当代社会福利理论之争及其发展趋向

陈立周

(云南大学公共管理学院,云南昆明650091)

一、社会福利理论的三大流派

社会福利是一个充满价值争议、受各种意识形态冲击的领域。现代意义上的社会福利产生于欧洲工业革命之后,是资本主义工业化、城市化及现代化的产物。在资本主义早期发展过程中,人们对各种社会福利实践进行了哲学、政治学、经济学及伦理学等方面的探讨,形成了以自由主义、保守主义及社会主义三大流派为主的福利思潮,它们围绕“为什么提供福利”、“谁来提供福利”、“给谁提供福利”、“提供什么样的福利”及“怎样提供福利”等问题展开激烈争论。

自由主义崇尚经济的自由竞争,将市场视为最有效率而且公正的资源配置的手段,认为通过“市场”自发的作用,社会福利可以获得最大化;市场是最公正的裁判,在市场主导的公平竞争中,个人要对自己的成败负责,政府只能在法律、国家安全及社会秩序方面承担责任,充当“守夜人式的国家”,即使政府出面提供福利,也必须以不干预经济自由发展为前提。早在18世纪,经济自由主义的倡导者亚当·斯密就提出市场是“看不见的手”的著名观点,认为个人利益和公共利益会在市场中自然得到协调,每个人追求自己的利益会促成社会总体利益的实现,因此,一个国家最好的经济政策就是对私人经济采取自由放任的政策,完全不加干预。在资本主义上升时期,自由主义影响广泛,成为一种被广为接受的福利意识形态。

保守主义也形成于资本主义发展初期,其核心观念是反对一切激进的革命和革新,主张节制政治,以妥协手段调和各种社会势力的利益冲突;认为地位和财产不平等是自然形成的,社会的领导权应属于素质优秀的贤人而非群众领袖。保守主义强调连续性和稳定性的法律和秩序,维护诸如家庭、伦理、宗教等传统社会要素,主张退回到田园牧歌式的生活方式。在他们看来,中世纪的社会状态是最好的,在严格的等级制度下,人们安分守己,各尽所事,社会不会出现大的波动。保守主义代表了一种反对社会变革、崇尚回到传统的守旧的贵族思想,这种思潮在19世纪前半期发展迅速,1848年欧洲大革命后渐趋衰落。20世纪以来,保守主义长期处于低潮,但1970年代西方石油危机后影响与日俱增。

与自由主义提出的私有制、个人主义及自由竞争的主张相反,社会主义倡导建立生产资料公有制,取消私有制,追求自由、平等和公正,主张国家应该提供一种覆盖广泛的社会福利,通过再分配来调节社会的不平等。社会主义对西方社会的冲击很大,在部分国家和地区成为社会革命的指导思想和理论依据。19世纪末20世纪初期,社会主义产生分裂,形成对立的两派:一派是受马克思主义影响的科学社会主义,宣扬阶级斗争、公有制和集体主义,主张用革命的手段实现无产阶级专政,主要以苏俄的意识形态为代表;另一派是受自由主义影响的社会民主主义,主张走议会斗争和改良主义道路,用渐进的方式实现社会主义,在欧洲以德国为代表。

二、当代社会福利理论的几种主要争论

20世纪初,资本主义从自由竞争阶段进入国家垄断阶段,社会问题激增,1929～1933年的经济危机进一步激化了资本主义的内在矛盾。为了缓和阶级矛盾,恢复经济,西方国家逐渐形成一种“福利共识”,普遍进行社会政策调整,扩大社会福利。具体措施体现在:第一,由政府出面提供与个人及家庭收入相应的最低收入保障。第二,政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险(如疾病、老龄和失业)可能带来的危机。第三,政府保证所有的国民个人(无论其社会地位的高低)享受尽可能最好的、没有确定上限的社会服务[1]。这三个方面政策的发展导致了福利国家的出现,政府干预随即成为各国执行福利政策的圭皋。例如,美国的罗斯福“新政”通过全面实施国家对社会经济生活的调节,扩大社会福利,减少失业人数,缓和阶级矛盾,短期内就迅速控制了美国经济的混乱局面。国家干预主义的理论来源是凯恩斯主义的“有效需求论”,即认为资本主义周期性的衰退和大量失业的存在是“有效需求”不足引起的,要消除这种状况,就必须由国家来管理有效需求,进而引伸出一整套以财政政策为重点、以相应的货币政策为辅助的方法与措施,主张依靠政府力量来刺激消费和投资,弥补有效需求的不足。国家干预主义在美国的成功影响到欧洲的社会政策。二战后,欧洲主要资本主义国家纷纷“左转”,至20世纪50、60年代,欧州资本主义国家普遍建成了福利国家制度。它的主要特点是:第一,政府扩大了社会福利的供给,且直接干预社会福利保障和福利供给。第二,改变了社会福利的模式,即从原有的“选择性福利模式”转变为“普遍主义”的模式,使社会福利的覆盖面从局部劳动者向全体社会成员扩展。第三,建立起新的社会福利的意识形态,改变了社会福利的价值导向。如贫穷和社会风险的预防不再仅仅是个人的责任;济贫扶弱乃是社会共同的责任,不应只是一种慈善行为;社会福利以“危险共担”的社会共同认知为基础,不再以个人为依归[2]。“福利国家”政治体制的确立,使得社会福利的发展进入了新的阶段。

福利国家是特定社会历史条件下的产物。当社会历史条件发生变化后,它的弊端逐渐显露。20世纪70年代石油危机引发了新的全球性经济危机,使得“高增长、高福利、高税收”的福利国家制度所固有的弊端日益暴露出来,福利国家陷入危机之中。在这个背景下,作为国家干预主义激烈反对者的新自由主义走上前台,提出一系列以个人主义为基础的自由主义主张。新自由主义的领军人物哈耶克认为,国家干预之所以应被废止,是因为它们对经济自由同时也对政治自由构成了一种致命威胁。哈耶克不仅明确主张自由化,强调自由市场、自由经营,而且坚持认为私有制是自由的根本前提。他认为,“只是由于生产资料掌握在许多个独立行动的人的手里,才没有人有控制我们的全权,我们才能够以个人的身份来决定我们要做的事情。如果所有的生产资料都落到一个人手里,不管它在名义上是属于整个‘社会’的,还是属于独裁者的,谁行使这个管理权,谁就有全权控制我们”[3]。新自由主义的基本主张就是推崇市场原教旨主义,反对国家干预;主张私有化,反对公有制;提出福利个人化,强调保障的责任由国家向个人转移,反对福利国家。

1970年代后对国家干预理论进行批判的还有新保守主义。像传统的保守主义一样,新保守主义的基本观点仍然是反对一切激进的政治思想,尤其是反对社会主义、多元主义和马克思主义,认为所有激进的政治思想都是促进人类文明的腐蚀剂。新保守主义极其重视现存的传统、秩序、等级和自由的价值,认为这些价值高于其他一切,维护这四大政治价值是国家的根本任务[4]。所以,新保守主义把维护现存秩序和反对激进变革作为核心的政治观,这种政治观要求维护国家的权威,认为国家是维持社会秩序的关键,没有一个强力的政府,社会就会陷入混乱;同时又不能使国家权力过于膨胀,因为无限权力意味着对个人丧失自由。因此,新保守主义既希望树立国家的权威,又希望避免出现极权统治。这种国家观决定了新保守主义的福利观:一是国家在福利体系中的角色。新保守主义认为国家总是一定利益集团的代表,国家并不是中立的,在政策制定过程中总会带有倾向性,一方获益必定以另一方受损为代价,因而极力反对福利国家和政府大规模干预社会生活,政府在福利体系中的角色是“有限政府”,国家提供的福利只能限制在一定的范围内。二是个人在福利中的责任。新保守主义坚持一贯的“人性恶”主张,认为如果对人性之中的弱点不加限制,社会就会陷入混乱。福利国家恰恰助长了人的贪婪和自私,造成福利资源的浪费。因为人天生是不平等的,而这种不平等正是国家和社会发展的动力,一味强调平等只会损害人的自由,国家推行绝对的平等,就必然助长人们的惰性。在这个意义上,个人要为自己的失败负责。1980年代,新自由主义与新保守主义逐渐合流,形成“新右派”的福利意识形态,在西方右翼势力上台后得到大力推广。

新自由主义之所以崛起,是因为西方国家相信它是解决社会经济危机的良方。但令人遗憾的是,“新右派”并没有为资本主义的发展开出济世良方。到1990年代,资本主义面临更为严重的社会问题,失业问题严重、贫富分化加剧、经济发展停滞、社会秩序混乱,等等。美国纽约大学教授塔布(William K Tabb)曾对新自由主义有一个很好的总结:“新自由主义就其所许诺的目标而言,已经失败了。它没有带来快速的经济增长,没有消除贫困,也没有使经济稳定。事实上,在新自由主义霸权盛行的这些年代里,经济增长放慢,贫困增加,经济和金融危机成为流行病。”[5]因此,重新寻找新的理论出路成为20世纪末福利理论家们的任务。

在20世纪末期的一系列有关福利道路的讨论中,英国社会学家吉登斯提出的“第三条道路”福利思想特别引人注目。吉登斯认为,所谓“第三条道路”,政治上表现为超越左与右的对立,“当然左与右还没有完全失去它们的重要性。然而今天的主要问题横跨了或者说重塑了左与右的分界线。它们包括对全球化的反应、文化差异以及科学和技术的变革”[6]。经济上创造混合经济,这种混合经济不同于老左派提出的混合经济,不是在国有和私有之间取得平衡,而是在管制与解除管制之间、在社会生活的经济领域与非经济领域之间取得平衡。“没有责任就没有权利,没有民主就没有权威,这是第三条道路的基本原则”[7]。在国家应承担的角色上,“第三条道路”认为有必要避免新自由主义的“视政府为敌人”和传统社会民主主义的“视政府为答案”的极端看法,建立新型的民主国家。实现新的民主国家的关键是“民主制度的民主化”,在公共事务上实现更大透明度,实践新的民主参与形式。在“民主制度的民主化”过程中,国家要培养与市民社会中的组织进行积极合作的伙伴关系,需要对福利国家进行全面的改革,重点是使消极福利变为积极福利,使个人和其他机构同国家一样对福利的实现和创造做出贡献。改革后的福利国家要成为一个社会投资国家,在风险和安全之间、个人责任和集体责任之间建立新的关系。风险保护原则仍然是社会投资国家的核心部分,但是还要利用风险的更积极或更充满活力的一面,因为这是建立一个富有动力和创造力的社会的必由之路。社会投资国家的主要行动原则是,只要有可能就投资于人力资本,而不是给予直接的补偿。

“第三条道路”的提出,为长期以来饱受福利问题困扰的西方资本主义国家寻求福利出路带来一线转机,受到各国执政党的青睐。然而,“第三条道路”是在资本全球化自由流动的背景下出台的,它的目的是维护资本主义国家的统治,增强其在全球化中的竞争力。以工作代替福利、“无责任就无权利”等主张,“只不过是一种改头换面的新自由主义,本质上是一种市场取向的福利改革,将自由主义的福利改革模式引进社会民主主义的福利政策,用自由主义一贯鼓吹的工作伦理取代福利道德,将福利制转变为工作福利制,以便和新自由主义的原则一致”[8]。所以,“第三条道路”的福利主张也不过是资本主义国家用于调节自身社会矛盾的权宜之计,并不能从根本上解决资本主义发展过程中的固有矛盾。

到了1990年代,还有一种主张消除分歧、倡导福利来源多元化的福利多元主义思潮受到人们的重视。福利多元主义主要指福利的规则、筹资和提供由不同的部门共负责任、共同完成,政府部门通过缩减福利开支来减少福利国家的规模,将福利责任下放到地方或其他部门,从国家保障的单一主体发展成多元责任主体。福利多元主义主张福利的来源应该多元化,福利责任不仅仅由国家或市场来承担,其他社会主体如个人、家庭、志愿组织和民间机构等也应是福利的提供者,并应承担相应的责任。国外学者对福利多元主义进行了系统的理论阐释,例如罗斯提出的“福利多元组合论”、伊瓦斯提出的“福利三角论”及约翰逊提出的“福利四分法”等[9]。

福利多元主义既是对自由主义的个人主义的批判,也是对国家包揽一切的福利国家制度的反思,它的出现似乎为长久以来的福利争论及各国福利实践困境带来了转机,因为它所提出的责任共担、福利地方化及市场化等主张,似乎是各方都能接受的观点,甚至认为它能打破长期以来存在于福利国家的政府与市场二元对立的思想。更乐观的是,人们认为福利多元主义的发展方向与增权、更大的选择自由权、积极的公民权、团结、参与等概念联系在一起,认为福利多元主义不仅可以解决福利国家危机问题,而且可以促进社会的良性循环和可持续发展。然而,有些学者对这种过于乐观的看法持批评的态度,例如英国社会政策学者约翰逊提出福利多元主义的社会政策具有潜在的危险和不平等,并以英国为例指出政府之所以对福利多元主义如此偏好,可能隐含着政府期望摆脱自身的责任,将其本应承担的职责转给非正式的商业或志愿部门[10]。由此可见,福利多元主义的福利观也有诸多矛盾之处,它尚不可能成为取代其他理论流派的一种统一的福利意识形态,而且当代福利理论的多元化发展态势说明,寻找“统一性”的努力是徒劳的。尽管如此,我们还是可以通过探究这些争论的本质,把握当今社会福利理论的一些基本发展趋向。

三、当代社会福利理论的发展趋向

从以上分析可以看出,国家干预主义、新自由主义的市场至上主义、“第三条道路”的“中间偏左”的主张及福利多元主义的“多方合作”的观点,其争论的焦点在于政府、市场与社会三者在整个社会福利体系中的角色如何分配、责任如何分担及权利如何划分。它们或强调国家干预制度,或主张建立市场自由竞争制度,或倡导发挥第三部门的作用,建立混合福利制度。因此,可以说各种福利理论争论的实质就是国家、市场及社会三者在福利体系中发挥何种作用、承担何种角色的问题。从这个角度看,当代社会福利理论及其实践的演变,表现为从单一的“市场取向”或“政府取向”向综合的“社会取向”发展的态势。

“市场取向”福利观将市场的作用无限夸大,认为市场是一部运作精巧、低成本、高效益的机器,有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动。在经济活动中,市场以其“看不见的手”发挥着调节资源配置的作用,市场经济成为人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段。市场的优越性体现为:一是效率。市场主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力,它极大地调动人们的积极性和创造性,促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新,提高资源配置的效率。二是反应灵敏。市场能对供求的变化及时作出反应,较快地实现供需平衡,减少资源的浪费,提高决策的效率。三是市场信息的有效性。以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息,并能充分有效地加以利用,从而有利于提高资源配置的合理性。市场取向的社会福利理论认为,市场是最公平的资源配置的手段,它为每个人的发展提供相等的机会,即市场会依据机会均等原则配置社会资源,实现个人福利最大化。那些在市场竞争中处于不利地位的人应该为自己的失败负责,这些失败往往是因个人身上的一些弱点,如懒惰、愚昧或不思上进等造成的,而这些正是通过个人的努力能够改变的。只有那些非人为的因素比如伤残、疾病或意外事故等造成的贫困,才有资格要求国家或社会给予帮助。但是国家介入福利服务只能限制在一定的范围之内,以维护社会的稳定和保持经济市场的繁荣为出发点。这种市场取向的社会福利思维,实践形态为部分资本主义国家建立的“补缺型”的社会福利政策。

与之相对,“政府取向”的社会福利理论充分认识到市场的缺陷,主张建立一种“国家干预”的社会福利政策,因为市场有它自身无法回避的缺陷:第一,个人的理性会导致集体的非理性。因为人们往往是从自身利益最大化的角度出发去从事各种活动,而这些活动有时候却并不与公共利益要求相一致。如当经济发生通货膨胀时,作为理性的个人自然会作出理性的选择——增加支出购买商品,而每个人的理性选择所产生的效果便是集体的非理性选择——维持乃至加剧通货膨胀;同样,经济萧条时,也会因每个个体的理性选择——减少支出而导致集体的非理性行为——维持乃至加剧经济萧条。第二,自由竞争必然导致垄断。为了获得规模经济效益,一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段,将那些在生产链条上处于不利地位的生产者排挤出市场,形成对市场的垄断,结果导致对市场竞争机制的扭曲,使其不能发挥自发而有效的调控功能。第三,过度自由竞争会造成市场秩序失范。市场主体无限追逐个人私利的结果是形成恶性竞争,破坏公平交易的市场规则。除了这些自身无法克服的缺陷,市场的弊端还表现为片面追求效率、忽视公平以及无法解决公共产品和公共服务难题。这就需要政府发挥“有形的手”的作用,纠正市场的缺陷。“政府取向”的社会福利理论认为,市场的无限发展只会导致社会两级分化,出现“马太效应”,这又从根本上动摇了市场经济的社会基础。所以,通过政府干预无疑是解决“市场失灵”问题的有效手段。首先,维护社会公正。政府干预能避免市场运作的盲目性,通过充当仲裁人制定“游戏规则”,保证市场交易的效率和公平性。其次,提供公共物品。由于市场的主体以追逐个人利益为目标,无人愿意提供公共产品,却渴望别人提供公共产品,以便自己搭乘“集体便车”。但公共产品又是社会必须的,政府干预能解决这一矛盾。“政府取向”的社会福利理论,在实践中体现为“制度型”社会福利政策的建立。当然,政府干预也是有风险的,最容易出现的两个后果是干预无效和过度干预。前者表现为政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当,不能够弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要;后者则表现为政府的过度干预,即政府干预的范围和力度超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要,抑制了市场机制的正常运作。“市场取向”的福利制度与“政府取向”的福利制度,在实践中都会碰到自身难以克服的困难。

“社会取向”的社会福利观是一种综合的福利观,它意识到单纯依赖市场或单纯依靠政府无法在公平与效率之间获得平衡,力图弥补或纠正由市场失灵和政府失灵造成的福利供应不足或供应过度问题。在福利多元主义的影响下,“社会取向”的福利观在实践中表现为各国福利制度的“社会政策转向”趋势,西方国家逐渐认识到社会政策在经济发展中的重要性,开始将社会政策与经济政策同等看待,意识到社会政策并非是经济政策的制约,相反,在维持劳动力的再生产、增加人力资本方面,社会政策和经济政策对于社会的发展进步具有相同的作用,也就是说,社会政策除了具有社会再分配的功能,还具有人力资本投资、保证劳动力质量的作用。促成福利制度向社会政策方向迈进的原因还在于全球化的压力。全球化使国家面临很多新的风险和挑战,其中资本与劳动力在全球范围内的自由流动使国家的竞争优势主要表现为人力资本、灵活的劳动力市场和较低的税收等方面的优势。此外,传统家庭功能减弱、工作愈益不稳定或就业保障下降、人口老龄化及社会排斥等问题,使公众仍然对福利国家抱有支持态度,并对政府的作用寄予很高的期望。曾对市场持反对态度的左派一方面愈益接受市场的观点,另一方面,他们也强调政府角色的重要性。正如有学者总结的:过去一直围绕市场与国家的争论已逐渐平息,取而代之的是混合的多元的福利模式:政府、市场、社区、自愿组织和非正规部门进行合作,共同满足社会的需要,这就使得这种社会政策既有再分配的功能,也有社会投资的功能的共识[11]。

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