行政审批制度改革：浦东的实践和思考*

□ 陈奇星 吴 津

行政审批制度改革是政府的一场“自我革命”，是行政体制改革的突破口，涉及政府部门职能定位和权力调整，管理理念和管理方式的更新与变革。2001年以来，浦东新区将行政审批制度改革作为转变政府职能，深化行政体制改革的的突破口，先后进行了四轮改革，①苏宁等著：《浦东之路：政府制度创新经验与展望》，上海人民出版社2010年版，第43页。取得了较大成效，但也存在一些问题。回顾浦东近10年来审批制度改革的历程，在历史发展新的方位，以新的视角加以审视，在此基础上思考“十二五”期间，进一步深化浦东行政审批制度改革的思路和对策，对深入推进综合配套改革试点，进一步转变政府职能，加快建设服务型政府，把浦东开发开放推向新的高度具有重要的现实意义。

一、浦东行政审批制度改革的主要做法和成效

2001年以来，浦东新区作为上海行政审批制度改革的综合试验区。先后进行了四轮行政审批制度改革改革。行政审批事项从最初的724项减少到244项，改革率达到了66.3%。②季明：《上海：浦东的“扁平化”实践》，《瞭望新闻周刊》，2011年1月30日。回顾近十年来浦东行政审批制度改革，特别是浦东综合配套改革试点以来，新区审改工作在探索制度创新，推进流程优化，促进公开透明等方面进行了积极尝试，其主要做法和成效有以下几个方面：

（一）实行“告知承诺”制度，降低企业准入门槛

2001年上海浦东新区工商分局率先在全国试行用“告知承诺”代替以往的行政审批，其基本做法是，由新区工商行政管理部门一门式受理，通过书面形式，把法律、法规、规章以及相关技术规范中规定的企业设立、开业应当符合或者达到的条件、标准和要求，以及企业应承担的法律责任，清楚地告知申请人，申请人对照许可条件进行准备，“承诺”履行相关告知事项后，审批机关根据申请人的承诺作出认定，并在7个工作日内由审批机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。与此同时，审批机关应视所申请事项的具体情况，在3个月内对申请人的承诺进行核查。对经核查不符合或者未达到相关条件、标准和要求的，可给予必要的行政处罚或者行政措施，直至撤销相关证照。

根据浦东新区工商分局率先试行的这项“告知承诺”制，除了涉及国家安全、公民人身安全以及国家严格控制的项目外，对6个行业的14类企业的设立、开业所涉及的10项审批事项试行告知承诺制。2002年以来，在总结经验的基础上，经上海市政府批准，扩大了实行告知承诺审批方式的审批事项范围，其中包括核发《食品卫生许可证》、《烟草专卖零售许可证》、《科技经营证书》、《对外贸易经营批准证书》以及《人才交流服务许可证》审核等。并且在部分基本建设审批环节和其他管理领域也开始试行告知承诺审批方式。目前，经上海市政府批准并进行实际操作的审批事项为19项①由于有5个项目的审批权限在上海市政府有关部门，这些审批事权未能按原计划下放给浦东新区，故没有实际操作。，占浦东新区目前有最终审批权的50项前置审批事项的38%（见图1）

告知承诺制度作为浦东新区在行政审批制度改革中进行制度创新的一种探索，引入的是一种服务市场和企业的全新的行政理念，克服了传统行政审批的弊端，运用契约形式来处理法律强制性规定，实现了管制行政向契约行政的转化，降低了企业准入门槛和开办效率。如目前在浦东开办一家连锁超市，一次可以同时办理公共场所卫生、食品卫生和酒类商品零售3个许可证和工商营业执照，时限为7个工作日。而按原有审批方式办理的话，要分别跑3个政府部门办理有关审批手续，如不发生申报材料退、补情况，办好许可证和营业执照的周期在45天左右。同时，实施告知承诺制，改变了政府机关“重事先审批、轻后续监管”和“重管理、轻服务”的状况，加强了对企业的行政指导和服务，并强化事后监管，提高了社会对政府管理的满意度。此外，浦东新区为了进一步降低企业准入门槛，在创设告知承诺制基础上，不断深化企业设立环节改革。如在第2002年7月启动的第二轮行政审批制度改革中，对新区审批权限内的鼓励类和允许类外商投资企业的设立，试行“一口受理，并联审批，各司其职，限时办结”的审批方式，制定了《浦东新区外商投资企业直接登记办法》，设定了操作流程。这项制度将原来的串联审批改为并联审批，将原来由工商和经贸两个部门的窗口受理改为由工商一个窗口集中受理，将原来的两道审批程序改为一道联合审批程序，审批时限从改革前的l7个工作日缩短到7—9个工作日。2003年11月启动的第三轮审批制度改革进一步扩大直接登记方式在变更事项（除企业合并、分立、减资以外）审批中的运用。2006年6月启动的第四轮行政审批制度改革，浦东新区在张江高科技园区试点建立“一表制”审批机制，即在新区范围内，从企业提出设立申请到正式开业，政府审批部门将相关环节中企业需要填写的各类申请表格中共性的内容集中在一张申请表上，由投资者（申请人）填写完毕后由工商部门统一受理，登录系统。2007年1月1日，张江高科技园区正式开展内资“一表制”受理工作，同年2月1日，实施外资“一表制”审批试点。目前，“一表制”审批平台建设日趋完善，成效显著，可以说是行政审批的一次大提速——在审批流程不变，审批资料不变的基础上，将企业登记设立需填写的15张表格400多项内容进行整合，简化成“张江高科技园区企业开业注册统一登记表”，投资者填表总时间从六七个小时减少至最少只要20分钟。截止2008年1月28日，“一表制”已受理完成超过500家内外资企业。②苏宁等著：《浦东之路：政府制度创新经验与展望》，上海人民出版社2010年版，第58—59页。

（二）优化行政审批流程，提高基建工程审批效率

近年来，浦东新区在行政审批制度改革进程中，着重从优化行政审批流程、简化行政审批手续等方面着手，提高基建工程审批效率，加快基本建设项目开工建设，促进新区经济发展。具体举措包括：

1.精简环节、缩短时限。浦东大力推进基建工程审批环节集成和审批时限压缩，目前，新区基本建设项目审批时限从原来的281个工作日压缩到了50个工作日以内。同时，推行分类管理的方式，对控制性详细规划已批准的区域范围内的生产性项目、研发机构以及临时性建设项目试行60个工作日的简易审批程序。张江园区等重点开发小区实行告知承诺、综合审批，审批时限为23—27个工作日。2009年2月又召开新区招拍挂用地建设项目审批改革新闻发布会，推进建设项目审批由6个环节减为4个环节、行政审批时限从100个工作日缩减到50个工作日。此外，在投资者、审批主办部门及协办部门之间建立起了高效、便捷、公开的项目审批快速通道，充分发挥一门式协调服务机制的作用。如在规划选址环节，主办部门征询有关部门意见的时限，从15至20个工作日减至8个工作日内，对重要项目实行三色件袋传递制度，反馈征询意见只要3至5个工作日。为了让浦东行政审批再“提速”，2010年5月1日，工商、质监、税务3个部门联动，试行“一口受理、一表登记、一次审查、一网流转、一次发证、一口收费”的联动登记模式。企业只需一次提交申请材料，即可一次领取“一照二证”（工商营业执照、质监机构代码证和税务登记证），平均办理时间由11个工作日缩短为4.5个工作日，试点受到企业普遍欢迎，已有500多家企业通过“三部门联动”成功设立。

2.实行技术审批与行政审批相分离。以建筑工程消防审批的改革为突破口，将技术审查的工作向有资质的社会技术中介组织转移，积极探索技术审批和行政审批相分离。具体内容是：在消防审批领域，将工程项目的方案、扩初设计审批，转移给消防技术咨询服务机构等社会中介组织，由社会中介组织承担工程项目的技术审核、施工现场技术指导等技术服务工作。对凡经过技术咨询服务的工程项目，消防部门实行简易审批和程序验收。消防部门对建筑项目的监管方式从以审批为主转变为以日常监督管理为主，并强化了随机抽查的力度。在上海市消防协会的支持下，2003年推出《上海市消防技术咨询服务机构暂行管理办法》，实现对技术咨询机构的管理，保证技术审批和行政审批相分离的实施质量。据市消防局介绍，这项改革措施得到了全国人大常委会的肯定，并在《消防法》的修改中被采纳。在对基本建设审批环节审批服务的满意度评价调查中，消防部门以79.17分位列第一。①上海市浦东新区行政审批制度改革办公室：《关于推进行政审批制度改革工作的报告》，2010年5月。

3.探索建设项目“相对集中联合验收”工作机制。建设工程的竣工验收涉及环保、民防等15个行政审批部门，很多企业反映验收时间过长、手续繁琐等问题。针对这种情况，浦东新区经反复研究，提出了《浦东新区建设工程竣工验收改革方案》，主要特点为：一是综合窗口一口受理。在市民中心内设立建设工程竣工验收专门服务窗口。二是验收标准公开透明。验收实施部门要将具体验收标准和技术规范在办事大厅及其它载体上完全公开。三是企业自定验收事项。办事对象可根据自身工程进展情况，自行选择若干部门现场联合验收或者单项验收。四是现场验收同步实施。专门服务窗口工作人员根据企业提出的联合验收的意愿，在7个工作日内安排相关部门到现场开展联合同步验收。五是结果及时统一反馈。被验收企业按照各验收部门法定验收时限在综合受理窗口领取证书。六是建设工程档案数字化。以浦东实施国家区域信息化综合试点为契机，改革申报手段，推广《建设工程项目数字化档案编报软件》，将纸质档案改为数字化档案。

（三）实施“零收费”政策，推进行政事业收费改革

对行政事业收费的改革，始自浦东张江高科技园区2004年实施的“零收费”政策。根据上海市委、市政府“聚焦张江”战略中“先行先试，体现张江先发效应”的要求，浦东新区决定自2004年1月1日起，对注册在张江高科技园区内的中外资企业和研发机构免收包括“企业注册登记费”在内的61项行政审批和政府服务收费。其中，属新区部分的，不再收取；属中央和市级的，有关部门正在清理，在此期间由新区财政代缴。张江园区内实行“零收费”登记卡制度，经公告后由企业凭营业执照申领，新办企业随营业执照一并发放。持登记卡的企业有权拒付已公布的由新区单位执收的免交收费项目。截止2008年7月31日，张江园区已对注册在园区内的企业发放《零收费登记卡》4983份，免费受惠78209户（次），其中，最多一户（微电子港公司）免费92.23万元；累计免费总额3114.25万元，其中，由张江专项资金支付 1858.43万元，占总额的59.7%，由各部门直接免缴数（非张江资金）为1255.82万元，占总额的40.3%。由第三方专业机构独立开展的绩效评估结果显示，“零收费”改革的社会满意度高达96.5%。②上海市浦东新区行政审批制度改革办公室：《关于推进行政审批制度改革工作的报告》，2010年5月。

在张江高科技园区改革试点的基础上，新区政府通过对各收费项目的改革建议逐一进行研究和论证，形成了《浦东新区行政审批和服务收费改革方案》，在全区范围内停止征收一批不符合市场经济规律和发展要求的收费项目。2008年7月1日，浦东新区按照市政府的统一部署，停止征收148项行政事业性收费项目，同时，除资源补偿类、教育类、惩罚类收费外，又于2008年8月1日增加停止征收62项收费项目。经市政府协调，再于2009年4月1日起停止征收涉及市和国家财政的22项收费项目。据此，新区共停止征收232项收费项目，进一步降低了商务成本，优化了政府公共服务，为企业发展营造了良好环境。

（四）推进电子政务建设，提升政府审批信息公开和服务水平

浦东新区在行政审批制度改革进程中，大力推进电子政务建设，整合信息系统资源，以提升政府审批信息公开和服务水平。具体举措包括：

1.加快“浦东新区企业管理与服务信息系统”建设，实现管理信息共享。一是建立政府管理信息即时导入制度，将各部门的企业申报信息、日常管理信息、行政执法信息、行政审批信息即时导入系统，不断扩充系统信息量，目前已汇集了组织机构代码信息、非正规就业信息，以及涉及食品安全的许可信息等，共纳入技监数据13万多个、统计数据3万多个、税务数据5万余户。二是进一步加强系统功能，目前已具备了食品安全监管领域的联合执法、行政许可、信息查询统计、区域分类管理、执法监督和效能监察等功能，可比较及时地反映浦东新区企业发展状况，同时，为浦东新区诚信体系和法人库建设打下了基础。

2.建立行政审批电子监察系统。2006年7月24日浦东新区行政效能投诉中心成立，制定了《浦东新区行政审批电子监察暂行办法》，并正式启动运行“行政审批电子监察系统”，对具有行政审批职能的部门和单位施行行政审批的过程进行实时监控，实现审批信息和管理信息共享，促进行政效能的提高。目前该系统一方面通过实时监控、预警纠错、绩效评估和信息统计四个模块的20多项功能，对已经进入系统的事项进行管理和监察；另一方面在审批办公场所设施视频监控设备对工作人员的工作作风和接待态度进行实时、自动监控，实现了事前、事中和事后全面的监察。

3.建立浦东市民中心办事导航系统。浦东新区为了更好地体现政务“亲和”，对办事公开的方式进行了重新设计，将传统的公文式的政务公开方式改变为人性化、便民化、亲民化的导航式公开，进一步提升新区服务型政府的形象。2007年10月18日试点单位环保局审批事项告知以导航方式在市民中心等离子显示屏发布。目前，正在推动全部审批事项都通过这种形式向社会公开。该形式的特点是：一是物理指示形象化。将行政审批服务所涉及的单位、窗口通过三维定位，给市民清晰、易记的指示。二是材料告知集约化。通过漫画手段将各类办事材料形式、来源、领取办法集中说明，一次告知，并在网站提供在线表格下载和填报。三是流程描述故事化。突破传统的文字、方块图告知方式，设置市民中心“小博士”，用讲故事方式，引导市民身临其境，体验办事流程。

4.推进政府信息公开“一体化”互动服务机制建设。浦东新区为进一步畅通公众行使知情权、参与权、表达权和监督权的途径，规范信息公开行为，提高工作效能，搭建由全区53个点构建的“立体式”政府信息服务“一体化”体系，实现“政府信息百姓触手可及”的目标。一是制定五项制定。形成了《浦东新区建设政府信息公开“一体化”服务机制的意见》及其四个配套制度；二是建立四项机制。即窗口综合服务工作机制，各政府部门信息公开服务窗口，统一作为新区政府信息公开“一体化”服务的综合服务窗口；信息材料内部流转机制，所有材料通过信息公开“一体化”网络系统进行内部传递；信息更新同步机制，政府信息产生与属性确定同步；操作流程公开机制，办理情况和操作流程实现实时查询、监督。三是推进“一体化”系统开发。开发了区级信息公开“一体化”系统，形成“多元窗口、一体服务；多个部门、一网运作；多类信息、一次同步；多点查询、一号监督；多方合作、一个平台”的公开体系。

（五）深化企业年检制度改革，提高审批监管效能

浦东新区为了更好地方便企业，更好地提高审批监管效能，不断深化企业年检制度改革，具体改革措施有：

1.实施“四个一”的联合年检方式。经过四轮审批制度改革，浦东新区从最初的“一门式”年检，到“一口受理、分别审查”的方式”，再到“一口受理、一套表式、一网运作、一次办理”的“四个一”联合年检方式。实施“四个一”联合年检后，浦东企业年检集中办理事项从8项增加到15项，并实现了三个突破：一是企业填报资料采用一套电子表式，包括企业公共信息和专业信息两部分，其中公共信息可供不同管理部门共享；二是年检审核逐步实现网上运作，企业可通过“浦东新区企业管理与服务信息系统”进行年检申请，审批通过网络在各部门之间流转，企业不必派人四处奔波；三是取消除上海市政府公示的准予保留年检收费项目外所有面向企业的年检收费。

2.实行企业分类年检制度。浦东新区在第三轮审批制度改革中，实行企业分类年检制度，对企业进行分类监管。即对守法经营、信誉良好的企业实行免检，企业只需提交年检表等相关资料，免交审计报告；对一般行业中没有违法记录的企业实行承诺备案制度，企业提交年检报告书并作出提交的材料是真实有效的承诺即通过年检；对重点行业、特殊行业以及关系到人身健康、安全生产等行业的企业实行联合年检，综合监管。

3.推行企业年检申报备案制度。浦东新区在第四轮审批制度改革中，推行企业年检申报备案制度。即企业可以通过现场提交、网上传递等方式申报有关材料，涉及多部门申报的，企业可以通过新区联合申报网络平台一次申报相关材料，并由企业对其提交材料的真实性予以承诺；行政机关可以根据需要对企业申报的材料进行书面检查，对检查合格的，行政机关可以不向企业反馈检查结果；对书面检查发现企业有违法行为的，或者企业未申报有关生产经营活动情况的，行政机关应当采取实地检查或者重点检查等监管措施，并将检查结果存档备案。

二、浦东行政审批制度存在的主要问题

浦东新区行政审批制度改革虽然取得了较大成效，但总的来说，浦东行政审批的现状与服务型政府建设要求还有一定差距，存在的主要问题有以下几个方面：

（一）行政审批制度改革和发展自主权有限

浦东是上海经济发展、体制改革的“试验田”，自20世纪90年代初开发开放以来就确立了开拓创新、先走一步的发展思路。在发展的初期主要依靠的是国家政策优势，浦东自身也制定了大量的规范性文件，在促进其发展方面起到了积极的作用。随着国家经济体制改革的不断深化，浦东囿于市辖区的特殊性质，其先发优势在不断弱化，许可设定的权力在和特事特办的空间在缩小，尤其是浦东没有独立的立法权，行政审批制度改革和发展自主权有限，使得其在相关政策和法规的制定上受到一定的限制。同时，还需承担部分区政府层面无法调整的、由上级政府委托或依法代行的相关审批事项，如海关、金融、工商、税务等属于中央和上海市政府垂直管理部门的事项，因此，需要进一步争取中央和上海市有关部门支持，以进一步深化审批制度改革。

（二）行政审批职能的实体界定尚不够清晰

行政审批制度改革是一项系统工程，是政府职能转变中的重要组成部分，它需要其他各项工作的配合和协调。如政府各个部门职能的优化和清晰，对行政审批有着非常重要的支撑作用。而当前浦东新区政府内“条”与“块”之间依旧存在较多的协调问题，如“条”与“块”之间部分事项分段管理，边界模糊区域就容易出现“真空”，从而造成大量协调成本。比如食品的质量管理分为初级农产品、生产/加工、流通和消费四阶段，分别由农委、质量技术监督局及食品药品监督局进行监管。在两个事项的边界处，容易出现执法真空，此外同时涉及到两个及两个以上事项的执法，容易出现互相推诿或者同时执法的情况。“块”内委办局之间职责权限划分不尽合理，造成事权与责任脱节，协调性事务人为增多，导致协调成本增加。如区委办下属的电子政务管理中心与科委下属的信息化推进处都在管理浦东新区政府信息化工作。审批事项并未真正减少，如有些部门在审改中，通过替换、打包合并审批项目等方式来达到表面减少审批事项的要求，以至于无法真正做到“审批程序减少、递交文件减少、上门检查减少”的改革目的。

（三）行政审批的程序性制度尚不完善

从行政机关实施审批和登记行为的规范角度来看，每一项审批和登记事项都具有完整的专业性单行法律、法规或者规章、法规性文件作为依据，每一次审批和登记行为都符合受理、审查和批准的基本程序，以及在法律文书、申请材料、档案要求等方面的规范。而从公民和企业方便办事的角度来看，特别是在市场准入和建设项目审批等具有密切关联性的领域中，由于缺乏统一、完整、协同的程序性制度，给公民和企业造成了较大的不便。一是在受理环节，由于各部门都要求本部门审批材料的齐全，因此，重复材料多次提交，共性信息重复填写等现象非常普遍；二是在审查环节，由于各部门职能还有交叉和重叠的问题，前道审完后道再审，结论矛盾，责任推诿的现象也时有发生；三是在批准环节，由于各部门之间没有法定的协作义务，后道审批部门只是从申请人提交的材料中得到前道审批部门颁发的证照，并再对证照的真实性进行审查，既增加了行政成本，又增加了企业负担，降低了行政效率。

（四）行政审批的监督机制尚不健全

行政审批监督机制包括两个方面的内容，一是对行政机关行使审批权力的监督机制；二是对审批之后的项目执行情况的后续监管机制。针对第一个方面的监督机制，浦东新区已于2006年实施行政效能投诉、行政首长问责、行政审批电子监察、行政效能评估制等监督制度，建立了行政效能投诉中心。但内部监督往往缺乏制约和强制性保障，人大、政协、司法机关、人民群众和新闻媒体为监督主体的外部监督作用还不够明显。尤其是缺乏专门针对行政审批的责任追究制度，对行政审批权力的运行及程序性规定的执行予以监督。第二方面的监督机制是涉及到行政审批制度改革的一个重要内容，就是要改变“重审批、轻监管”的做法，除了要减少审批项目的数量，还需要相应的事后监管予以配合，才能实现审批制度改革的目的。近年来，浦东新区在加大事后监管力度也进行了不少改革，如通过不断深化企业年检制度改革，最大程度地方便了企业年检，并提高了监管效能。但较之于其他审改方面的探索，尚未建立起科学有效地监管机制，对审批事项后续监管的范围比较有限，监督力度不尽人意，监督效果不很理想。

三、深化浦东行政审批制度改革的思路和对策

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议明确提出，“十二五”期间，要进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。近十年来，浦东新区的行政审批制度改革，经历了一个从技术性流程改良，到管理理念的不断创新，并逐步探索制度完善的过程。在这个过程中，既取得了较大成效，但也存在一些问题。“十二五”期间，结合综合配套改革试点的深入推进，浦东应进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快建设服务型政府，具体可从以下几方面着手：

（一）坚持行政审批制度改革的价值取向

深化浦东新区行政审批制度改革应坚持行之有效的价值取向：一是市场化取向。在行政审批制度改革中，通过转变政府职能，使政府职能定位市场化，遵循市场优先的原则，发挥市场的基础性作用。市场能解决的问题，政府尽量退出，放松对企业的直接管制，让市场主体有更多的自主权，政府主要加强宏观监控权，提高政府的管理能力；同时在政府权力的行使中引入市场竞争机制，提高公共服务产品供给质量。二是社会化取向。在行政审批制度改革中，充分发挥社会各种主体的功能，使公共产品服务的社会化。在改革中坚持社会自治原则，加快社会中介组织、非赢利性组织的发展，将原来由政府承担的部分职能放手给非政府公共组织去完成，提高服务的质量，满足公众的需要。三是分权化取向。在行政审批制度改革中，缩小政府审批权的范围，使本来越位的权力恢复到原来的位置，将政府集中的部分权力分散给市场、社会，扩大市场和社会的自主权，通过各种市场主体之间的竞争，提高公共服务的水平。四是法治化取向。在行政审批制度改革中，注重法制建设，使行政审批的行为有法可依，使监督行为有据可依，提高政府的法治水平。五是绩效化取向。在行政审批制度改革中，引进企业的管理手段和方法，进行成本和效益的核算，对行政审批的事项和行政审批改革的成果进行绩效评估，把提高行政审批及其改革的效果和质量放在突出位置。六是民主化取向。在行政审批改革中，充分发扬民主，调动各种社会主体的积极性。对哪些事务应该审批、哪些不应审批、有些审批项目取消后政府应如何进行监管等问题，应听取各行专家的意见，发挥专家智囊团的功能，集思广益，博采众长，充分提高决策的民主性和科学性。

（二）赋予浦东在行政审批制度改革方面更大的自主权

针对浦东在行政审批制度改革和发展自主权有限的问题。应进一步落实上海市政府《关于完善市区两级管理体制，赋予浦东新区更大发展自主权的意见》和上海市人大常委会《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》的精神，赋予浦东新区在行政审批制度改革方面更大的自主权，为浦东先行先试、深化行政审批制度改革，推进政府管理体制创新创造条件。如授权浦东新区政府与深化行政审批制度改革相应的管理事权，以及必要的特殊管理权，将浦东行政区域内的审批事务，交由浦东管理；将市级部门可以下放的权力和向中央争取到的权力全部下放到浦东；将上海拟开展的各项审改试点率先安排在浦东进行；并争取中央有关部门的协调支持，对审批依据属于国务院行政法规和国务院文件范畴内的经济事务和行政许可，在浦东新区试行备案制、告知承诺等改革。同时，赋予浦东新区一定的立法权，为深化行政审批制度改革改革提供立法保障。

（三）继续减少和调整行政审批事项

通过四轮改革，浦东新区行政审批项目虽已大幅减少，但随着社会主义市场经济体制的完善，综合配套改革试点的深入推进，行政体制改革的逐步深化，政府职能的进一步转变，仍需要继续取消和调整。一是要按照依法设定原则，对法律、行政法规和国务院文件明确规定的审批事项，予以保留；对地方性法规、规章设立的审批事项，根据实际情况进行清理；对没有法律依据的审批事项，一律取消；对新增审批事项，必须有明确的法律、法规、规章依据，并按规定程序报批。同时要建立健全新设行政审批项目审核论证机制，尤其对涉及重大公共利益的审批项目要通过专家咨询、民意征集等多种形式听取社会各界的意见，防止政府机关随意增设行政审批项目。相关部门要加强沟通协商，做好新设定行政审批项目与已有行政审批项目的衔接归并，避免出现新的多头审批、重复审批。二是要按照符合经济社会发展实际需要的原则，对涉及社会稳定、公共安全、意识形态、资源管理、公共财政、规划土地和环境保护等领域的审批事项，原则上予以保留；对不符合政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开原则，可以通过市场机制或其他方式运作的项目；对通过加强事中、事后监管就可以达到管理目的，而不必设立审批的项目；对多个部门或环节重复交叉审批，增加了行政成本和行政管理相对人负担的项目等，要本着“应减必减”、“该放就放”的原则，提出进一步取消和调整的处理意见。对可以有企业、社会团体、中介机构和公民个人自主决定，且不损害公共利益和个体合法权利的事项，以及可以通过民事赔偿或者追究其他民事责任解决的事项，改变审批方式或不再审批。

（四）进一步规范行政审批行为和优化审批流程

首先是进一步规范行政审批行为。对保留的行政审批项目，应按照公开、公平、公正、高效的原则，规范程序、简化环节，逐步把行政审批纳入规范化、制度化的轨道；应编制并公布保留的行政审批项目目录，逐项公开审批项目的依据、申请条件、审批期限、收费标准，推动行政审批公开、透明，防止“暗箱操作”。“十二五”期间，应将浦东新区保留的行政审批项目全部纳入一个数据库，接受电子信息化管理，使所有的行政审批项目从设立到运行的全过程透明可控。其次是针对行政审批项目的性质、特点和复杂程度，科学设定审批流程，推行行政审批标准化和精细化管理。第三是进一步压缩政府机关内部的审批环节，明确审批权力和责任，同时完善行政审批统一受理、集中办理、首问负责、限时办结等制度，并加快网上审批平台建设，改进审批方式，优化审批流程，提高审批效率。第四是针对行政审批的程序性制度尚不完善等问题，探索专业性和完整性有机结合的制度建设，在市场准入和建设项目审批等领域中，加快建立一套完整的、综合的、协调的程序性制度，以适应当前社会主义市场经济发展的新要求，促进行政程序法律制度更加科学、合理和完善。

（五）健全行政审批的监管机制

行政审批制度改革的成功与否不能仅从静态上考虑取消了多少审批项目数量，调整了多少审批方式，政府让渡了多少权力，而主要应从审批制度改革后带来长远的效益分析，创造了什么样的市场和社会环境，维持了什么样的经济秩序，提供了什么样的公共服务产品来进行评价。为此，应消除浦东新区一些政府部门对审批事项后续监管乏力等现象，健全行政审批的监管机制。首先是”应按照“谁审批，谁负责”及权力和责任相统一的要求，建立审批责任制和过错追究制，在赋予行政机关审批权时，规定其相应责任，发生过错要追究责任。对不按法律规定进行审批，甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊的，要追究审批主管领导和直接责任人的行政法律责任，以规范审批行为和权力。其次是建立审批绩效评价制度。在行政审批改革中引入企业成本效益评价制度，对行政审批项目进行评估，根据评估的结果对审批项目进行科学分类，采取不同的管理方式，降低行政审批的成本；同时，对行政审批实施情况进行评估，保证行政审批与法律授权目标的一致性，以增强行政部门的责任性，使行政审批遵循正当的法律程序，提高行政审批的效率和质量。第三是完善政府综合监管机制，即政府依据法律规定和行政法规的要求，在政府相关职能部门相互协调的基础上，对市场及其市场经营主体的行为进行整体性、全过程、多方位的监督和管理。政府综合监管机制应由预警机制（采用信号显示的方法来反映市场及其企业市场行为的总体变动趋势，根据不同的情况采取不同的措施。）、共享机制（为了加强政府部门之间及政府与企业之间的信息沟通，建立政府部门之间、政府与企业之间的信息沟通的网络，实现信息资源共享，提高政府对企业和市场的监控）、协调机制（通过全方位、多层次的协调，整合政府部门职能和能力，发挥统一整体监督功效）、快速反应机制（要求政府部门具备对市场、企业的违法、违纪行为及时处理应对的能力）等构成，以提高监管的效率和水平。□