黑龙江省农村土地流转问题及法律对策研究

那艳华 赵静娴 刘清芝

(东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030)

黑龙江省农村土地流转问题及法律对策研究

那艳华 赵静娴 刘清芝

(东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030)

农村土地资源是农民赖以生存的物质保障。近年来因土地问题引发的纠纷已对农业生产的安全和农村社会的稳定产生消极影响。妥善处理农村土地流转纠纷已经成为保障农村稳定的关键之所在。在现实的司法实践中，目前我省土地流转纠纷主要有土地承包合同纠纷，土地承包经营权侵权纠纷，土地承包经营权流转纠纷、土地承包权继承纠纷四种类型。呈现出纠纷数量大，递增明显，涉及人数多的特点。存在这些问题的原因为立法的滞后与过分概括及司法的低位与窘境。这些问题的解决有赖于法律的细化与重构，承包经营机制的完善与相应配套机制的建立以及建立土地承包日常管理机制。

土地流转;法律研究;对策研究

黑龙江省拥有广袤的耕地资源，人均耕地面积较其他省份偏多，产业化链条的形成存在一定的优势，在农村经济规模化、科学化、产业化的发展模式下，有必要对农村土地流转的法律调整规制问题进行深入的探讨和研究。

一、土地流转纠纷的现状及问题

(一)土地承包合同纠纷

土地承包合同纠纷的主体是发包方和承包方，具体情况较为复杂。有的村集体经济组织将机动地或荒地发包或用以抵偿本集体经济组织陈欠的债务，后一方起诉要求缩短承包期限、提高价格或者解除合同。有的村集体经济组织在发包土地时本村村民无人承包，通过广告发包给其他村的农户后，本村村民要求收回土地，迫使发包方起诉请求解除原承包合同。有的农户迁出后到居住地落户，迁出地发包方诉请解除合同，收回其承包地。还有的农户承包土地后自行开荒使实际耕种的承包地面积多于承包合同约定的面积，发包方起诉要求农户将新增面积上交并按承包合同约定的价格交付新增土地的承包费等等。有的村集体经济组织在农户承包期内违法调整或收回承包地，农户诉请继续履行原承包合同。此类案件目前处于下降趋势，但农村人地矛盾突出。

(二)土地承包经营权侵权纠纷

主要表现为农户之间抢种相邻争议地块，农民强种村机动地或强种其他农户承包经营的地块，新增人口农户强种村机动地、预留地。另有因发包方收回或调整农户承包经营的土地引发的纠纷，如人走家搬、户口未迁出的农户，服刑、劳教、被拘役的农户，躲避计划生育或村级债务的外出农户，农村妇女结婚、离婚、丧偶后村集体收回其承包地另行发包，造成这些农户二轮承包时无地可分而产生纠纷。此类案件呈上升趋势。这是农村居民在惠农政策实施后种地积极性大增的体现，但也体现出现行法律调整机制、农村解决人地矛盾机制的滞后。

(三)土地承包经营权流转纠纷

主要缘于农户之间转让、转包、互换、出租或将土地委托给亲属或他人代耕后因国家农村税费改革，“一免两补”政策出台，使原约定的土地流转价格对一方而言显失公平，因而一方要求变更或解除合同引发纠纷。也有少数土地承包经营权流转后，接受流转一方(主要是次承包人)主张优先承包权引发的纠纷。

(四)土地承包权继承纠纷

此类纠纷多为继承人争种被继承人生前承包的土地，如公婆与丧偶儿媳之间、兄弟姐妹之间争种死者生前承包经营的土地引发的纠纷，还有的父母死亡后子女要求继承土地承包经营权，解除父母生前与他人签订的土地承包经营权流转合同。近几年来此类案件呈上升趋势。

二、存在以上问题的主要原因

分析上述一系列问题，可见其成因牵涉立法、行政、司法及社情民况诸多方面。

(一)立法的滞后与过分概括

目前，审理农村土地承包纠纷案件的法律依据主要是2003年3月1日起实施的《土地承包法》和2005年9月1日起施行的《土地承包纠纷解释》及《中华人民共和国合同法》。1998年农村土地承包至2004年农村税费改革期间的农村土地承包行为几无特别法加以规范。而从调查情况看，在此期间签订的土地承包合同和土地承包经营权流转合同在税费改革后产生的纠纷占近五年我省法院受理的土地承包纠纷案件的绝大多数。《农村土地承包法》的内容比较原则，在实务中缺乏可操作性，而2005年9月1日前受理的此类案件审理时又不适用《土地承包纠纷解释》，故此前受理的土地承包纠纷案件在各地法院的审判实践中做法不一。前文提到的未经发包方同意或备案的流转合同效力认定结果的不同就是例证。此外，现行立法在某些问题上的规定不尽具体。

(二)行政的欠缺与相互掣肘

中央调整政策后，配套措施不完善给司法实践带来麻烦。如农村税费改革后经核算每亩地减免税费加补贴约为40～50元，由于国家未采取必要的调控措施，几年来我市农村地区土地承包费价格直线上升，近两年已上涨至每亩130～150元，年度不同价格不一，出现了农户“炒地”的势头。处理农户诉请变更合同调整承包费案件时怎样合理确定调整后的价格成为司法实践中的难题;农村基层干部违法或不当行使职权是引发纠纷的潜在因素。他们法律素质普遍偏低，在土地承包时偏亲向友，强制发包，随意变更合同。少数农村基层干部用不正当手段以权谋私，擅自发包，自发自包，违法收回和调整承包地的现象较为常见。有的随意涂改土地承包经营权证书上记载的内容;基层管理服务的失缺制约了农村土地市场的良性发展。如我市部分县区户籍管理存在漏洞，无迁出手续即行落户或迁出地户籍应注销而未注销造成一户两籍。绝大多数农村基层组织没有行之有效的土地承包经营权流转管理制度，无专司管理服务的专门人员。许多基层组织未建立土地清册或清册记载不详，不及时向农户发放土地承包经营权证，收费不开具正式票据或票据填写不全，不注重证、册、地三者的统一，不关注承包合同签订后的跟踪服务，如不及时登记自然状况和人为因素造成的土地状况改变等。

(三)司法的低位与窘境

不可否认，执法水平不高、调处纠纷能力不佳和责任意识不强依然直接影响司法效果，这在审理土地承包纠纷案件的司法实践中也有所体现。前文述及的适用法律及程序问题的顺畅解决有赖于全面提高法官的司法能力。与此同时，司法环境的窘迫也需逐步改变。对法律素养缺失、经济状况欠佳的土地承包纠纷案件当事人而言，诉辩式审判模式在某种程度上为其设置了诉讼维权的障碍。法官同样面临尴尬:重当事人举证就难以保证审判结果公正，因为农户举证不能、举证不力或证据瑕疵在此类案件中随处可见;重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果，因为一案的裁判结果往往引起连锁的后续反应;有些案件尽管法院裁判难度不大或并无不公，但迫于上访压力又难裁难判或不得不重审、改判或再审。

三、解决问题的对策

农村土地政策调整后，相关配套法律制度还不健全，没有形成完善的法制体系，是纠纷频发的重要原因之一。因此，应对症下药，首先实现法制层面的合理设计，完善立法，健全制度，规范和指引民众的经营和流转行为。

(一)修改《农村土地承包法》，制订《农村土地承包法实施细则》，细化《农村土地承包法》的相关规定

在深入农村实地调研的基础上，明确农村土地承包及经营权流转的具体操作定义，可以附有土地承包合同和承包经营权流转合同范本，将目前普遍缺少的合同标的物土地的坐落、质量等级、用途等条款纳入范本中，便于知识水平相对较低的农村基层受众实际操作。

(二)建立严格的农用地保护制度

任何单位、任何人占用农业用地的，必须根据《中华人民共和国土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，与承包农户签订协议，履行合法的征占用手续。政府公益性建设占用地也要依法办事，确定合理的补偿标准。经营性项目建设占用土地，要按市场化操作，大幅度提高补偿标准，并办理合法的征占用地手续。

(三)完善农村土地承包经营管理制度

各地应结合本地区农村集体经济组织的历史及现实状况制定和完善本地区土地承包经营管理制度，明确管理机构和人员的编制、职责范围、奖惩机制。对本地区土地承包经营权的享有和流转主体，经营和流转的程序及其他相关要求，包括承包费和流转费用的计算标准方法及从事侵占他人的土地承包经营权，进行破坏性、掠夺性经营等违法行为应当承担的后果作出明确具体的规定。

(四)纠正农村土地承包中侵犯农民权益的违规违法行为

对二轮土地承包全面进行“回头看”，切实解决好二轮土地承包工作中的遗留问题。规范土地承包和流转合同，参照有关的示范文本补齐或调整合同条款。改以“道”“坑”“房屋”为参照物划分地界建立统一的界标。核查田块位置、面积和承包合同及承包经营权证书的记载，做到“三一致”。坚持一户一证的原则，规范土地经营权证的发放，没有发放经营权证的要补发经营权证，未发放到位的要逐级落实发放到户。发现二轮承包中的违规违纪行为要坚决纠正。对在承包期内违法收回农民承包经营权，或未经农民同意，将其承包经营的土地长期出租或发包给其他人的行为，应当责令有关镇、村将土地承包经营权返还给原承包户或者给予其合理的补偿，经农民同意反租倒包收回农民承包地的，应当给农民以合理的补偿，租期届满及时返还农民。

(五)建立土地承包日常管理机制

对农村干部要定期进行教育、培训，把握好稳定、规范、维权、发展四个重点，提高他们依法办事的能力。公开土地资源状况、承包方案及相关信息，让农民享有知情权，不搞暗箱操作，充分有效地发挥村民的民主监督作用，杜绝发包中的不当行为。适时调整农村机动地，让有承包经营权的农民有地可种，解决现实存在的实际占有承包地不公的问题。加强合同项目登记、评估、发包管理，对其中的重大项目，可以聘请专业评估机构确定标底，最大限度地维护集体权益。各农经站应充分发挥在合同鉴证、备案归档、调解纠纷方面的职责，促进农村承包合同的规范化建设。要建立合理的监督机制，对承包方擅自改变土地用途的行为从严查处，以保护土地质量和生态环境。在依法保障农民土地承包经营权的前提下，依法、规范、有序地推进土地承包经营权多种形式的流转，稳步实现社会化服务与家庭承包经营的紧密结合。

(六)建立统一的户籍管理网络

由于户籍管理存在漏洞，有些农民在原居住地保有户籍和承包田，外出务工时又重建户籍并在新户籍地分得承包田，是引发我市部分农村地区土地承包纠纷的直接原因，想必在其他地区也存在同类问题。由于这部分群众人数较多，在处理过程中需要大量的人力、物力，如处理不当，还会引起连锁反应，造成群体性上访。因此，建议户籍管理部门严格管理，建立城乡间、乡际间统一联动的管理网络，尽可能扩大网络覆盖面，并切实发挥联动功能，避免出现工作盲点，进而避免不必要的纠纷。

［1］高魏.浅论农地经营权流转的市场化［J］.新世纪土地问题研究，2002:37～40.

［2］赵志毅.农村土地承包经营权几个问题的探讨［J］.社会主义新农村建设高层论坛专辑，2006:17～21.

［3］任丽君.构筑土地流转制度的稳健平台［J］.调研世界.2002(12):13～16.

The Law and Policy Research on the Rural Land Issues in the Heilongjiang Province

Na Yanhua，Zhao Jingxian，Liu Qingzhi
(Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030)

Rural land resource is the material guarantee for the survival of farmers.In recent years，land disputes have a negative impact on agricultural production and social stability in rural areas.Properly handling the transfer of rural land has become a security key to keep stability.In judicial practice，land transfer contract disputes，land contract and management rights infringement，the right to transfer land contract and management disputes，inheritance disputes，land contract rights are four types.The reasons for these problems are to refine and resonstruct the legal system，improve appropriate supporting mechanism and establish the mechanism of the daily management of the land contract.

land transfer，law research，policy research

D922

A

1672-3805(2011)05-0134-03

2011－02－10

黑龙江省教育厅2010年度人文社会科学项目“黑龙江省经济产业化模式下土地流转法律制度研究”阶段性研究成果(编号:11554060)

那艳华(1972－)，女，黑龙江哈尔滨人，东北农业大学法学院讲师，法学硕士;研究方向:民商法学