论我国农民政治信任的层级差异——基于A 村的实证研究

□ 谢治菊

一、政治信任：文献回顾与研究综述

政治信任有狭义与广义之分。狭义的政治信任即民众对政府①政府有狭义与广义之分，政治信任中的政府，意指广义的政府，即涵盖行政、司法、立法等政治机构。的信任，广义的政治信任是与合法性、政权基础、政府绩效及政府信任等政治命题联系在一起的，指民众对政治体制、执政党、政治决策、政治组织（如政府）、政府官员、政治行为等政治系统的信任。在西方政治思想史上，最早关注政治与信任关系的思想家是英国的洛克。但在此后漫长的历史长河中，政治信任都处于学术研究的边缘，没有受到应有的重视，直到20世纪70年代才逐渐发展成为一个独立的知识领域，吸引了国外一些学者的眼球，著名学者罗伯特·帕特南（RobertD.Putnam）、卢克与萨谬尔·伯勒斯（SamuelBowles）和赫尔伯特·基提斯（HerbertGintis）、纽顿（K.Newton）等对此都有较为深入的研究。研究内容主要集中于政治信任的意义、政治信任的起源、政治信任的对象、政治信任的测量、政治信任下降及原因等方面。其中，对政治信任的测量研究较多。在早期的研究中，许多西方学者将政治信任当做测定社会资本的一项重要指标，同时对社会信任与政治信任的状况进行了分析与测量，蒂莫西·E.库克（TimothyE.Cook）、保罗·格隆克（PaulGronke）、威廉·米什勒、理查德·罗斯、珍妮·乔布等都对此作了重要的贡献。关于测量的指标，Stokes强调，政治信任是民众对于政府评价性的基本取向，评价的指标应包括伦理（如对于官员的诚实程度的评价）和能力（如政府官员的能力、效率以及他们决策的正确性）两个方面。①转引自胡涤非：《村民政治信任及其对村级选举参与的影响——基于广东省惠州市P村调查的实证研究》，《暨南学报》（哲社版），2010年第3期。在测量方法上，学者们常采用李克特五点式量表和总加量量表②总加量表也称作总和量表或总和评量，他由一组反映人们对事物的态度或看法的陈述构成，回答者分别对这些陈述意见发表看法，根据回答者同意或不同意分别计分，然后将回答者在全部上的得分加起来，就得到了该回答者对这一事物或现象的态度得分。，对普通的信任问题进行询问。但是，这一方法在最近却受到质疑。“因为只根据单一的指标来测量信任，只是测量被调查者的信任度，而不是被调查者对他人的信任。”③JennyJob.HowisTrustinGovernmentCreated?ItBeginsatHome，ButEndsintheParliament.AustralianReviewofPublicAffairs，Volume6，Number1：November2005，1－23，ISSN1832－1526.信任是一个多维的概念。因此，珍妮·乔布试图通过对17类不同的人群与组织进行调查，对人际信任与政治信任进行测量。经过测量，大家发现，从20世纪60年代中期开始，公众对发达工业化国家的政治信任度一直呈下滑趋势。尽管这种下滑的步伐并不一致，但下降的趋势却是普遍存在的（荷兰除外），连瑞典、挪威、美国也不例外。为此，各国政府与学界纷纷寻找政治信任下滑的原因。其中，奥地利政府将集体主义的瓦解视为下滑的原因，加拿大则认为是由国内持续紧张的民主主义与分裂主义造成的，德国则归根于国家统一造成的紧张，日本则谴责持续的政治丑闻和自1990年以来的政治大萧条。④Dalton，RusselJ.TheSocialTransformationofTrustinGovernment［J］.InternationalReviewofSociology15，2005（3）.学界则认为，距离悖论⑤即人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰、不称职与不诚实的。这一思想参见弗雷德里克森著，张成福等译：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版第163页。、选民的不断下降、年轻人对政治的漠视、公民参与水平的不断下降、政府无效率、浪费公款并花费在错误的政策上等则是造成公众政治信任水平不断下降的主要原因。此外，连续的政治丑闻、不断蔓延的腐败以及媒体有时对这些问题的过度关注，同样也使得公众对政府机构与政治领导的信任下降。

国内对政治信任的研究起步较晚，成果较少。2004，徐勇从信任票的角度分析了农村的政治信任问题后，我国学术界对其的关注才日渐升温。⑥徐勇：《政治参与：政治信任的重建——源于乡村选举中“信任票”的一种分析范式》，载《当代中国政治研究报告（Ⅲ）》，2004.我们以“政治信任”为关键词在中国期刊网对1979－2010年的文献进行检索，只能找到60余篇相关论文，内容主要集中在政治信任兴起的学理基础和社会背景，政治信任的国际比较研究，政治信任的测量指标，政治信任的哲学基础——合法性与合规范性，农民上访与政府信任流失之间的关系，政治信任的层级与结构，政治信任与社区自治组织成长的关联等方面。其中，人们对政治信任的层级差异研究较多。例如，《小康》杂志2007年8月发布的《2006－2007中国信用小康指数报告》指出，绝大多数受访者很相信中央政府，却有超过70%的受访者认为一些地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象。⑦中国小康网：《2006－2007中国信用小康指数》，［EB/OL］.http：//www.chinaxiaokang.com/xkzz/1.asp?id=807，2007－8－10.史天健的研究也表明，农民对各级党委和政府信任程度的评价随着政府层级的下降而递减。⑧史天健：《重视传统文化对提升政府信任度的作用》，载欧美同学会·中国留学人员联谊会编《中国与全球化研究》（未出版），2009.香港中文大学李连江教授经过调查也得出结论，农民对于高层政府的信心比对基层部门的信心要高，越是低一级的党委的威信越低。⑨转引自胡涤非：《村民政治信任及其对村级选举参与的影响—基于广东省惠州市P村调查的实证研究》，《暨南学报》（哲社版），2010年第3期。著名农村问题专家于建嵘教授的调查亦显示：认为省级、市级、县级、乡级党政威信很高的农民比例均值为24.6%、4.5%、1.7%、0.7%，而认为以上各级政府威信很低的农民比例均值却是33.9%、53.2%、66.5%和76.1%。⑩沈士光：《论政治信任—改革开放前后比较的视角》，《学习与探索》，2010年第2期。胡荣则通过实证研究，探讨了农民上访与政府信任流失之间的关系。他发现，农民对高层政府的信任度较高，但对基层政府的信任度却偏低，主要原因是上访对政治信任的流失具有很大影响：上访者到达政府层次每提高一级，其对政府的信任就减少一个档次。⑪胡荣：《农民上访与政治信任的流失》，《社会学研究》，2007年第3期。王向民认为，在抽象的国家和政府方面，青年学生表现出极高的政治信任，而在具体的制度运行、官员行为和政策制定方面，青年学生的信任度却并不太高。⑫王向民：《当前中国政治信任的U型分布》，共识网，2010－7－6.沈士光将这种现象称为“政治信任层级差”心理。并进一步指出，这种心理既反映了制度规范的差异性，也体现了压力型体制造成的政治信任疏离，当然还表现为利益协调过程中政治信任的流失，更为重要的是政治信任结构发生了根本性变化。

研究表明，政治信任在政治生活中的地位越来越重要，公民对政府的信任程度直接决定着政府成就的大小甚至前途命运。这一点，不仅西方学者的一些经典文献有所提及，我国的学者也做出了重要的贡献。他们认为，政治信任对增加社会的稳定性、促进经济增长有帮助，还对社会的普遍信任水平、政治参与水平的提升有所促进。既然政治信任这么重要，那么，它在农村尤其是西部地区农村的现状如何呢?这种现状构成了一种什么样的层级差异呢?形成这种结构的原因又是什么?下面，本文将对此进行探讨。

二、我国农民政治信任层级差异现状：基于A村的实证调查

政府视为各项好政策的源泉，却透露出对地方政府与官员的不信任。这种偏信中央政府的政治信任结构在农村尤其是西部地区农村是否如此呢?为此，课题组于2011年1月－2011年2月前后2次到贵州省遵义县的A村进行了实证调查。A村位于贵州省遵义县境内，由三个自然村寨合并而成，地理位置便利、交通条件较好，2009年人均年收入为4925元，在当地处于中等水平。本次调查是以户为单位，采取的是随机抽样法。调查共发放问卷300份，回收有效问卷273份，回收率达91%。最终的样本在性别、婚否、民族、学历、年龄、年人均收入、居住时间、身份等背景变量上的分布情况如表1。从表1各背景变量的分布情况来看，本次调查对象背景变量的分布是比较均衡的，因而具有一定的代表性。

在当下中国，媒体的新闻与民众的语言都把中央

表1 调查样本的基本情况（N=273）

为了全面深入地了解农民的政治信任状况，除背景变量外，课题组还采用李克特五点式量表和总加量量表，设计了2道题目，并分别对其答案进行了1－5分的赋值（详见表2）。为了精炼问题，在数据收集完成后，我们首先对原始量表进行了信度测试，结果显示，本次调查的题目Alpha①Alpha值达到0.70或更高数值就满足了最基本的要求。值均在0.7以上，其中B3达到了0.9421。同时，我们对样本进行了效度检验，结果显示其效度为0.835＞0.6，且相关矩阵中均存在大量显著相关关系（sig.=0.000＜0.01）。②一般认为KMO统计量的值为0.9以上效果会比较好，0.7以上时可以接受。这说明，问卷设计及采集数据的信度与效度都比较高。此外，为了便于表述，我们按照政治系统抽象程度的高低与级别的大小，将农民政治信任的对象分为政治制度、党或政府决策、党或政府、政府官员与政府行为。③许多学者认为，政府官员比党或政府决策的抽象程度更高。对一般民众而言，这是不争的事实。但是，对文化素质低下、政治意识淡漠的农民而言，党或政府决策比政府官员的抽象程度更高。因为在他们的心目中，一提到政府，他们就会想到村委会，这是具体的，他们对政府的评价也是在对村委会的印象上作出的，而他们认为党或政府决策是上级政府作出的，往往比较抽象。其中，政府及官员主要指中央政府、省政府、市政府、县政府、乡（镇）政府与村委会，以及相应的官员。

表2 农民政治信任主要调查题目

调查发现，农民的整体政治信任水平较高，总体信任指数均值为3.42。他们对社会主义制度、共产党、中央政府、省政府、市县政府、乡政府、村委会、党或政府决策、人大代表、党代表、中央领导、省领导、市县领导、乡干部、村干部的信任均值分别为4.07、4.07、4.05、3.88、3.73、3.47、3.42、3.98、3.82、3.84、4.03、3.92、3.77、3.36、3.34分。如果以3分作为信任的分界线，那么，本次调查表明，调查对象对不同政治对象均处于不同程度的信任状态。其中，党员家庭与干部家庭的平均信任均值分别比总体信任均值高0.23、0.19分，为4.01与3.97分。这说明，政治信任的环境非常重要，党员、干部对政治体系的认可程度较高，这种认可直接影响了整个家庭成员对其的态度。

调查还发现，农民的政治信任存在明显的层级差异。越抽象、越上层的对象，农民的政治信任度越高；越具体、越基层的对象，农民的信任度越低。其中，农民对政治制度、共产党、政府决策、政府、政府官员与政府行为的信任程度与信任指数呈逐次递减的状态①试调研时，我们曾在政治制度中设计了“您对社会主义制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度的信任程度”，但由于文化水平低下，农民对人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度很陌生，不知道这是什么制度，调查员解释很久后还似是而非，胡乱作出回答，影响了调研的信度与效度。为此，正式调研时就取消了这两个问题，直接用“社会主义制度”的信任度代替政治制度的信任度。同时，这里对政府、对政府官员、对政府行为的信任度与指数均等于采用的简单平均数。，分别为95.6%、93.4%、93.4%、89%、88.3%、50.8%与4.07、4.07、3.98、3.71、3.68、3.06；对中央政府、省政府、市县政府、乡政府、村委会的信任度与信任指数也是递减的，分别为95.6%、95.6%、92.3%、82.4%、79.1%与4.05、3.88、3.73、3.47、3.42。同时，对中央官员、省官员、市县级领导、乡镇干部、村干部的信任程度与信任指数也呈递减状，分别为96.7%、96.7%、93.4%、79.1%、75.8%与4.03、 3.92、3.77、3.36、3.34。此外，对“政府的工作宗旨、政府的廉洁度、基层部门执行力、国家公布的统计数据、村干部选举”等具体政府行为的信任度与信任指数也是渐次下降的，分别为75.9%、55.9%、47.3%、46.4%、28.6%与3.92、3.13、3.22、2.86、2.19。可见，农民对不同层级政治对象的信任程度与信任指数都呈下降趋势。

此外，农民政治信任层级差异的下降幅度是逐渐增大的。农民对高层政府到中层政府的信任度的下降趋势平缓，而对中层政府到基层部门的信任度的下降趋势明显，越到基层，农民政治信任的下降速度越快。②高层政府指中央、省政府（下同），中层政府指市、县政府（下同），基层部门指乡（镇）政府与村委会。因为村委会不是一级政府，为了表述方便，就用基层部门代替（下同）。我们在这里的划分与学界大多数人的划分不一致，他们一般把中央政府视为高层政府，省市政府视为中层政府，县乡政府视为基层政府。我们之所以这样划分，是因为我们想把村委会包括进去。而且，调查的结果也显示，只有这种划分才使农民的政治信任结构呈现出一定的规律性。也就是说，农民对中层政府的信任度与指数比对高层政府分别低3.3%、0.24，对基层部门的信任度与指数比对中层政府却分别低11.6%、0.29，基层到中层的差距分别是中层到高层差距的3.5、1.2倍。同时，农民对中层官员的信任度与指数比对高层官员分别低3.3%、0.21，对基层干部的信任度与指数比对中层官员却分别低16.3%、0.42，基层到中层的差距分别是中层到高层差距的4.9、2倍。

三、我国农民政治信任层级差异的原因分析：学理与实证层面的结合

从学理上看，对民众偏信中央政府的行为可从历史文化主义、制度主义与结构主义论三种理论视角来解释。“文化解释论”认为，农民的政治信任结构受到了传统政治文化的影响。“制度解释论”认为，农民的政治信任结构是中央集权的政治体制的结果。“结构主义论”则认为，农民政治信任结构既可能来自于公民自身（主体），发生于政治体系（客体），还可能形成于公民与体系的沟通环节（介体）。事实上，目前用制度主义解释政治信任的学者占多数，不少实证研究结果也支持了他们的观点。①马得勇：《政治信任及其起源－对亚洲8个国家和地区的比较研究》，《经济社会体制比较》，2007年第5期。在我国，制度对政治信任的影响也比较明显，即高度集权的政治体制决定了我国中央政府在政治动员、政治接触、政治图像、政治角色扮演上都比地方政府有更多的资源优势，因而导致民众对其的高度信任。②叶敏、彭妍：《央强地弱”政治信任结构的解析—关于央地关系一个新的阐释框架》，《甘肃行政学院学报》，2010年第3期。同时，高度集权的政治体制决定了高层政府会动用一切力量生产对自身统治合法性有利的政治信息，而且实际上他们几乎垄断性地控制了能够输出政治信息的所有传播渠道，这就极易在农民中形成一种高尚、利民、为民的形象，对农民对高层政府的政治信任有很大的作用。而基层部门是政策的执行者，承担了政治系统中绝大部分治理任务，在我国的压力型体制下，他们不得不做高层政府无法做、不愿做但又难做的执行性事务，直接、广泛地与农民接触，这种接触往往容易让农民看到他们的缺点。同时，由于是集权制国家，基层部门还经常会成为上级政治机构政策和行为失误的替罪羊。例如，农民常常认为经济快速发展应归功于高层政府的英明决策，但由此带来的环境恶化、噪音污染等诸多问题却迁怒于基层部门。再加上地方政府的失范行为如角色错位、能力缺陷、利益驱动、逆向选择、行为短期化；或者腐败、寻租、扭曲政绩观；或者缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制、信息不公开透明、法律意识淡薄等，民众对基层部门的信任度极低。

学理层面的分析使我们了解到我国农民偏信高层政府的根本原因，但农民不信任基层部门的具体原因又有哪些呢?调查中课题组发现，基层政府行为失范尤其是扶贫救灾物资分配不均③指新型农村养老保险、新型农村合作医疗、最低生活保障及其他民政救济的享受情况。为了便于统计，我们把“享受”赋值为1，“没有享受”赋值为0。、基层部门与村民沟通方式的不当是村民对其信任度低的主要原因。例如，84.6%的农民认为共产党的执政形象符合其对执政党的要求，90.1%的农民信任党代表的代表性，更有高达94.5%的农民认为高层政府的“三农”政策都是好的，但只有47.3%的人认为基层部门执行好了这些政策，原因在于他们认为基层部门在政策执行中存在民政救济分配不公、贪污腐败、信息不公开、办事效率低下等问题，分别有22.6%、18.7%、18.2%、17.6%的农民选择。进一步访谈发现，村民所提的信息不公开、贪污腐败、效率低下都和民政救济分配不公有关。民政救济分配不公是指基层干部尤其是村干部在扶贫救灾物资分配中以权谋私、钱权交易行为，这样的行为已成为新时期诱发农民非制度化政治参与的高风险因素之一。④见笔者《农民非制度政治参与的现实审视及路径优化－基于西部民族地区的实证研究》，《云南行政学院学报》，2011年第3期。也成为了西部民族地区乡镇工作人员与村民所认定的影响农村社会稳定的重要因素之一，分别占41.7%与64.8%。⑤这是课题组在2010年3－6月所做的西部少数民族农村调查时获得的数据。这次调查共回收乡镇工作人员有效问卷434份，村民有效问卷576份，村干部问卷214份。（下同）以低保为例，在调查中，课题组发现，乡政府与村委会在执行低保政策时，存在以下4个问题：一是低保家庭的评选过程不公开，暗箱操作；二是权力寻租，收受低保家庭的回扣，每年约500－1000元不等；三是为了照顾并不符合低保条件的亲属朋友，私自扩大低保范围，降低人均低保资金水平；四是截留、贪污、挪用低保资金。⑥这是笔者在2010年3－6月进行西部少数民族农村调查时通过访谈得到的信息。。同时，通过Chi－SquareTests检测，发现农民福利资源的获取程度与其政治信任水平呈显著相关，他们之间的PearsonChi－Square为0.015。⑦Chi－SquareTests检测指卡方值检验，如果检验的PearsonChi－Square系数小于0.05，就说明两者之间存在相关。这说明，农民福利资源的获取程度对农民政治信任水平产生了直接的影响。这种影响表现在：当领受资源的水平不断上升时，农民会产生较高的政治信任。当领受资源的水平下降时，这种信任就会逆转，甚至产生抱怨情绪。⑧周治伟：《政治信任研究——兼论当代政府公信力》，中共中央党校2007年博士论文，第54页.当福利资源整体领受水平上升或维持不变时，福利资源却被不公正地使用，政治信任水平也会下降。进一步分析发现，60岁以上已领取养老保险的人或享受最低生活保障的农民对政府的信任度几乎为100%，远远高于平均水平。而那些本应享受低保家庭的农民或认为低保分配不公的农民，对政治对象几乎都不信任。访谈时，我们遇到一位家有3位老人的农民，他对政府是完全信任的，因为他家每月有210元的养老金收入，这些钱足够他一家5口人的日常生活开支。另有一位女农民，65岁，爱人是残疾人，两个儿子30来岁，有轻微的智障，均没外出打工，游手好闲，还经常打父母。她家目前还住着破烂的土墙，全家年人均毛收入813.5元①调查时设计的人均毛收入=种植收入+养殖收入+打工收入+经商收入+政府补贴+其它收入，家庭耐用消费品存量为仅为0.2②指电话、电视、电冰箱、电饭锅、洗衣机、微波炉、电脑、饮水机、DVD、音响、热水器、摩托车、汽车、电磁炉、空调的拥有量，如果有赋值为1，如果没有赋值为0。家庭人均耐用品存量就等于这15种家庭耐用品的简单均值。0.2意味着只有3件耐用消费品，通常为电话、电视、电饭锅。以上数据来自本次调查。，是村里最贫困的几家人之一。按道理，她家的条件完全符合低保标准，但每次都没评上，因而她对政府怀有仇恨情绪，对基层部门及工作人员均选择“非常不信任”。当然，这种现象与农民的文化素质也有一定的关系。农民的文化素质低下，目光短浅，很难对事情做出理性判断。他们往往“不相信来日方长的许诺，只承认立竿见影的好处”。③［美］J.米格代尔著，李玉琪、袁宁译：《农民、政治与革命——第三世界政治与社会变革的压力》，《中央编译出版》1996年版，第182页。因而，一旦自己的利益受损或得到不公平的待遇，就会对政府产生不信任。此外，沟通方式不当也是造成基层部门信任度低的原因。村民与他们之间的常见沟通方式有下发文件、派发宣传单、公示栏公示、上门服务与逐级人际传播④逐级人际传播指信息在基层部门的传播方式是乡政府—村干部—农民代表或农民小组长—农民的传播模式。，以逐级人际传播与公示栏公示为主，分别占52.7%与36.3%。⑤这是课题组在2010年3－6月所做的西部少数民族农村调查时获得的数据。逐级传播容易使信息失真，这是不争的事实。而宣传栏公示对识字不多、不太关心公共事务的农民来说，也是不恰当的。所以，在调研中当我们问农民“您知道村长、支书的名字，知道村里的现行制度与未来规划吗”，仅分别有56%、46.2%、21.9%、18.5%的人回答“知道”（而这些，都醒目地写在村委会门前的公示栏里）。相反，却分别有63.7%、76.9%、34.1%的人知道国务院总理、国家主席的名字与农民自治法或选举法。可见，基层部门与农民不当的沟通方式也阻碍了农民对其的信任。

四、结论与建议

综上所述，尽管相隔数年，政治生态环境已发生一定的变化，但实证调查的数据仍然表明，农民政治信任的层级差异比较明显，即按照从抽象到具体或从上级到下级的方式排列，农民的政治信任度基本是逐次递减的，且递减的幅度是逐渐增大的。这意味着，越抽象（上级）的对象，农民信任度越高；越具体（基层）的对象，农民信任度越低；越到基层，农民政治信任水平下降的速度越快。从A村的调查情况来看，农民对社会主义制度、对共产党、高层政府与官员的信任度最高，分别为95.6%、93.4%、95.6%与95.6%；对政府具体行为、基层部门、基层干部的信任度最低，分别为50.8%、80.8%与77.5%。从学理上分析，农民政治信任的层级差异与历史传统、中央集权体制有一定的关系，但更是基层政府的行为失范如民政救济分配不公、贪污腐败、信息不公开、办事效率低下、政绩观扭曲的必然结果。此外，农民福利资源的获取状况与沟通方式的不当也决定了他们政治信任程度的高低。

虽然我国农民目前仍处于相当高的政治信任水平。但是“政治信任层级差”在农民中的普遍存在却让我们不得不警惕：农民偏信中央政府在一定程度上反映了中央政府的威信仍然比较高，政权的合法性比较牢固。但从坏的结果来看，基层部门的结构性失信显然不利于国家整体治理水平的提高与社会的稳定，也不利于公共政策的顺利贯彻与执行。为此，本研究做如下建议：一是中央政府应继续推进惠农政策，提高农民的生活水平与福利水平，增强农民对高层政府的信心。二是高层政府要加大对惠农政策执行情况的监督与评估，实施相应的奖惩制度；三是抑制政治腐败，规范基层部门的政治行为，理清乡村的政治运行机制，构建和谐、良性的乡村政治关系与干群关系；四是重新划分央地政府的财权与事权，加大高层政府对基层部门的财政转移支付力度，增强基层部门公共事务的管理能力；五是改善基层部门的政治传播途径，重视基层干部与村民之间的有效沟通，发挥广播在乡村信息沟通中的作用；六是进一步扩大农村基层的民主政治，促进农民的公共参与意识，健全农民的利益表达机制；七是大力发展农村经济，推进农村文化建设，提升农民的文化素质与文化水平，夯实农民政治信任的经济基础与文化载体。□