城市低保人员就业问题研究*——基于对武汉市部分城区的调查分析

曾 敏

(武汉科技大学,湖北 武汉 430065)

城市低保制度作为我国社会保障体系中的“最后一道保障线”,已成为保障困难群众基本生活权益,确保改革发展稳定大局的重要手段。然而在其运行过程中却凸显出一个问题:大量有劳动意愿和劳动能力的无业人员也享受着城市低保。根据相关研究和数据显示,在全国两千多万的城市低保受助者中,有劳动能力的下岗失业占到总数的 65.14%①;而且,也有部分群体在享受低保救助之后不愿主动再就业,福利依赖意识较重。这不仅加重了政府财政负担,还引发了社会不满,造成了负面的社会影响。

这些问题表明我国现行低保政策的制度设计还有待完善,在实践中有待将制度运行与受助者的社会责任感和自我发展意识衔接起来。如何结合宏观政策,从微观层面促进有就业能力的低保人员重返工作岗位,帮助他们全面认知低保政策和解决当前低保福利的依赖状况,理顺低保与再就业的关系,关系到我国低保政策能否持续健康运行,能否真正保障困难群众的基本生活权益,促进社会和谐。

一、研究对象与方法

针对上述问题,笔者于 2010年 10月至 12月对武汉市部分城区享受低保救助的人员进行了调查。

(一)调查对象

本次研究的调查对象是武汉市部分城区的低保人员。调查共发放问卷 224份,回收有效问卷210份,有效回收率为 93.8%。在 210位低保人员中,男性 113人 ,占 53.8%,女性 97人,占 46.2%;年龄在 25岁以下的有 5人,占 2.4%,26-35岁的有 16人,占 7.6%,36-50岁的有 112人,占 53.3%,51岁及以上的有 77人,占 36.7%;受教育程度以初中(35.2%)和高中(34.8%)为主;从就业状况看,58.1%无业,38.1%仅有临时工作。从以上对样本基本情况的描述,可以看出抽查的样本具有代表性。

(二)研究方法

1.抽样调查法。本次调查选取武汉市武昌区、硚口区、洪山区、汉阳区作为调查区域,并筛选出具有代表性的社区,选取各类低保人员进行问卷调查。由相关社区低保专干组织本社区低保人员进行现场问卷填写。

2.个案访谈法。在各社区服务中心,对低保人员和低保专干进行“一对一”访谈,并用录音设备进行实时记录,最后整理成访谈录。

3.文献分析法。采用国内外社会救助政策设计的模式和原理,重点关注针对有劳动能力的救助对象的政策。文献分析的内容还包括政府有关部门的文件、报告和统计资料等。

二、城市低保人群基本特征和就业意愿

(一)城市低保人群基本特征

1.家庭收入较低,生活负担沉重。调查数据显示,在享受低保之前,低保家庭人均收入在 100元以下的占总人数的 35.2%,收入在 100—200元和 201—359元的分别占 27.1%,收入在 360元以上的仅占 9.5%(见表 1);在家庭状况方面,核心家庭(二口和三口之家)115户,占总数的54.8%。可见低保人员的家庭收入低于社会贫困线,生活负担沉重。

表 1 低保家庭收入情况一览表

2.未就业人数多,大多具备一定的劳动能力。在我们所调查的 210人中,未就业人员有 122人,占调查总人数的 58.1%(见图1)。未就业低保人员的具体构成为:三无人员(无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人)22人,占未就业人数的 18%;失业人员 56人,占未就业人数的 46%;下岗人员 44人,占未就业人数的 36%(见图 1和图 2)。可以看出,不少未就业人员都具备一定的劳动能力。

图 1 低保人员就业状况图

图 2 低保未就业人员构成图

3.未就业时间长。被调查的未就业人员大多长期处于无工作状态。调查显示,在 210位低保人员中,未就业且靠低保过日子的(享受低保 1年以上)占到 69%(见表 2)。

表 2 低保人员享受低保时间一览表

(二)城市低保人员就业意愿

1.就业愿望。调查数据显示,有 51人就业意愿非常强烈,希望通过继续找工作减轻家庭生活负担,占总数的 24.3%;有 154人表示有就业意愿,占 73.3%。可见城市低保人员愿意再就业。

2.城市低保人员对政府就业支持的期待状况。按调查对象的频数统计,低保人群对政府、街道和社区最大希望是能为他们提供工作岗位,频数为 136人,占到 36.9%,其次是希望能提供就业信息渠道(占 16.7%)、就业指导培训(占 16.3%)和就业政策咨询服务(占 13.8%)(见表 3)。

表 3 低保人员对政府就业支持的期望一览表

三、城市低保人员就业影响因素分析

(一)低保人员自身条件对其就业的影响

我国处在社会主义初级阶段,劳动仍是谋生的手段。就业关键在于劳动力的质量和脆弱程度。从收入和健康的角度看,脆弱性是指一个人在一段时间内将要经历的收入和健康贫困的风险①田奇恒,孟传慧:《对城市低保对象就业意愿的分析》,载《统计与决策》2007年第 7期。。脆弱性是一个动态的概念,难以用单项指标测量。由于研究需要,本文用年龄结构、学历结构、专业技能、健康状况和心理状态等指标来量度城市低保人员的质量和脆弱性,并且分别和就业状况进行相关性对比分析。

1.年龄结构。从调查数据中,我们得到了低保人员年龄与就业情况的分布情况,如图 3所示。

图3 低保人员年龄与就业情况分布图

借助于上面的条形图,我们可以观察出低保人员的年龄分布和就业情况的分布关系。在这些被访者中,其年龄主要集中在 36至 50岁及 51岁以上,其中有固定工作的仅有 4人,有临时性工作的有 74人,未就业人数有 111人。随着年龄的逐步上升,实现再就业的人所占的比例逐渐减少;在年龄层较大的群体中,未就业的人数较多,“40、50”人员成为绝对多数。而这类人群多为企事业单位下岗职工或者“农转非”人员,身体素质比较好,并且具有一定程度的劳动能力,在适当的条件下能够再次就业,从而摆脱贫困。

2.受教育程度。随着中国经济社会的快速发展,文化程度在一定程度上成为决定人们能否获得工作机会的重要条件。城市低保人员所拥有的文化程度普遍不高,初中及以下文化程度共占调查总数的 56.7%;未就业低保群体的受教育程度明显低于就业群体。这一学历结构与劳动力市场需求的差距也很明显,从而将大批城市低保人员拒之职场门外(见表 4)。

3.职业技能水平。受教育程度的低层次性直接束缚了低保人员劳动技能的获得和提高,所以无法应对社会经济结构和产业结构的调整,导致其下岗和失业。劳动部门颁发的技术证书是劳动者拥有特定专业技能的客观标准之一。我们在访谈中发现大部分低保未就业人员没有任何专业技术证书,也缺乏必要的实际专业技能;即便是己获得技术证书的人员,其劳动技能也比较单一。以下是我们从访谈中摘录的一位低保人员对自己求职困境所做的描述:

“我去招聘会应聘时,找一般工作吧,学历不够;找专业性工作吧,又干不了;再去学个技能吧,又没钱交学费。”

表 4 低保人群的学历结构和就业情况关系表

4.健康状况。许多低保贫困家庭人员,由于收入低,消费水平低,营养状况不良,再加上不注意锻炼身体,医疗保障不力(见图 4和图 5),其患病率往往高于非贫困人口。

我们对访谈记录进行了相关统计,自述身体状况较差的大概占到 42.8%,其中患有慢性疾病和严重疾病的比例高达 25.6%;患有不同类型残疾的占19.3%。身体有残疾且生活不能完全自理,不仅无法帮助家庭从事有益的劳动,而且需要增添其他家庭成员的负担。这些都在很大程度上阻碍了低保人员的就业。

低保对象 A女士说:“我们都很想就业,但是家里老人行动不方便,连自己上厕所都不行,我们哪能走得开呢?我自己也有腰椎盘突出,重活也做不了。”

(二)外部因素对低保人员就业的影响

1.社会成员态度对低保人员的心理影响。社会在改革和进步的同时,也加剧了社会资源和利益分配的不均,各种不平衡心态不同程度的存在于社会各领域、阶层。对于城市低保群体,社会成员对城市低保群体所持的态度也会产生某些效应。

办理低保为了做到公平、公正和公开,需要对申请人的家庭情况进行调查并张榜公布,这些工作程序虽然很必要,但是也给申请者带来了相当大的心理压力。低保申请成功后,这些家庭就似乎被贴上弱势群体、困难家庭的标签。周围群众也会持穷人应有的生活标准和状态来看待他们。比如,生活应过得清苦,不应有奢侈的消费和爱好,为人应低调等等。而低保家庭也容易被这些所谓的标准所束缚,其家庭成员(包括子女)都有较大的心理压力。

低保户 B:“我们家孩子在大学很怕同学知道自己家是低保户。他谈朋友时,女方知道我家是吃低保的,马上和他分手了,为此他很自卑。我们也是想尽快找到工作,扔掉低保的帽子。”

低保户 C:“我们家吃低保连亲戚都不知道,毕竟这不是什么光彩的事。”

2.对保障对象的家庭收入实行动态管理。在实施城市居民最低生活保障制度过程中,管理审批机关可以通过入户调查、邻里访问等多种方式核实申请者的家庭经济状况。由于低保人员的生活状态随时都会发生变化,故管理审批机关对保障对象的家庭收入实行动态管理。但在调查中发现:有的家庭虽然领取了低保金,但仍未达到当地的低保线;有的家庭收入超过当地低保线却仍未退保。

低保户 D:“像你们这样进行详细低保情况调查我还是头一次碰到。我们家那么困难,几百元的低保救济完全就不能解决问题。每次要求增加低保金,却不知道跟谁反映啊!”

低保户 E:“有工作了谁还想吃低保啊。吃低保既不能解决实际问题又没面子,还是跟我们解决工作问题为好。”

低保专干 F:“低保户那么多,我们不可能对每个低保户家庭收入的变动都了如指掌,特别是有些临时收入的,我们更不好监控。”

以上是部分低保人员和低保专干的访谈记录。从中我们可以看出资格审查是低保的准入门槛,而家庭收入的调查是其核心。然而在现实中,低保专干很难准确掌握低保户的实际家庭收入,低保入户调查制度难以发挥实效。

四、促进城市低保人员就业的对策

(一)针对不同低保人员进行分类就业政策扶持

低保人员自身条件不同,所以应根据其具体情况,加强针对性的就业政策扶持,完善低保人员的就业援助政策。

1.对于 35岁以下的低保人员,政府应提供免费职业介绍和免费的就业技能培训,通过职业培训,能提升低保人员的就业能力,帮助低保人员尽快适应社会经济结构的变化。他们培训所需经费主要由地方政府承担,中央财政对困难地区给予适当补助。另外,我们可以充分利用社会教育资源,减少政府的财政负担。由于他们接受知识较快,并且手脚灵活,能很快的学门技能,更好地就业。

2.对于 36岁以上的低保人员,政府应创造和挖掘就业机会,充分利用社区的就业岗位,对其优先安排。比如:政府人员可以安排低保人员到社区有公益性岗位和便民服务性岗位就业,给 40、50人员安排一些现代家政服务和保安员、保洁员、保绿员等一些简单的岗位。另外对于这类人员,采取弹性就业、季节性就业、工种多样的就业方式,并加强对雇主的约束,保障临时工、季节工等灵活就业劳动者的合法合规权益。

(二)加强对低保家庭子女的教育扶持力度

做好低保对象子女的教育救助工作,这是打破贫困代际循环的关键环节。

1.加强低保家庭子女学杂费减免力度,使他们能公平地接受教育培训,要扶持低保家庭在学人员接受高等教育,提高学历,增强就业竞争力。加强对低保人员的“人力资本投资”,全面提高其文化素质和能力。各中等职业学校要无条件接收低保家庭子女入学,并确保学生完成学业。

2.相关教育部门要对低保家庭子女受教育情况进行全程督导,对组织得力、成效显著的单位给予表彰,对工作不到位、组织不得力、在教育培训上歧视、忽视低保家庭子女的要给予通报批评。

(三)开展切实有效的职业技能培训

低保人员找工作困难的主要因素是自身能力低和专业技能缺乏,难以适应社会的需求。因此,政府相关部门应加强对低保人员的职业技能培训,提高其就业竞争能力。要选择技工人才短缺的行业和工种,对低保青年人口进行定向专业技能教育,这样能更好将社会需求和职业技能培训有效结合起来,从而提高这部分人群的就业机会。

(四)注重对低保人员的心理疏导

1.针对城市贫困群体精神和心理压力大、信心不足的普遍状况,政府应加强社会成员之间的理解和交流,使社会成员更加关注弱势群体的生存状态,增强社会各阶层之间的共识,消除对低保群体疏远甚至歧视倾向,给他们更多的精神关怀和人文关怀,减少他们的压力体验。

2.保持低保人员和社会的持续接触,让他们在实践中增强自尊和自信。社区应根据低保就业人员的特点和生活、心理需要,逐步丰富公益劳动的内容和形式,增强低保人员社会参与的有效性。

(五)创造良好社会舆论环境

和谐的社会舆论氛围能够增进社会成员对低保弱势群体的理解和支持,增强其生活信心并力求改变现状。因此,应创造良好的社会舆论环境,注重社会舆论的正确导向。

政府要充分发挥新闻媒体等社会舆论工具的作用,努力在全社会营造一种自强自立、奋发向上的思想道德氛围;政府应和社区配合起来,对贫困家庭进行思想教育和舆论引导,帮助他们在社会上找准方向,重新定位,将改变生活和发展境遇的立足点放到提高自身素质、提升自身生存和发展能力上。

(六)加强低保制度建设

1.推行社会救助与促进就业联动政策①洪小良,王雪梅:《低保未就业人员的情况分析与促进就业的基本思路——对北京市东城区调查数据的分析》,载《管理世界》2006年第 3期。。通过强化低保救助政策和就业政策之间的衔接,建立一种“救助促进就业”的联动机制。具体包括:

(1)提高低保家庭中有劳动收入人员的基本生活标准,体现出对劳动就业人员和非劳动人员的区别;对低保家庭中新就业人员实施“救助渐退”的办法。

(2)加强民政救济和劳动就业之间的衔接,使低保人员在救济过程中获得自身发展的机会。

2.建立适合非正规就业发展的社会保障制度,解决低保人员后顾之忧。政府应将非正规就业纳入社会保障的范围,并给予优惠。扩大养老保险、医疗保险和失业保险等社会保险的覆盖面,将非正规就业组织、公益性劳动组织及其从业人员、低保人员都纳入社会保险的范围,解决这部分从业人员的社会保险关系的衔接问题。

3.增加低保入户调查制度的频度。低保人群受到自身客观条件和主观条件的制约,所以对职业的适应性不同。因此,社区低保专干应通过低保入户调查制度进一步了解本社区低保家庭的实际情况以及他们不同的职业诉求,以便他们扬长避短,最大限度地提高就业机会。

4.加大对隐性就业的监督和惩处力度。对通过隐匿家庭经济收入等方式骗取低保救助的家庭,政府要制定具体的处罚细则,加大处罚力度,增加违规成本,降低寻租概率。

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