关于公务员招录问题的思考——以古代科举制度为借鉴

奉晓政

（贺州学院 思政部，广西 贺州 542800）

关于公务员招录问题的思考
——以古代科举制度为借鉴

奉晓政

（贺州学院 思政部，广西 贺州 542800）

中国是文官制度的发源地，我国的科举制度可追溯到隋朝时期。千余年来，它在选贤任能方面发挥了重要的作用，并为西方国家所借鉴。我国公务员录用制度建立十多年来，取得了长足的进步，但是仍存在不少问题，有待完善。以史为鉴，提出了改进公务员制度的三点建议。

公务员；招录；科举；借鉴

“为政之要，惟在得人，用非其才，必难致治”[1]。我国自古以来就有“爱才重贤”的传统，“以文取人”[2]的制度从汉朝时就已孕育产生，一度成为古代选拔官吏的一种主要方式。后来，这一制度为西方国家所借鉴采用，成为这些国家公务员制度的重要组成部分。肇始于20世纪80年代的我国公务员录用制度改革，历经曲折，一直到1994年6月人事部颁布 《国家公务员录用制度暂行规定》才标志着公务员考试录用制度在我国正式建立。2005年4月27日通过，自2006年1月1日起施行的 《中华人民共和国公务员法》则标志着中国公务员制度走向成熟。目前，我国公务员录用方式主要有考试录用、调任、选任、军转安置等几种方式。

公务员录用制度是公务员队伍新陈代谢制度的重要基础，也是公务员制度“进”、“管”、“出”三个环节中极其重要的一环。公务员录用的原则、程序和方法的不断完善对于整个公务员制度的建构、巩固、发展、完善和创新具有示范性和指导性的意义。新进公务员素质的高低，对于政府管理效率以及依法行政起着重要的作用。我国正式确立公务员考试录用制度已有16个春秋，这项制度实施后已取得巨大成效。但是，在公务员招考中仍存在这样那样的不完善之处。笔者仅就现行公务员考试录用制度存在的问题进行研究，并提出借鉴科举制度以完善我国公务员招考制度的建议。

一、我国文官选任制度的发展历程

中国是文官制度的发源地，在我国，真正意义上的公务员录用制度可追溯到隋朝时期。隋朝产生，唐宋完善，明清强化，我国科举制度被公认为开创了世界文官制度的先河。科举制度强调“平等竞争，择优入仕”，把读书、考试、选官联系在一起，建立了一套内容规范、标准严格、程序缜密的选拔任用官员制度，在选贤任能方面发挥了重要的作用。但是，随着时代的发展，科举制度也暴露出一些弊端，诸如程序繁杂、层级过多、考试内容脱离实际等。而西方国家考试录用文官制度是近现代资本主义发展的产物，远比封建时代的官吏制度和传统的干部选拔制度先进。正如邓小平所评价：“我们说资本主义社会不好，但它在发现人才，使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的。”[3]

在奴隶社会中，官吏由奴隶主充任，以宗法血缘关系为基础世代相袭，没有真正意义上的考录制。考录制是随着封建社会政治、经济的发展变化而逐步形成的。最初是在战国时期，我国就开始实行公开招聘人才、广开才源等选拔制度，后经察举、征辟、九品中正和科举考试制度，几经变革和创新，逐步形成一套公开竞争、统一考试、择优用人的制度。

察举制是封建社会一种自下而上的选官制度，即中央和地方高级官员根据考察，按照一定的名目，从平民或下级官员中选拔一定数量的人才推荐给朝廷，由朝廷授予一定的官职或提升其职位。察举推选和考试对策是察举制中两个相辅相成的步骤。察举制开始于秦朝，于两汉期间不断完善。察举制将考察推选和考试录用相结合，保证了察举选人的质量，对后来的九品中正制、科举制等产生了重大的影响。但是在察举制中，察举大权掌握在高官手中，当吏治败坏时，不可避免地会出现任人唯亲等现象。

征辟就是征召名望显赫的人士出来做官，皇帝征召称 “征”，官府征召称 “辟”。比如东方朔本为一介平民，但却在汉武帝征召时通过上书自荐到武帝身边任职，并且运用他的幽默才智对汉武帝的某些决策进行劝谏；汉代文学家和哲学家杨雄则是由于汉成帝的赏识而被直接征召到宫里担任给事黄门郎 （侍从皇帝，传达命令的官员）；撰写 《汉书》的东汉著名史学家班固被征召，乃是由于在家中撰写 《汉书》，以私作国史罪被告发，遭逮捕入狱，他的弟弟班超为其奔走上诉，并把书稿送至京师，汉明帝读后十分赏识班固的才学，特召他入宫任兰台令史 （负责管理档案的官员）；科学家张衡也是因为声名远播，被汉安帝征召为郎中，后又升为太史令 （负责天文与历史的官员）。

九品中正制，自晋魏创立，到隋朝废除，是魏晋南北朝时期最为流行的选官制度。九品中正制以才能品德作为人才考察、定品的标准，是通过中正官的评价推荐来进行的。九品中正制是封建地主阶级等级制度在选拔官吏方面的具体表现，随着世家大族的日益衰败，中小地主阶级地位的日益上升，科举制开始出现。

科举制是封建社会时期最完备的一种选拔制度。它的基本特征是不拘门第、公开考试、平竞择优地选用人才。这一制度在16世纪至19世纪相继传入西方，并对西方文官制度的建立产生了极其重大的影响，“开了近代文官笔试规范化的先河”[4]。

二、我国公务员录用制度的现状及存在的问题

受社会经济环境、政治环境以及文化环境的影响，我国公务员录用制度十多年来已经有了长足的发展和进步。一方面，我国公务员考试录用制度作为公务员制度的重要组成部分，推行十余年来，取得了显著的成效。它不仅为建设高素质的公务员队伍提供了重要保证，而且给人事工作带来了活力，取得了一定的社会效果。对于这一点我们应当给予充分的肯定。另一方面，由于我国公务员考试录用制度起步比较晚，发展速度又比较快，缺乏足够的经验积累，因而在运行过程中也存在着一些不足，亟待改进。

（一）公务员录用制度的现状

《中华人民共和国公务员法》在录用的规定方面有三个新亮点：一是更加注重考生权益的维护，明确要求公务员主管部门和招录机关不得设置与职位要求无关的报考资格条件，并要积极采取措施，以便公民报考。在维护考生权益的同时，强调报考人员提交的报名申请材料要真实、准确，努力营造诚信的报考环境；二是进一步强化监督措施，明确招考公告发布的内容，报考回避的情形，公示拟录用人员的姓名、准考证号、所在单位或学校等，广泛接受社会监督；三是进一步严肃录用纪律，细化招录机关、录用工作人员违纪的情形和处理办法，加大对违纪考生的处理力度，有舞弊等严重违反录用纪律行为的，五年内不得报考公务员，构成犯罪的依法追究刑事责任。这是我国第一部带有干部人事管理总章程性质的法律，对在新时期建立和保持一支政治坚定、高效精干的国家工作人员队伍具有极其深远的意义。

公务员录用制度的推行，开阔了选人视野，一大批素质好、年纪轻的优秀人才脱颖而出，为机关补充了新鲜血液，注入了新的活力。

确立了依法进人的新机制。考试录用制度强调录用公务员必须坚持 “凡进必考”。凡符合条件者均可报考，未经考试或者考试不合格者均不得录用。因而，确立了机关通过考试的方法补充工作人员的新机制，改变了过去机关在 “进人”方面的随意性，群众形象地将其评价为用 “卷子”代替了“条子”，用 “公招”代替了“跑官”，人事工作的正气得到大力弘扬，有效地遏制了选人用人上的不正之风，正如胡锦涛同志指出：“考录工作体现了人事制度改革成果，弘扬了人事工作正气”[5]。

改善了公务员队伍结构。随着录用制度的推行，德才兼备的标准得到坚持，新录用公务员都具有年纪轻、学历高的特点，明显改善了公务员队伍结构。公务员队伍的来源广泛，有学生、教师、转业军官、企业经营管理者、专业技术人员、工人、农民[6]，它逐步打破了身份限制。一些省、市面向全国招聘公务员，打破了地域界限，使公务员队伍的构成多元化，结构日趋合理。截止到2008年广西公务员队伍35岁以下人员占总数的比例由1993年的46.27%下降到2007年的30.5%，55岁以上人员的比例由7.29%下降到3.4%，形成了有利于人员队伍稳定的 “椎状”形结构[7]；截至2006年在我国公务员队伍中具有大学专科以上学历的占80.7%，中专以下的占19.3%，其中研究生占1.8%，大学本科占31.8%，大学专科占47.1%。与2000年相比，具有大学专科以上学历的比例提高了20.6个百分点，与1993年相比，具有大学专科以上学历的比例提高了48.7个百分点[8]。

“凡进必考”的新观念深入人心。实行 “凡进必考”，有力地遏制了机关进人存在的不正之风，树立了党政机关选贤任能、公正廉洁的新形象，“凡进必考”己经成为社会共识。在考录工作中，由于坚持了公开、平等、竞争、择优的原则，逐步打破身份、地域、性别限制，开阔了机关选人的视野，提高了公务员队伍的素质，优化了公务员队伍的结构，有利于在全社会形成公平竞争的机制，形成重才、爱才、惜才、用才的良好风气[9]。

（二）公务员录用中存在的问题

1.招录制度存在一些缺陷

一些管理部门在报考资格方面设定了一些不合理的条件，限制和阻止部分人员加入报考公务员行列，从而造成了考录门槛的不公平。比如《公务员录用规定》第十六条规定，经省级以上公务员主管部门批准，可以对报考年龄和学历等作适当调整[10]。第二十二条又规定：中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织；地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。过去的 《公务员条例》也规定，中央国家行政机关国家公务员的录用考试，由国务院人事部门负责组织；地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府人事部门负责组织。需要明确的是，组织录用也好，组织录用考试也罢，公务员主管部门 “组织”与公务员主管部门具体实施是不同层次、不同范畴的概念。这里的 “组织”在汉语词汇里的含义是 “安排分散的人或事物使其具有一定的系统性或整体性”。在管理学上“组织”是一种管理职能，是指把分散的人员或其他资源按照一定的目的和要求以一定的秩序和相互关系连接起来而进行的一种管理活动。公务员主管部门作为组织者，是一个比招录机关更高、更上位的行为主体。招录机关是在公务员主管部门的 “组织”之下具体开展录用公务员的相关工作，对作为行政相对人的报考人员为相关的具体行政行为。公务员主管部门与公务员招录机关不是并列的关系，更不是随便可以相互替代的关系。这意味着在公务员主管部门不 “组织”的时候，录用机关不得自己擅自进行公务员录用考试或其他相关工作；也意味着即使公务员主管部门越位从事具体行政行为的时候，也不能以此为由否定招录机关为具体行政行为的职权和相关的法律事实。在被某些媒体称为 “广西年龄歧视第一案”的诉讼中，法院以公务员主管部门具有组织录用考试职权为由，认定被诉的设定和执行强制性年龄限制报考资格条件并拒绝公民报考的具体行政行为是公务员主管部门广西人事厅的行政行为，而否认该被诉行政行为是招录机关广西司法厅的行政行为[11]。

招录制度操作上还存在其他一些缺陷，例如管理部门在制定公务员考试录用制度时应该考虑到的一些具体情况却没能充分考虑到，从而导致考录工作偏离预期目标，造成结果上的不公平。比如在公务员考试的面试阶段，参与面试测评的主体 （即由组织和人事部门组成的考官）目前大部分仍是从本地区产生的，使得考生能通过多种途径结识、拉拢、甚至贿赂考官，从而达到获取面试高分的目的。同时在面试的打分过程中，考官的主观感觉往往占据主导地位，给分时主观性占的比重就会越大。2008年6月19日 《中国青年》就刊载了题为 《广东公务员考试爆出舞弊门 官方解释难让人信服》的文章。该文披露：2008年5月12日，广东省监狱管理局的网站上公布了公务员面试名单，在隐藏的M列还附有备注，详细列明了哪些考生 “有关系的”或 “没关系的”。在网络上，网友们赋予这一事件一个新名称——“舞弊门”事件。有鉴于此，如何从法律的角度规范录用过程及环节更是迫在眉睫。而且，在考察阶段，由于考察对象的同学或同事出于人情原因不太可能对考察对象谈问题，这就往往使得考察流于形式。

2.录用过程中的纠纷

本文所说的录用纠纷主要是指在报名、考试等环节上与公务员主管部门发生的行政争议。当发生争议需要处理时，报考人员、招录机关、录用主管部门之间的纵向 （单向）关系就会在纠纷处理机制的作用下变成双向关系。以纠纷的内容为依据划分，录用过程中的纠纷类型主要有报考资格争议、报名收费争议、考试争议[12]、考试成绩争议、 加分争议（1）、拟录人选争议（2）、 录用决定争议（3）、取消录用资格争议（4）等。2009年上半年，贺州市按照自治区党委组织部的要求 “选拔优秀村党组织书记到乡镇党委班子任职”。在这一过程中，就遇到了农村社区的党组织书记是否具有报名资格的争议。最后，经区党委组织部答复农村社区需要同时满足 “社区的上一级是乡镇”和 “社区的成立时间在2004年7月1日之后”。按照这一规定，贺州市的平桂管理区西湾社区、富川瑶族自治县的白沙社区和葛坡社区的党组织书记就不能参加此次考试了。

三、以科举制度为借鉴完善公务员录用制度

我国公务员制度确立时间不长，经验不足，公务员录用中不可避免地存在着一些问题，因此我们在改革过程中应该循序渐进，不但要在实践中不断总结成功经验，还要以史为鉴，创新和完善相关环节措施，以推进我国公务员录用制度建设。分析科举制度的运行方式，从 “世界上最好的制度”中汲取有益之处，对改革和完善我国公务员录用制度来说，未尝不是一件好事。复旦大学教授葛剑雄说：“如同传统文化的其他精华一样科举制度的积极部分值得我们继承和发展。”[13]笔者认为，应当对科举制度择其善者而借鉴之，可以从以下几个方面考虑。

（一）统一设立录用机构

科举的特征之一就是主考机构独立，由中央统一组织，不受任何机构和个人的牵制，州县的主考官由较高级别的官员担任，全国性的考试，主考官由皇帝直接任命。当前，我国负责公务员录用工作的是各级组织部门和人事部门，属于党委和政府的工作部门。在组织考试录用时，受行政机关领导，因此在公务员录用工作中容易受到各级机关的干扰，尤其是在面试、考核、体检等受人为主观影响较大的环节，很容易受到地方各种意志的影响。从我国的实际情况看，笔者建议应设立独立的公务员录用管理机构，或者对考录管理机关实行垂直管理，以最大限度地实现考试录用的客观公正，从体制上防止和约束不合理行为的产生，体现录用制度的价值。

（二）实行全国统一考试

科举考试分为县、州、府等地方考试及会试等全国性的统一考试，实行的是层层选拔、择优录用，只有通过一定级别的考试后，才有资格被委派为各级官吏。当前，我国公务员录用考试分中央和省 （市、自治区）两级。经省级公务员录用主管部门授权，设区的市也可以组织考试录用公务员，由于地方的公务员考试由各地自行组织，且录用法律规章不尽完善，录用资格、时间、程序、考试内容、面试考核标准等政策带有很大的不确定性，造成录用工作混乱无序。笔者认为，要增强公务员录用的权威性，最大限度地实现公平公正，势必要在分类管理的基础上，采取类似于司法资格考试的方式，实行全国统一或统一分级考试。国家根据不同级别、不同层次、不同岗位的工作职责和特点，制定不同的考试标准和考试内容，增强命题的科学性，使考试更贴近岗位需要。同时，还可以借鉴高考的做法，对考生分批录取，使报考者有选择的机会，降低因 “扎堆”而使能力素质强的考生落选的风险。实行全国统一考试，可以加强对考试的组织、命题、阅卷、考核、体检等环节的监督管理，杜绝地方各自为政，保证公务员录用的统一、连续、高效。

（三）取消不必要的限制

科举考试中，虽然历朝历代对报考者均有一些限制，但总体上实行的仍是自由投考原则，考生不分民族、区域、年龄等，凭真才实学参加竞争。许多在历史上光芒四射的名士如孟郊等人，中进士时都已经是年逾不惑，大大超过了 “35周岁”[14]。现在公务员录用中，对报考者设置了各种各样的 “门槛”，造成社会一些非议和不满。虽然近几年来随着政治、司法改革和实践的不断进步，部分歧视性条款得到了修改，但在不少地方，对公民平等权的维护仍然是一个难题。如规定报考者不能超过35周岁，有些地方公务员考试只面向应届毕业生，有些部门限制录取女性，规定只有大专以上学历者才可报考，有些地区的考试仅限本地籍贯的人员参加等等。从宪政的角度讲，“国家对于一切公共机关的职务设立，除规定智力的及道德的资格以限制人民参加外，便不应别设其他限制”[15]。因此，笔者建议，在公务员招考中取消一些不必要的限制，“不拘一格降人才”，广招贤能，为社会主义现代化建设服务。

注释：

（1）由于《公务员法》只规定民族地方录用公务员时对少数民族报考者予以适当照顾，并无其他奖励、照顾规定，加分明显改变报考者在报考时所能预知的公平竞争条件必将成为今后容易发生争议的问题。

（2）指拟录人选公示后利害关系人对公示拟录用人选的异议及对自己未进入拟录用人选而提出的争议。

（3）包括对被录用人员的争议和报考人员对自己不被录用而提出的争议。

（4）这里的取消录用资格指录用后发现被录用人员在录用前有不符合录用条件的情形而取消录用，非指《公务员法》第三十二条规定的录用后因试用不合格的取消录用。

[1]吴兢.贞观政要·崇儒学[M].上海：上海古籍出版社，1978.

[2]唐长孺.魏普南北朝史论续编[M].北京：三联书店，1949.

[3]中共中央文献编辑委员会.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4]宋阳.简述我国公务员考试录用制度的历史沿革[J].当代经理人,2006（21）：695.

[5]李予阳.透视公务员报考热现象[N].经济日报，2005-11-09.

[6]广西壮族自治区办公厅文件《自治区党委办公厅关于开展从优秀村干部中考试录用乡镇机关公务员工作的通知》（桂办发 〔2009〕27号文）[EB/OL].http：//www.7ldj.gov.cn/readnews.asp?NewsID=349/.

[7]广西人事人才工作30年：社会人才总量增至318.8万[N].广西日报，2008-10-13.

[8]张柏林.中华人民共和国公务员法教程[M].北京：中国人事出版社，2005.

[9]姜秀志.公务员考试录用制度科学化研究——以济南市实施公务员考试录用制度为例[D].山东大学，2007.

[10]杨士秋，王京清.公务员录用[M].北京：党建读物出版社，2008.

[11]36岁无缘公务员男子告广西司法厅年龄歧视败诉[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/public/detail.php?id=224866.

[12]贵州首例公务员招考官司判决[EB/OL].http：//unn.people.com.cn/GB/14772/21738/2294100.html.

[13]葛剑雄.科举、考试与人才[M]//人才与经济、社会、文化发展：第二届中国东南地区人才问题国际研讨会论文集.南京：东南大学出版社，1996.

[14]杨士秋，王京清.公务员法配套政策法规文件汇编[M].北京：党建读物出版社，2008.

[15]王文圣，江辉.科举制度对我国公务员录用的启示[J].人才开发,2008（5）.

Views on the Enrollment of Governmental Officials——Taking the Ancient Imperial Examination System for Reference

Feng Xiaozheng
（Ideological and Political Education Department,Hezhou University,Hezhou 542800,China）

China is the place of origin of civil official system and China’s imperial examination system can be traced back to the Sui Dynasty.For more than one thousand years,the latter system played an important role in respect of selecting and enrolling competent personnel,which was taken for reference by the western countries.More than ten years since the establishment of our country's system of enrollment of governmental officials,this system has achieved great improvement.However,there are still many issues to be improved.Taking the history for reference,this paper puts forward three proposals to improve the said system.

governmental officials;enrollment;imperial examination system;reference

D630.3

A

1673-8535（2011）01-0036-06

2010-12-20

奉晓政（1967-），男，瑶族，湖南宁远人，贺州学院法学系副教授，法律硕士、在读法学博士，主要研究方向：司法制度及诉讼法学。

钟世华）