行政事业单位完善内部控制的探讨

杜金松

(东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030)

行政事业单位完善内部控制的探讨

杜金松

(东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030)

内部控制理论是现代管理理论的重要组成部分。我国内部控制规范的制定和实施起步较晚，目前还缺乏一套对行政事业单位行之有效的内部控制指导性规范。随着事业单位体制改革的推进，建立完善高效的内部控制制度变得更加迫切。通过分析行政事业单位内部控制存在的问题，列举了实施内部控制的七项措施，为这类单位内部控制制度的建立提供参考。

行政事业;内部控制;制度完善

现代内部控制概念的提出可追溯到19世纪末和20世纪初，是在20世纪30年代美国经济大萧条以后逐渐发展起来。1949年，美国注册会计师协会(AICPA)首次在其研究专著中给内部控制作了定义:“内部控制包括在组织内部采取的，以保证资产安全性、核查会计数据的准确性和可靠性、提高运营效率、促进管理政策的贯彻和实施为目的的计划，以及所有与之相协调的方法和措施。”1992年，在美国 COSO委员会发表的报告中，将内部控制定义为:内部控制是一个过程，该过程受到公司董事会、管理层和其他人员的影响，其目的是为下列目标的实现提供合理保证。这些目标包括财务报告的可靠性、经营的有效性和效率及遵守法律法规。在COSO关于内部控制的整体框架中，内部控制是由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及监督五个要素构成。其后又陆续增加了与保障资产安全有关的控制内容，以及在内部控制整体框架基础上提出了风险管理的框架，使内部控制发展了到风险管理层面的新阶段。目前，COSO整体框架已经成为各国研究内部控制问题的样板。2002年7月，美国出台了公司改革法案《塞班斯—奥克斯利法案》(SOX法案)。该法案的发布，标志着美国内部控制规范化步入政府立法管制的新阶段。

随着我国市场经济的快速发展和参与国际市场竞争的环境要求，20世纪90年代后期，我国从上市公司和商业银行领域开始，陆续制定了相应的内部控制规范和指导。1999年新修订的《会计法》中第27条，第一次以法律的形式规定:各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。2008年6月，财政部等五部委联合发布了我国首部《企业内部控制基本规范》，标志着我国企业内部控制规范化工作开始进入有法可依的阶段。

目前我国还没有针对行政事业单位的内部控制规范，下面我想重点就行政事业单位的内部控制制度的建立和完善，谈谈自己的看法。

内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，也是行政事业单位治理结构中必不可少的重要内容。它强调预防为主，通过建立完善的制度和程序来预防舞弊和违法行为的发生。行政事业单位作为国家政策的直接贯彻者和执行者，其职能是为社会大众服务的，经费基本上来源于财政资金，经济业务相对于公司企业简单，因此，普遍忽视了内部控制制度的建设，制约了行政事业单位的工作效率和健康发展。

一、内部控制存在的问题

1.财务管理制度不健全。有些单位没有根据自身特点制定严格的财务管理规章。管理制度只是挂在墙上，没有有效落实。会计人员的岗位责任制设置不清，权责不明确，程序不规范，造成会计工作随意性较大，印鉴保管及使用混乱，财务管理失控。

2.会计人员配备及岗位设置不合理。有些单位任命的财务主管人员由于不进行具体业务操作，没有取得会计从业资格。许多单位由于财会人员紧张，存在一人多岗，不相容岗位兼职的现象，各业务环节不能有效制约，容易出现漏洞。

3.经费使用缺乏有效控制。有的单位制定了内部经费开支标准，实际执行时又随意突破标准，甚至经常违反审批程序，未经财务人员把关，只要领导签字批准，会计人员就予以报销，甚至还有虚列会议费支出套取财政资金等现象。

4.专项经费挪用现象比较普遍。未经审批，扩大专项资金开支范围。有的课题经费使用超出了开支范围;转拨课题经费用于其他项目;对课题经费的报销审批不严，等等，这此问题的出现，影响降低了财政专项资金实际发挥的作用，并未引起单位主管领导的足够重视。

5.预算的编制和执行随意性较大。行政事业单位已经实行了部门预算制度，有一套严格的程序和系统，但预算的编制还比较粗糙，预算之外的追加调整项目仍然很多，弹性大，预算的随意性越大，权威性和约束力就越差。有的课题专项预算数与执行数差异较大，支出不足或支出超预算。预算执行过程中对单位内部经费审批人的责任没有约束，使得预算执行失去控制。

6.重大决策没有听取财务部门的意见。很多行政事业单位的财务部门通常只能起到“核算”“记录”“付款”的作用，对业务的来龙去脉，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解。会计人员只是在业务发生时将其记录在账簿上，对后期是否发生坏账、减值等了解很少。单位管理层在决策阶段很少听取财会人员的意见，甚至在编制有些项目资金的预算申请时，完全由项目主持人根据自己的估计和经验来编制，等到项目决算验收时才要求会计人员按照当初的预算进行调整。

7.资产管理水平有待加强。行政事业单位目前普遍实行了政府采购制度和财政集中支付制度，资产管理行为进一步规范，但有些单位仍我行我素。体现在:未经审批购置国有资产;未经审批将非经营性资产转为经营性资产;未经审批擅自处置国有资产;基建投资项目形成的固定资产入账不及时，形成账外资产;往来账挂账金额较大或挂账时间较长，没有及时进行清理;往来账未经批准擅自进行核销等。

8.内部控制意识淡薄，主要领导不够重视。许多单位领导简单地将财政部门的预算控制等同于内部控制，缺乏对内部控制知识的基本了解。近年来，由于内部控制薄弱，行政事业单位经济犯罪行为多发，财务管理混乱，违法违规现象时有发生，国有资产流失严重。这表明，建立健全行政事业单位内部控制制度刻不容缓。

二、实施有效的内部控制措施

行政事业单位应当结合风险评估结果，运用相应的控制措施，将风险控制在可接受的范围内。

1.不相容职务分离控制。不相容职务分离的核心是“内部牵制”。行政事业单位在构建内部控制体系时首先要对不相容职务进行分离，形成各司其责、各负其责、相互制约的工作机制。常见的不相容职务有:授权审批与执行;执行与审核;执行与记录;保管与记录;保管与使用;执行与监督等。同时，要防止不相容职务人员之间相互串通，否则该项控制就失去了意义，出现错误和舞弊的风险将加大。

2.授权审批控制。行政事业单位应明确各岗位的权限范围、审批程序和责任，内容包括:审批人员和审批权限;审批程序;审批内容;审批人员的责任;事后监督等。在执行过程中应遵循以下原则:全面控制和重点控制相结合的原则;事前审批和事后审批相结合的原则;相互牵制的原则;程序定位的原则。

3.会计系统控制。行政事业单位要建立健全会计人员岗位责任制，强化会计机构内部管理，严格执行国家统一的财务会计制度，强化会计基础工作，及时、准确、系统、完整地反映单位的所有经济业务，并进行有效监督，保证会计信息的质量。

4.财产保护控制。主要内容有:(1)限制接近。要求严格限制无关人员对实物资产的直接接触，只有经过授权批准的人员才能够接触资产。(2)定期盘点。建立对资产定期盘点制度，并保证盘点时资产的安全性;对盘亏资产应分析原因、查明责任、完善相关制度。(3)记录保护。应对单位各种文件资料(尤其是资产、会计等资料)妥善保管，降低记录受损、被盗、被毁的可能性。对某些重要资料应留有后备记录，这在当前电算化会计信息系统处理时尤其重要。(4)财产保险。通过对资产投保(如火灾险、盗窃险、责任险)，来增加实物受损后的补偿机会，从而保护实物的安全。

5.预算控制。行政事业单位要实施全面预算管理制度，明确各责任单位在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算的约束力度。

6.运营分析控制。行政事业单位要建立运营情况分析控制，发现存在的问题要及时查找原因并加以改进。运营分析控制的内容包括财务分析、经营分析、预算分析、专项分析和综合分析，应做到事前、事中和事后相结合，在单位内部分析的基础上，兼顾外部分析，为经营决策提供及时有用的信息。

7.绩效考评控制。行政事业单位要建立和实施绩效考评制度，科学设置考评指标体系，对单位内部各责任单位和全体职工的业绩进行定期考核和客观评价，并将考核结果作为确定职工薪酬以及职务晋升、评优、降级、调岗、辞退的依据。

此外，行政事业单位还应结合具体的实际情况，建立风险评估制度并保证运行，包括识别风险、估计风险的重大性及评估风险发生的可能性;在风险识别和风险分析的基础上选择合适的风险应对策略，包括风险规避、风险降低、风险分担、风险承受，以实现对风险的有效控制。对可能发生的重大突发事件，还应建立风险预警和突发事件应急处理机制，制订应急预案，明确责任人，保证国家资产的安全。

［1］张溪婷.事业单位内部控制的建立健全策略［J］.现代商业，2009(23):228.

［2］范丽梅.浅析我国行政事业单位内部审计存在的问题及对策［J］.辽宁行政学院学报，2011(5):20～21.

［3］陈岩.加强内部控制 提高公益性地质事业单位财务管理水平［J］.经济师，2008(7):151～152.

［4］董小红.刍议事业单位内部控制［J］.绿色财会，2007(8):55～56.

［5］王鲲鹏，姚钢，王蔚南.行政事业单位内部控制的新制度经济学分析［J］.中国农业会计，2011(2):6～7.

On Improving the Internal Control in Administrative Institutions

Du Jinsong
(Northeast Agricultural University，Harbin，Heilongjiang，150030)

The thought of internal control is an important part in modern management theory.The formulation and implementation of the codes of internal control in China is pretty late.At present，our country still lacks an effective code system for internal control in administrative institutions.With further progress in administrative institution reform，the establishment of a perfect and efficient system of internal control is rather urgent.Therefore，this article tries to analyze the problems of internal control in administrative institutions，and propose seven measures for an effective improvement of internal control in these administrative institutions.

administrative institutions，internal control，system improvement

F275

A

1672-3805(2011)05-0067-03

2011－05－08

杜金松(1974－)，男，黑龙江人，黑龙江省农业科学院审计处高级会计师，东北农业大学经济管理学院在读硕士;研究方向:财务管理