公共政策视域中的温州“镇级市”改革愿景

唐经纬，周小玲

（1.河海大学 公共管理学院，南京 210098；2.温州大学 思想政治理论教学与研究部，浙江 温州 325035）

公共政策视域中的温州“镇级市”改革愿景

唐经纬1，周小玲2

（1.河海大学 公共管理学院，南京 210098；2.温州大学 思想政治理论教学与研究部，浙江 温州 325035）

“镇级市”改革的重点是解决强镇扩权与体制创新的问题。温州“镇级市”改革是一种创新尝试，应克服诸多认识上的误区，明确改革的现实导向，分析现实条件，从公共政策学的视角强化共识，寻求务实的步骤，最终保障改革的顺利进行。

温州；镇级市；公共政策

自2010年3月以来，“镇级市”一时之间迅速成为各大新闻媒体的热门词汇，“镇级市”和温州密切结合起来。紧接着，舆论纷纷跟进，从各个不同角度对“镇级市”加以评论，或直述该词的前世今生，或深度访谈以求一探究竟，或细致调查力求体现真实性。温州再一次成为新一轮改革的焦点。围绕温州“镇级市”改革的多方评论都略显肤浅和单薄：新闻媒体热衷于对“镇级市”改革的肆意渲染和选择性报道，难以兼顾理论前瞻；普通老百姓仅仅停留在从纸面上理解“镇级市”改革的意义，缺乏一个宏观和深入的理解，难以在“镇级市”改革的浪潮中积极献计献策；学术界对“镇级市”改革的研究仍停留在对事实的简单描述，或是对温州模式的反思。因此，对“镇级市”改革的研究亟待深入。

一、公众视野中的“镇级市”改革误区

1.“镇级市”是行政区划序列中新的一极

“镇级市”之中的“市”并不是行政区划概念的“市”，而是“小城市”的“市”，是对经济相对发达地区的一种俗称。这个“市”不是行政级别的改变，而是以镇的属级建设的小型城市。“镇级市”改革的内在导向是让镇级政府承担建设城市、推动城镇向城市转型的职能。为此，“镇级市”可以按照城市的规划要求,解决当前存在的城镇责大权小的问题。同时，“镇级市”不是简单的机构增扩、放权扩权，更不是干部人人提拔，而是以现代小城市的标准来规划、建设、管理强镇，镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业也要接近城市化标准。这是在国家现有行政体制下，避开行政区划难题，促进强镇发展方式转变、提升强镇小城市功能的一种可行选择[1]。“镇级市”改革的实质是强镇扩权，目标是建立小型城市，具体途径是下放权力、做好规划，将按照中小城市的目标，进行规划、建设、管理。它并未触及体制框架本身，而只是机制内的一种有益尝试和变通。不管怎么强调“镇级市”改革的目标和现实运作途径，不可否定的是，此处的“市”并非是传统行政级别中的“市级”，而只是在原有行政体制内寻求镇级权力的扩张和事权的下放，以图在镇级层级内解决日益增加和繁琐的基层事务。

2.“镇级市”改革是中国行政体制改革全局性的创举

“镇级市”改革的实质是强镇扩权，改革是区域性的，并不具有全局性。但舆论的放大效应致使“镇级市”改革成为我国城镇化建设的灵丹妙药，放之四海而皆准。准确地说，“镇级市”改革暂时还只能适用于温州这类发展阶段的城市，即便是以温州的经济实力考量，“镇级市”改革也暂时宜选择在五大强镇（乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇）推行，一方面是为了政策的考虑，另一方面也在于这五大强镇的经济水平接近临界点，急需行政体制的革新。

“镇级市”改革是与经济发展模式相联系的，经济的转型需要政治上层结构的支持，因此，“镇级市”改革应运而生。但从我国国情出发，各地并不应该寻求同一的模式，而应在基本精神和指导思想上予以统一，在具体操作上可以和而不同。温州“镇级市”改革抓住了新一轮推进城镇化的机遇，实际上是温州模式在新形势下的一大创新。温州无论从经济总量还是经济结构、市场空间等要素，都具备了吸纳城镇就业人口的条件，新一轮的经济发展迫切需要与之相适应的管理权限。在温州一些镇曾赋予过县级经济管理权限的试验，实施“镇级市”改革可以看作试验推向新层次。“镇级市”的提法，表面上是名字的更改，其背后深层之义仍是政府权力的下放。但“镇级市”改革的创举并不能处处时时适用，必须因地制宜，有的放矢，认真分析，区别对待。

3.“镇级市”改革是行政系统的一次主动创新

社会对“镇级市”改革普遍持积极评价，与之相对应的是，人们必须清醒地认识温州“镇级市”改革深刻的时代背景，宏观上有国家层面的大政方针的指导，微观上有温州地区特点和发展困惑，决定了温州的“镇级市”改革势在必行。

（1）国情。随着我国城市化进程的加剧，大中城市面临着严重的社会问题，在反思我国城市化的模式选择路径的同时，小城镇建设的诸多优点愈发体现出来。同时，各个层面上的行政体制改革也在全国试行并推广，各个地区都在加紧争取国家的政策扶持，在本地区推开行政治理结构的改革。2009年6月底，温州市委市政府出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》，由此，强镇扩权、建设“镇级市”系统工程全面启动。这在某种程度上可以视为是国家意志在地方层面的贯彻执行。

（2）市情。一是强镇中生产关系与生产力之间的矛盾。据统计，温州市五大强镇常住人口20万～30万人，镇域面积10 km2，建成区面积均在6 km2以上。以苍南县龙港镇为例，非农业人口10.3533万人，非农产业人口13.3911万人，户籍人口25.4万人，2009年财政收入9.47亿元，人均财政收入3728元，上缴财政收入68.5%，工业产值在工农业总产值占比98.6%[1]。由此可以大致窥测到温州市下辖强镇的发展规模，这些超大型镇经济总量、人口数量、城镇规模、社会管理均达到中等城市规模。而目前我国按照行政级别，设城市分为直辖市、副省级城市、地级市、县级市，没有“镇级市”。根据国务院确定的设县级市的标准，温州市五大强镇已“达标”甚至“超标”，改革的条件初步具备。二是权责失衡，责大权小管理乏力。伴随着温州模式取得的巨大成就，权责的对应问题就成为了一个难题。传统的镇级行政单位的行政权能辐射范围过大，而相应的行政执法权却没有相应的扩大，导致镇级行政机关在处理行政问题是左支右绌，难以发挥相应的功效。同时，与行政职能相关的行政责任的追诉也存在着问题，针对政府的行政诉讼难以找到相应的责任机关，行政诉讼受理范围紊乱，极大地制约了民主法制社会的良性建设。为此，温州各级政府归纳出以下几大核心问题：现有体制与城市化发展格局极不适应，投资环境欠佳导致经济总体发展水平趋缓；行政区划限制导致产业布局难以拓展，制约产业的培育和升级；财政管理体制不合理导致财政运行困难，束缚城市建设和发展；镇级城镇管理部门没有执法权导致城市管理滞后，群众反映强烈；政府机构设置、人员编制核定难以适应现有发展规模等[2]。

二、现实张力冲突交织之中的“镇级市”改革的理想导向

1.小城镇发展的新模式

需要强调的是，农民占我国人口总量的70%，农业就业占就业总量的50%[3]。小城镇作为吸纳就业的蓄水池，在解决就业困难方面发挥着巨大作用。这个基本国情，决定了大部分人口只能停留在传统的农村和农业生产领域。在可预见的将来，我国尚不可能出现人口从大中小城市向农村倒流的转变，而只能是农村人口向小城镇逐步转移就业。在这种形势下，把发展小城镇与新农村建设紧密结合起来，推动城乡由二元变一元、由分割到融合，唯有通过小城镇建设方能实现。把小城镇作为城乡统筹的真正举措，是根据我国国情得出的一个逻辑结论，标志着一种务实的治国理念。中共温州市原市委书记邵占维提出“镇级市”要下放权力、做好规划，按照中小城市的目标，规划、建设、管理[4]。这清晰地指出了“镇级市”改革的现实导向。

2.温州模式在新形势下的创新

温州模式是我国公认的最具活力的区域经济发展模式，随着温州遍布全国的“炒房团”、“炒煤团”、“炒车团”等所导致的民间资本大量外流的现实，温州经济增速在浙江相对地位的下降，学者史晋川等大胆预言温州模式将要在25～30年后消失，使得温州模式的相关问题再次成为争论的焦点[5]。在笔者看来，温州模式是有着自身独特性的客观存在，与人文传统、地理环境、品性风貌、整体效应等要素都密切相关，不能仅仅以一个指标、一种视角、一个标准来理解和解释。温州模式自有其难以替代的自我阐释，人们更应该关注的是，就温州整体而言所囊括的政治、经济、社会、人文等综合效应，而不应盲目局限在不同地区、不同指标之间的横向比较。所谓的温州模式衰败说既不符合事实，也不符合温州发展的前景。但经济发展达到一定程度到达瓶颈时，伴随经济而来的社会的和谐、政治的改革在所难免，唯有在经济、政治、社会互动的调整循环之后，才能实现整体效益的提高。

3.基层治理模式创新的尝试

“镇级市”改革是基层治理模式创新的一次大胆尝试。在我国传统的行政区划制度之下，各个层次的机关自有其严格的权限界分，难以逾越。在这种结构之下，科层制僵化导致行政机构缺乏足够的灵活性，难以适应社会经济的急剧变化，最终强化了改革的阻碍。然而，行政区划制度的硬性规定阻碍了对问题的解决，深入人心的地域和区划观念不能为行政管理体制的创新提供帮助，这也在一定程度上阻碍了地方的发展。而事物的发展都会经历平衡—失衡—平衡的循环往复的过程，失衡状态下的调试是实现更高水平上平衡的必经途径。温州“镇级市”改革尝试在政府强力的主导之下在现有的行政区划制度中打开了一个突破口，这虽然只是一种尝试，但这是基层治理模式创新的一次有益尝试。

三、基于公共政策学视角的前瞻性分析

从公共政策学的角度剖析温州“镇级市”改革存在诸多视角和维度。单纯以西方政策科学的理论反观中国式的政策过程往往失之偏颇，但不可否认，西方政策科学的理论结晶同样可以适用于中国的政策输出以达致中国的政策过程的科学性。人们对温州“镇级市”改革的理解存在着诸多偏差，一方面与“镇级市”改革的试行性质相关；另一方面与该概念的不明确性相关。相对于“镇级市”改革的愿景式期待，在现实的操作之中存在着紧张的张力冲突，而公共政策的一大指向就是寻求在政策施行过程中现实和理想的契合。至为重要的是，必须树立一个基本的核心理念——帕累托最优①帕累托最优是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种分配状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。其核心在于改革应尽量避免以牺牲既得利益者的利益为代价，应尽力以维护既有利益的前提下进行变革。。在帕累托最优的基础之上，衍生出对制度的设置。在“镇级市”改革中，普遍存在着镇县之争，这可以看作是政府机构内利益的博弈。作为一项复杂系统工程的“镇级市”改革，细节的处理和配套制度的设置都在很大程度上决定改革的成败。政治系统合法性是公共政策合法性的基础，公共政策合法性是政策系统合法性的手段[6]。公共政策的成败和政治系统的运转紧密相连。

1.坚持公共决策民主化，以“三公”化解改革阻力

如何减少改革阻力，事关改革的生死存亡。博弈是一种基础性的铺垫，寻求“镇级市”改革成功与否的关键在于能否在多层面上达成共识。“镇级市”改革是一个宏大的系统工程，单纯的以通知、命令的形式寻求地方的支持和自主推行，难度较大。“镇级市”改革是政府内部的机制创新问题，为求政策执行阻力的减缓，在负有领导责任的机构负责人之间需要通过交换、博弈、劝说、强制等手段达成共识。同时，在该政策取得阶段性成果之后，必须尽量使公共政策合法化，通过规范性的成文法律文件，寻求法治化的治理之路。

在现代理论之中，公开、公平、公正的“三公”原则有着重要的位置，学术界普遍认为，唯有尊重“三公”原则，方能实现社会的良善治理。作为政治系统的产出项，公共政策理应坚持民主原则[7]。在温州“镇级市”改革这一巨大的利益再分配的过程之中，掺杂着复杂的多方关系，为寻求利益关系整合的顺畅，需要从根本的原则上着手，明确树立“三公”原则，信任个体的独立理性，这既能保障改革的顺畅进行，也能最大化地巩固改革成果。

2.寻求新旧制度之间的转换机制，以机制巩固新制度

新旧制度之间无疑存在着巨大的张力冲突，因而在新旧制度之间寻求一种转换机制是一切改革的关键点。旧有的行政区划长期施行，既有根深蒂固的工作惯性，也有难以消解的制度惰性，这既是该制度赖以生存的基础，也构成了革故鼎新的巨大阻力。虽然改革的步伐难以阻抑，但改革之始，新的力量并不足以克服旧有制度的行为惰性，即便是核心人物有魄力、有智慧、有决心自上而下地推动改革，细节的处理仍然不能忽视，以往改革的成败已经为此提供了佐证。

与帕累托最优密切相关的是利益博弈机制的引入。博弈理论是西方新兴的一门综合性学科，普遍适用于社会生活，在既定规则之下，通过博弈方的决定，在精确的意志表达之后，实现利益的最大化。这里需要强调两个核心点：一是博弈者的意志表达自由，必须有一整套措施以保证博弈方能够顺畅的表达本方的利益诉求；二是博弈者在遵守既定规则之下的个人理性决策。温州“镇级市”改革，应该多方吸纳意见，在多方意见的充分交锋中寻求到最优的有益于实现温州发展的模式，健全和完善人员的进入退出机制，力求在追求帕累托最优的前提之下，实现资源的优化配置，并以此来保障政策的稳固和长久。

3.重整价值位阶化，化解两难处境

帕累托最优虽然是一个重要的基本理念，意图在人们的头脑之中树立这样一种基本理念，即不以损人而利己，而应在多方参与之下谋求共赢。围绕着帕累托最优的基本理念，人们需要对价值的取舍进行位阶化的设计以提高其现实可行性。在温州“镇级市”改革中，不可避免的会出现价值的碰撞和冲突，这是改革的常态。在诸种价值之中，何者为大，何者优先，人们对“镇级市”改革都有一个基本的判断，即改革的取向为大，利益的增减为小；基本的框架为大，附带的博弈为小；人民的选择为大，官员的私利为小；同心同德为大，对错纠缠为小。一旦确立了价值的位阶，下一步就是在实际的规程操作中作为指导改革进程的基础予以细化。

[1] 温州破冰“镇级市”改革 目标奔向现代小城市[EB/OL].(2010-05-19)[2010-12-05].http://www.88088.com/wzpp/wzrd/2010/0519/416321.shtml.

[2] 陈周锡. 给强者话语权，温州“镇级市”初体验[N].经济观察报，2010-03-29(14).

[3] 彭真怀. 经济刺激中的消极现象须警惕[N].第一财经日报，2009-07-27(16).

[4] 程小旭.“镇级市”浮出温州，支持、反对声皆有[N].中国经济时报，2010-03-22(14).

[5] 史晋川，金祥荣，赵伟. 制度变迁与经济发展——温州模式研究[ M ] . 杭州: 浙江大学出版社，2002 :10 .

[6] 林水波，张世贤. 公共政策[M].台北: 五南图书出版公司，1997:193.

[7] 陈庆云. 公共政策分析[M].北京: 北京大学出版社，2006:28.

Reform Perspective of Wenzhou "Town-level City" in the View of Public Policy

TANG Jingwei1, ZHOU Xiaoling2
(1.Public Administration School, Hehai University, Nangjing,210098, China;2. Teaching and Research Department of Ideological and Political Theory, Wenzhou University, Wenzhou,325035,China)

The essence of the reform of "town-level city" is to solve the problems of power expansion of the developed towns and system innovation. The reform of Wenzhou "town-level city" is a new trend. It should correct the mistakes in acknowledging, make clear the current direction of the reform, analyze the present situation, strengthen the consensus from the view of public policy, try to be pragmatic and ensure the success of the reform.

Wenzhou; Town-level city; Public policy

D63-31

A

1671-4326(2011)02-0015-04

2010-12-25

唐经纬（1987—），男，湖南永州人，河海大学公共管理学院硕士研究生；周小玲（1985—），女，重庆涪陵人，温州大学思想政治理论教学与研究部硕士研究生.

贾 妍]