中国古代分封制和郡县制的优劣比较及其当代启示

王洋洋

（江苏建筑职业技术学院，江苏 徐州 221116）

一、分封制和郡县制在中国古代的演进概况

中国几千年的帝制从根本上来说只实行了两种地方行政体制：分封制和郡县制。所谓分封制就是君主分封国土给王室和功臣，而且可以世袭，受封者在封地内享有统治权。据载：“周公……兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三焉。”①朝廷派内史对其监控，这是实封。另外一种是不给封土，只封给贵族封号、俸禄和特权，这是虚封。郡县制是春秋战国时期秦国始创，②由中央把国土分成郡和县，任命郡守和县令去治理，而且有任期不世袭，当然郡县只是一种通称，在发展过程中还经历了由郡县到道县，由了路县到行省的转变。

通常的观点认为，分封制始于西周，至秦统一中国后为郡县制所取代。虽然秦以后西汉和西晋等少数几个朝代也实行过各种形式的分封制，但总体上来说无非是对郡县制的调整和补充。这种观点基本上反映出了分封制和郡县制的演进概况，但有一点值得说明的是，它把分封制和郡县制的演进人为地截为两段，从而忽视了二者在更替过程中所形成的一个相当长时期的过渡阶段，以及分封制在秦以后的历代王朝中以不同的形式长期延续下来的客观事实。西汉时期实行的郡国并行制便是这种过渡阶段的典型表现。西晋以后虽然封建制度下的世卿世禄在名义上不曾恢复过来，但是照应着封建局面下的离心化，一种新的趋势——官僚贵族化的色彩越来越浓厚了，作为封建贵族的代替物门阀随之产生，他们在社会各个方面都担当起贵族的角色，行使贵族的权力。可见，西晋以后虽然有郡县之名，但是实质上经济政治权力仍然为变相贵族——门阀所垄断，使这一时期呈现出明显的过渡特点。这种过渡阶段一直延续到唐末农民大起义，由黄巢暴动至朱温秉政，所有旧时世家大姓，非遭杀害，即遭贬黜，千百年来门胄高低几一扫而空。至此，中国的地方行政体制才完成了由分封制到郡县制的完全转变。

二、传统上的中国分封制和郡县制之争

郡县制与分封制有本质的不同，前人对此有精辟的论述：“有土之诸侯未必皆贤，即使因其不贤而易置之，而其政令不能尽出于王朝，其民之视听不能尽属于天子。故常散而不能聚，弱而不强。其易而县邑也，则不然：度才而使之，程能而任之，朝不道则夕斥之矣，夕不道则朝罢之矣。……其操纵由一己，其呼吸若一气，其简练教训如亲父兄之于子弟也。”③而分封和郡县优劣的争论，是一个延续了两千多年的探索过程，从秦汉到明清，众说纷纭，莫衷一是。宋代以前的辩论焦点，围绕着封建制和郡县制的优劣比较。宋元时期，一些学者提出，两种制度并没有绝对的优劣，必须根据客观环境来决定选用哪一种制度。到了明代，有些学者认为两种制度各有利弊，与其从中选一不如重新设计一套制度，以取长补短。下面将从这三个阶段逐一探讨传统上的封建和郡县之争。

首先，宋代以前分封和郡县的对立。两汉、三国、魏晋南北朝时期，人们仍然热衷于分封制。其中，魏晋时陆机认为分封比郡县更合理。分封制下，中央与诸侯相对独立，相互照应，民有定主，诸侯各务其志，出现异常情况也能有所缓冲。即便国家衰弱，受害的只是局部，王朝不致迅速灭亡。郡县则不具有这种优势，一处有乱则天下大乱。秦朝的迅速灭亡就反映了郡县制下出现动乱后中央孤立无援的弊端。唐朝时，柳宗元提出郡县制要比分封制好：“矫秦之枉，复周之制，剖海内而立宗子，封功臣。”④他列举“有叛民无叛吏”、“有叛国无叛郡”、“有叛将无叛州”等史实说明这个观点。柳宗元的观点引发了后代更为激烈的争论，这一问题也被引向了更为深入的研究。

分封派和郡县派从不同的角度对地方行政体制对国家治乱的影响做了分析。分封派更重视如何防乱，而郡县派则侧重于如何兴治。两派从不同的角度得出两个完全对立的结论，各执一端。

其次，宋元时期的两种制度各有优劣，因地制宜。李纲提出两制适用于不同的形势，应因地制宜选用其一：“封建宜于草昧艰难之时，而郡县宜于承平无事之日。”李纲认为两种制度都是治理国家的工具，用得好都能有效，用得不好都会有弊端。这个主张很有特色，超脱了封建和郡县之争。

最后，明末清初的思想家们为找出一种新的模式来代替已经陈旧的制度，跳出加强皇权的狭小天地，不把分权和集权放到绝对对立的两极，而像黄宗羲所说：“欲去两者之弊，使其并行不悖。”即兼采分封制与郡县制两者之长处，使其并存互补，达到振兴国家的目的。这一思想的代表人物是顾炎武，他主张把权力从上到下适当地分散，“以天下之权寄天下之人”。

综观历史上关于分封制与郡县制的争论，原因是复杂的、多方面的。分封制与郡县制都是君主专制政体下中央和地方关系的体现形式，都是为君主专制服务的。而从中国古代社会的历史进程来看，君主专制的中央集权制度不断发展，并成为政治的主流。在这种社会背景下，根本不允许地方分权的存在，因此，分封制必然被淘汰，郡县制也不能使地方享有相对的独立权力而各行其是。君主专制政治统治根本无法解决中央集权与地方分权的矛盾。正因为如此，古代社会的政治家或思想家无论发现分封制或郡县制有何缺陷，都不可能找到一种合理的解决方法，这才是分封制和郡县制长期争论不休而又找不到出路的根本原因。至明清之际，虽然一些杰出的思想家已经看出郡县制的弊端，但找不到出路。中国古代社会的痼疾是君主专制制度，只有彻底摧毁它，代之以民主管理社会，才能克服这种弊病。

三、分封制和郡县制比较对我国现代地方行政体制建设的启示

通过以上分析，我们不难看出分封制和郡县制的根本区别就在于中央和地方权力分配不同。分封制侧重于把权力分散于地方，同时赋予中央主导权;而郡县制侧重于把权力集中于中央，同时赋予地方相对地自主权。中国古代社会由分封制到郡县制的转变一方面是贵族政治向官僚政治转化的结果，另一方面是中央集权不断加强，君主权力日渐膨胀最明显的反映。分封制和郡县制各有利弊，适用于不同的社会条件，在古代社会之所以会出现这样或那样的弊端，从根本上来说是因为它从属于君主专制制度，是皇权实施专制统治的工具，并不是源于制度本身。

以民主的方式管理社会是社会发展的趋势，所谓民主方式的本质精神所体现的是一种制约关系，社会各个阶层的利益诉求都能够在这种管理方式中得到体现，同时各种权利主体间相互制约，而不过度膨胀，从而达到平衡。中央和地方是这样两个不同的权利主体，它们之间的关系也应该体现出这种民主精神。

综合古代社会对分封制和郡县制的争论，以及现代民主管理制度的精神，我们可以得出如下几点启示。

第一，自新中国成立以来，中央和地方权力关系经过多次调整，但是中央集权和地方分权这对矛盾始终没解决好，不是中央权力过于集中，就是地方权力过于分散，不是“一统就死”，就是“一放就乱”。纵观历史，我们不难发现中央与地方的关系应该保持适当的张力，而不应该偏执于一端。中央必要集权和地方适度分权才是中央与地方权力划分标准和理想模式。

第二，民主管理模式不仅包括中央政府立法、行政、司法三权分立和制衡的横向权力关系，还包括中央和地方权力之间的纵向权力关系。一方面，中央与地方要明确权力范围，外交、国防等涉及范围广泛的权力交由中央政府来行使，地方行政事务尽可能交给地方政府去管理，实行层层分权。另一方面，地方政府对中央政府的构成和权力的行使要有一定的话语权，使地方成为真正的利益主体。

第三，近代中国地方自治思想的出现，使古老的地方制度之争与西方民主制度接轨，同时终结了封建和郡县之争。地方自治思想虽然起步较晚，在清末和民国时期的几次实践也都以失败告终，但依然受到很多学者的推崇，并且在中国顽强地生存下来。近二十年来，中国推行的农村村民自治制度和城市居民自治制度都是地方自治的体现。近年来，村委会选举也给地方自治制度的发展带来了新的契机。

中国的分封制和郡县制之争延续了几千年，孰优孰劣并没有公论。然而我们必须看到的是任何一种制度的施行都是源于其当时的社会背景，是各种利益主体相互角逐的结果。在当前的社会背景下，科技日新月异，经济飞速发展，但同时出现了许多社会问题，而这些社会问题往往过于分散，需要地方政府发挥自己的作用，因此在中央政府统一管理下，给予地方更多的自主权显得尤为重要。在此基础上应逐步推行地方自治，因为只有基层民主巩固，社会才能安定，民主政治才能水到渠成。

注释：

①荀子·儒效.

②国语.上海古籍出版社，2000，第1版:102—103.

③顾栋高.春秋大事表·春秋列国爵姓及存灭表叙.

④柳宗元.《封建论》，见《柳宗元集》.中华书局，1979，第1册:72.

［1］王亚南.中国官僚政治研究.中国社会科学出版社，1981.

［2］曹德本.中国政治思想史.高等教育出版社，1999.

［3］钱穆.中国历代政治得失.三联书店2005.

［4］牛铭实.从封建、郡县到自治：中国地方制度的演变.政治学，2005.3.