层民主政治建设不断加强。到1998年底，农村基层民主的制度建设成效显著，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治体制框架初步建立［3］。

在村民自治的实践中，我们党积累了基层民主政治建设的经验，不断深化对基层民主的认识，并逐步形成了科学体系，将村民自治的发展引向纵深。党的十五大充分肯定了发展基层民主的重要意义。1998年，党的十五届三中全会将全面推进村民自治确定为我国农村跨世纪发展的重要目标，强调要“加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民主权利”。1998年11月，修订后的《村民委员会组织法》正式颁布，为全面推进村民自治提供了法律保障，推动了村委会直接选举的迅速发展和村务公开、民主管理的深化。党的十六大以来，通过总结基层群众自治的经验，我们党确立了以基层自治组织建设为依托，制度化建设为方式，在实践中发展民主内容和形式的基层民主政治建设的总体思路［2］36－37。党的十六大报告提出了全面建设小康社会的奋斗目标，指出：“扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作。要健全基层自治组织和民主管理制度，完善办事公开制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，在民政部的指导下，当年全国25个省共63万个村委会开展了换届选举工作。2004年6月，两办下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，明确提出任务和目标，从而使农村村务公开民主管理普遍实行并完善起来。村民自治进一步走向制度化、规范化、程序化。

2005年10月，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村这一重大历史任务。同年底，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：要加强农村民主政治建设，健全村民自治机制，进一步完善相关制度，切实维护农民的民主权利。村民自治在推动农村基层民主发展的同时，自身地位也实现了历史性提升。2007年党的十七大把“基层群众自治制度”纳入中国特色政治制度范畴，确立为我国社会主义政治制度的重要组成部分。实践证明，村民自治开辟了一条建设有中国特色农村社会主义民主政治的成功之路，是发展农村基层民主的有效形式。

三、完善村民自治，构建农村和谐社会

2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，新形势下推进农村改革发展，要加强农村制度建设，健全农村民主管理制度，要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展民主选举实践、民主决策实践、民主管理实践和民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。这为新形势下坚持和完善村民自治制度、促进农村社会和谐指明了方向。

（一）发展农村文化教育事业，提高农民的整体素质，使其成为合格的村民自治主体

村民自治是民主政治在农村基层的实践，广大农民是这一实践的主体，农民整体素质的高低必然影响村民自治的成效，制约农村基层民主的发展。当前，我国农村的经济状况和教育发展水平相对落后，农民的整体科学文化水平不高，公民主体意识、民主意识、法制意识、权利意识不强［4］，虽然在村民自治的实践中接受了基本的民主训练，但政治参与程度不高。许多村民不愿参与村中事务管理，不关心自己的民主权利，或在村务议事中只看重自身利益、眼前利益，不关心集体利益、长远利益，或不配合村干部的工作，不执行村委会的决定等；一些村干部的政治素养不高，缺少大局意识和法制观念，执行政策不到位、侵害群众利益等。缺少高素质农民的有序参与，再好的政策和制度也只能是一纸空文。因此，要保证村民自治的健康发展，切实保障农民的民主权益，首先要在农村大力发展文化教育事业，这是一项基础性的工作。只有大力繁荣农村文化、发展农村教育，广大农民才会在观念上破除陈旧思想的束缚，逐步确立与社会主义市场经济相适应的现代意识和价值观念，提高民主素养，才会更理性地参与村民自治，自觉地维护自身的权利，并通过实践的锻炼不断提高民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，实现有效的自我教育、自我服务、自我管理，成为合格的村民自治主体。

（二）加强法制建设，切实保障农民依法行使民主权利

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是实现人民当家做主、建设和谐社会的根本保证。发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会，必须坚持依法治国方略，不断推进法制建设。《村民委员会组织法》是指导村民自治的具体法律，2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议对《村民委员会组织法》又进行了修订，包括进一步明确规定了村民委员会成员的选举和罢免程序，进一步明确了民主议事制度，规定村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构等。此次修订，是对村民自治制度的进一步完善。但纵观村民自治30年的发展，法制建设仍存在很多不足：《村民委员会组织法》还只是指导村民自治实践的唯一一部法律，相关规定仍存在相对宏观和笼统、对现实操作的指导性较差等缺陷［5］；规范村民自治实践的具体指导性依据更多的还是部门行政规章和地方法规规章等。因此，要切实保障农民依法直接行使民主权利，有必要探索研究和尽快制订其他相关配套法律，如《村委会选举法》等，将村民自治的实践进一步纳入具体的法制化运行轨道。

除了加强立法工作，还要在农村大力加强法制宣传教育，为农村基层民主的平稳推进营造良好的社会法制环境。通过法制宣传教育，提高基层干部和农民的法律意识［6］，强化法制观念，使广大农民知晓依法治国的重要意义，领会坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的深刻内涵，提高依法行使民主权利的能力，积极参与基层自治实践，形成自觉学法守法用法的社会氛围，促进村民自治的良性发展。

（三）加强配套制度建设，完善村民自治的制度体系

经过近30年的探索和实践，村民自治在农村基层民主政治建设中成效显著，不断走向制度化、规范化，但离建设有中国特色的社会主义民主政治和健全党组织领导的充满活力的村民自治机制的总体要求还有较大的差距，在制度建设的许多方面需要加以完善。村民自治制度的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，在构建和谐社会中完善村民自治的制度体系，就是要通过健全制度、完善机制、规范程序，促进“四个民主”的配套协调发展，为农民当家做主、行使民主权利提供制度保证［7］。（1）强化依法选举，完善选举机制。以《村民委员会组织法》、选举法为依据严格按法律要求组建选举机构、登记选民，规范履行村委会成员选举和罢免程序，坚持村民直选原则，保障农民的选举权；推行各地在实践中创造的“两选法”、“两推一选”、“海选”等较为成熟和行之有效的做法，积极探索创新选举、罢免的具体操作办法；坚持全过程公开、透明，采取多种形式加强过程监督，保证选举公平。（2）完善民主决策机制，保障农民决策权。坚持村党组织和村委会两委联席会议、村民会议、村民代表会议等制度，明确两委的职责权限，正确处理村委会与决策机构的关系，依据法律规范各自职能；进一步扩大和明确民主决策的事项范围，凡涉及农村经济社会发展和村民利益的重大事情均提交决策机构议决，保障农民切身利益；规范重大事务民主决策程序，创新工作方法，建立相关制度，减少和避免决策失误［8］。（3）创新民主管理方式，扩大农民有序参与。切实落实村务公开、财务公开制度，规范公开的程序、内容、时间，创新方式和方法，保障农民的知情权；依托基层政府加强对制定民主管理制度的指导，依法建立和完善村民自治章程、村规民约，作为对自治相关法律的补充，加强对自治行为的有效约束，保障农民的参与权［9］。（4）完善监督评议机制，为民主自治提供制度保障。要依法建立村务监督委员会或者探索建立其他形式的村务监督机构，健全工作程序和办法，对村务公开、集体财务活动进行民主监督；健全和完善村委会报告工作制度、对村级组织和干部的民主评议制度，坚持评议程序和方法民主化、评价结果公开化，将评议结果与村干部的薪酬待遇和调整使用紧密挂钩，保障民主决策、民主管理制度的有效落实；完善村委会成员任期和离任审计制度，建立经济责任追究制度，严厉查处侵害村民合法权益的行为。

（四）加强基层党组织建设，发挥党组织的领导核心作用

构建社会主义和谐社会，发展基层民主，必须坚持党的领导。党的十六届六中全会指出，构建社会主义和谐社会，重心在基层，在农村要围绕建设社会主义新农村加强农村基层党组织建设，发挥基层党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用。2010年10月修订后的《村民委员会组织法》增加了党的基层组织“领导和支持村民委员会行使职权”的内容，进一步强调了村党组织在村民自治中的地位，并加以具体化。

新形势下，要做好以下几个方面的工作，提高基层党组织的凝聚力、战斗力，促进村民自治健康发展和农村社会和谐：（1）加强党的思想作风建设，转变领导方式和工作方法。以科学发展观为指导，加强思想政治教育和理论学习，增强执政能力和水平；深入群众，密切党同农民群众的联系，切实解决农民关心的问题和实实在在的困难；增强法制意识，严格依法办事，坚持在宪法和法律规定的范围内活动；改变过去主要依靠行政命令的领导方式，坚持通过思想政治领导、决策领导推动农村事业发展。（2）加强党的组织建设，打造高素质干部队伍。坚持高标准吸收、发展先进积极分子充实党员队伍，在各项村务管理中带头为群众谋福利，发挥党员的先锋模范作用；改革村党支部成员产生方式，引进民主竞选机制，坚持公推直选，将素质高、能力强、甘于奉献的党员选拔到领导干部岗位，努力使党组织和党员成为务实事、能战斗、群众信得过的贴心人和合法权益的保障者。（3）加强制度建设，发展党内民主。健全党员干部绩效评价与激励机制、党员教育培训制度、组织生活制度，保持党组织和党员的先进性；坚持民主集中制，健全党员议事规程，完善党内民主决策机制；将与群众利益密切相关、重要重大事务提交村民会议或村民代表会议集体讨论决定，形成党内民主和村民自治良性互动。（4）理顺村党支部和村委会的关系。认真贯彻《村民委员会组织法》，进一步明确村党支部的自身定位和职责范围，尊重村委会的法律地位，不包揽、包办村内事务，不随意侵犯村委会依法享有的民主权利；认真听取村委会的意见，及时向其通报党内工作情况，主动接受其对党组织工作的监督，努力实现两委关系和谐，为促进农村社会和谐提供坚实的组织保障。

建设和谐农村是构建社会主义和谐社会的重要内容和基础性工程。实践证明，村民自治是当前促进农村社会和谐的有效途径和重要形式。坚持和完善村民自治制度［10］，加快推进农村基层民主政治建设，有利于调动各方面的积极性，加快农村经济的发展，促进农村社会的全面进步；有利于增强农民的民主意识、法制意识，提高农民依法行使民主权利、参与民主政治建设的能力；有利于保障和维护广大农民的自身权益，营造和谐的人际关系和社会氛围，保证农村社会的稳定。通过村民自治促进农村社会和谐，必将对构建社会主义和谐社会的进程起到巨大的推动作用。

［1］毛泽东选集：第二卷［M］．北京：人民出版社，1991：624．

［2］徐勇，刘义强．我国基层民主政治建设的历史进程与基本特点探讨［J］．政治学研究，2006（4）．

［3］詹成付．中国村民自治的现状和未来的基本走向［M］／／徐勇．中国农村研究．北京：中国社会科学出版社，2002：119－120．

［4］房艳刚，刘继生．吉林省新农村发展的情势分析与对策研究［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2009（2）：68－73．

［5］陈前．现阶段村民自治运行的困境及其解决思路［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2005（4）：19．

［6］陈宏．民族地区农村干部队伍建设的对策研究［J］．新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2009（4）：33－36．

［7］詹成付．和谐社会背景下的村民自治走向［J］．华中师范大学学报：人文社会科学版，2005（2）：17．

［8］冯涛．新农村建设与村民自治制度的完善［J］．科学社会主义，2007（4）：88．

［9］管前程．村民自治三十年的回顾和启示［J］．理论研究，2008（5）：23．

［10］陈士玉，刘彤．当代中国公民政治参与存在的问题及对策分析［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2010（5）：7－10．

Promoting Social Harmony in Villages by Means of Villagers'Autonomy

ZHANG Kun－peng，WU Min－xian
（College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China）

Democracy is the essential characteristic of harmonious society．Vigorous development of socialist democratic politics and constant cultivation and expansion of grassroots democracy are the inherent requirements of constructing harmonious socialist society，and also important ensuring system．For 30years since the reform，the practice of the rural grassroots democracy has proved that the autonomy of villagers is an effective way and form to the development of the rural grassroots democracy．In the new historical era of constructing new socialist villages persistence and perfection of villagers autonomy system and expansion of grassroots democracy have great significance to the construction of harmonious socialist society．

villagers autonomy；grassroots democracy；harmonious rural society

D62

A

1001－6201（2011）06－0022－05

2011－03－14

国家社会科学基金重大项目（07MZD008）；教育部人文社会科学研究项目其他项目（2008JYJW014）。

张鲲鹏（1975－），男，黑龙江佳木斯人，东北师范大学政法学院博士研究生；吴敏先（1942－），女，吉林榆树人，东北师范大学政法学院教授，博士生导师。

［责任编辑：秦卫波］