农村社区服务中心在发达地区的推进模式及启示——以“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”诸暨市为例

□ 卢芳霞

2008年12月，浙江省委、省政府出台《关于推进农村社区建设的意见》，提出“争取用5年左右的时间，在全省建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的1200个乡镇社区服务中心、15000个村级社区服务中心。”至此，农村社区服务中心建设成为浙江农村一项重要的民生工程。目前浙江各地均在推进农村社区服务中心建设，但普遍就治理机制、运行制度、资金来源和人力资源等问题存着种种困惑，迫切需要借鉴现成、成熟的模式，以顺利完成省委、省政府规定的五年建设目标。

但到底提供怎样的建设模式以供借鉴?本文认为，选择本土化的借鉴模式为最优方案，即在适当借鉴外省经验的基础上，着重应借鉴浙江省内典型的建设模式。因为浙江省本身就是全国开展农村社区建设较早、整体水平较高的省份之一。早在2006年中央首度完整提出“农村社区建设”要求前，浙江省已在11个县（市、区）的46个村部署开展了农村社区建设试点工作。2007年民政部确定首批251个“全国农村社区建设实验县（市、区）”，浙江省占有18个。截止2010年底，民政局确定首批和第二批共27个“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，浙江省占有5个。所以详细总结浙江省内的建设模式尤其是5个“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”的建设模式，基本可满足各地的借鉴需求。本文对5个县（市、区）进行比较研究（详见图表一），得出的结论是：嘉兴市南湖区和平湖市处平原地区，杭州市西湖区和余杭区地处省会城市，所以这四个县（市、区）的城镇化水平都较高，所辖的行政村数量少而且同质性强，农村社区服务中心建设更接近于城市模式。而诸暨市城镇化水平较低，全市106万人口中有90万是农业人口，所辖的行政村数量多而且同质性弱，有山区、集镇、近郊、城郊等各种类型，诸暨的实践更具“农村社区”典型性。所以本文先总结“诸暨模式”以供各地借鉴。

二、研究综述

目前国内有关农村社区服务中心的研究已较多，尤其是山东、江苏和浙江三省的实践在全国处领先地位，研究也相对丰富。

图表一：浙江省5个“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”情况对比表（2010年）

1、山东、江苏省的研究。山东省的农村社区服务中心建设开始于2005年。山东省供销合作社联合社（2007）总结了山东省建设运营农村社区服务中心的实践与思考，即发挥供销合作社主导作用，以现代商品经营为基础，整合带动其它物质文化生活项目，为农民提供社区生活的载体；李成贵（2008）、张述存（2008年）总结了诸城市政府主导在农村社区中心村设立服务中心的模式和莒南、滕州、寿光等县市供销社为主建立农村社区服务中心的模式。江苏省的农村社区服务中心建设开始于2004年。江苏省民政厅（2008）总结了苏南地区以城带乡、城乡联动的“延展式”经验。如太仓等地的农村社区服务中心建设普遍实施“12345”工程，即一个室外活动场地、二个阵地、三支队伍、四个室、五个站。如扬中市在农村社区建设中直接引进城市社区管理模式，并在农村社区服务中心统一设置了“五站四室两场所”。

2、浙江省的研究。浙江省的农村社区服务中心建设开始于2008年，起步稍晚，但研究比较丰富。副省长陈加元（2007）在《加快推进农村社区建设研究》这一课题中，提出在全省推广农村社区服务中心建设的思路；浙江省民政厅近年来对农村社区建设非常重视，省民政厅厅长吴桂英（2008）在课题出中提出农村社区建设的重点在于为农村居民提供基本而有保障的公共产品和服务，并把农村社区服务中心作为建设平台。省民政厅（2010）在接受省委、省政府委托起草《浙江省城乡社区服务业“十二五”发展规划》中，进一步明确了农村社区服务中心的建设重点。同时浙江大学的学者也加入对农村社区建设的研究，2009年12月，浙江大学与浙江省民政厅合作共建民政研究中心，目前研究中心的学者开始关注《浙江省农村社区服务中心建设研究》的课题。

二、农村社区服务中心的“诸暨模式”

诸暨市是民政部2007年确定的全国农村社区建设实验县（市、区）之一，已于2010年初被评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。诸暨市共27个乡镇（街道），468个行政村，3094个自然村。2010年实现生产总值621.52亿元，财政总收入、地方财政收入达到65.51亿元和37.33亿元，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别达到31413元和14549元，诸暨市已连续十届获得“全国县域经济基本竞争力百强县（市）”，其中2009、2010年的排名分别为第14、13位。诸暨市属于典型的发达地区，具有建设农村社区服务中心的良好基础。

（一）诸暨农村社区服务中心的推进模式

1、以健全保障机制为支撑，增强农村社区服务中心建设的推动力。农村社区服务中心建设的建造和运行需要保障机制作支撑。诸暨市主要是建立三项保障机制：一是组织保障。诸暨市专门成立了由市委副书记任组长，市委常委组织部长、分管副市长任副组长，39个部门负责人为成员的城乡社区建设工作领导小组（详见图表二），加强对农村社区和服务中心建设的规划指导、综合协调和督促检查。各镇乡（街道）应成立相应的组织，由主要领导负责抓落实。二是政策保障。诸暨市于2009年出台《关于推进城乡社区建设的意见》，于2007年开始连续每年出台《推进社会主义新农村建设的政策意见》和《推进社会主义新农村建设政策意见的实施细则》，把农村社区建设纳入诸暨市新农村建设八大实事工程之一，并提出农村社区服务中心建设的统一标准。同时诸暨市开展“111”为主要内容的“班长”工程，以增强村两委和服务中心班子成员的凝聚力，“111”工程即重点培养100对村党组织书记和村委主任优秀搭档、100名优秀村党组织书记和100名优秀村委主任。针对农村社区服务中心建成后村干部工作量明显增加的情况，2010年诸暨又出台政策，以财政保证村两委主职干部享受每年不少于1.5万元的待遇。三是资金保障。自2007年开始，四年内诸暨市级财政分别投入300万、2300万、2500万和2500万，民政局福利彩票公积金分别投入30万、364万、400万和240万。同时各乡镇（街道）也相应配套进行财政投入，自2008年开始，诸暨各乡镇（街道）财政三年内分别投入182万、200万和210万。较为典型的是安华镇，对按示范型标准建设的，镇财政给予每村2万元的补助，按普通型标准建设的，镇财政给予每村1万元的补助。期选择了小东村、长塘村、同文村、蔡家畈村、五洩村、城西新村六个行政村作为农村社区的试点村，这六个试点村非常具有典型性，代表着山区、集镇、近郊、城郊四种类型。在试点的基础上，再确定了“一年试点，二年推开，三年全覆盖”的规划，从2008年到2010年三年内实现468个行政村的全覆盖建设。同时把农村社区服务中心建设划分为示范型和普通型。示范型服务中心的基本条件必须达到800平方米以上的室内服务场地面积，在此基础上，分设好“六站、五室、四栏、三校、二厅、一家”（详见附表三），并明确室外活动场地每100户不少于50平方米（包括蓝球场、门球场、健身场地等）。而普通型社区服务中心则只要达到350平方米以上的室内服务场地面积，各村可因村制宜建设，并不要求把“六站、五室、四栏、三校、二厅、一家”设置齐全。

图表三 诸暨市统一农村社区服务中心的建设标准

图表二 诸暨市城乡社区建设工作领导小组示意图

2、以科学规划进度为先导，分类有序推进农村社区服务中心建设。诸暨市本着“因地制宜、循序渐进、由易到难、由点到面”的原则，坚持从农村实际出发，科学规划建设进度。2007年诸暨被民政部确定为“全国农村社区建设实验县（市、区）”后，先

3、以创新治理机制为契机，探索建立农村社区服务中心管理模式。考虑到农村社区的特殊性，诸暨市并没有按城市社区居委会的模式创建组织体系，而是充分依靠原村两委班子形成治理机制。在原村两委的基础上，挂出“社区服务中心”的牌子，村党支部书记兼任社区服务中心书记，村主任兼任社区服务中心主任，“三块牌子，一套班子”。农村社区服务中心下设党建工作服务组、生产经营服务组、公共事业服务组、综合治理服务组、社会保障服务组、计生卫生服务组、文化体育服务组七个组，各组组长由村主职干部兼任，组下设室、校、队、站，其负责人分别由村两委班子成员担任（详见图表四）。各组组长、各室（校、队、站）负责人的姓名、联系电话上墙公布，知晓村民，以便联系。同时，诸暨市还成立了农村社区共建协调小组，让驻村企业、驻村单位和农村社区通过“契约化”和“双赢机制”共同参与农村社区服务。4、以各类规章制度为支撑，创新农村社区服务中心运行机制。一是统一社区服务标识，在“六站、五室、四栏、三校、二厅、一家”上都标有统一而明显的标识。二是统一服务内容。所有农村社区服务中心统一提供党建工作服务、生产经营服务、公共事业服务、综合治理服务、社会保障服务、计生卫生服务、文化体育服务共七大类四十八项服务（详见图表五），并将七大类服务内容和负责人公布上墙。三是实行全程办事代理制。对可以代理的十三项公共服务实行“全程办事代理制”，并将窗口服务指南醒目地挂在服务大厅。这种模式充分体现出便民利民的宗旨。四是实行村干部轮流值班制。村干部每天轮流值班，定点定时提供服务，并将轮流值班表挂在服务大厅门口，方便群众联系。五是实行专职社工制。配备一名大学生村官和采用聘用制聘一名文书作为专职人员。

图表四 诸暨市农村社区服务中心治理机制示意图

（二）诸暨农村社区服务中心建设的绩效评估

1、逐步推进城乡基本公共服务均等化。诸暨市创造了全省瞩目的经济成果，但经济成果的受益程度在城市和农村之间严重不对称，城乡分割的二元体制使有限的政府公共服务资源大多集中在城区和乡镇（街道）驻地，服务半径过大，基本公共服务分配非常不均衡，一些事关农民切身利益的生产生活问题得不到及时有效解决。推行农村社区服务中心建设，有效承接了基本公共服务从城市向农村的延伸，逐步改变农村公共服务边缘化的问题。现在诸暨市各行政村通过服务中心提供了七大类四十八服务，同时还对可以代理的十三项公共服务实行“全程办事代理制”（详见图表六），让本地村民、辖区企业和外来人口足不出村就可以办理相关证件和事项，日益享有像城里人一样的公共服务，农民群众的生活质量不断得到提高。

图表六 诸暨农村社区服务中心“全程办事代理制”总流程图

2、有效整合农村社区建设的资源要素。近年来，诸暨加大了农村社区建设的扶持力度，但各部门职能交叉甚至重复建设，农村社区建设需要有效的资源整合平台。农村居民对建设生活共同体积极性很高，但缺乏自我服务的有效平台。现诸暨借服务中心为平台，有效整合了各类资源。一是借“六站、五室、四栏、三校、二厅、一家”为平台整合各类资源，把党委政府及其部门在村挂的牌子基本统入到“六五四三二一”。二是通过长效共建机制来整合资源。许多农村社区建立了长效共建机制，最为典型的是五洩村，建立共驻共建领导小组（详见图表七），并将共建领导小组成员名单做成匾牌，醒目地挂在服务中心的外墙上，以增加共建单位的责任感和荣誉感。又如陈家村的所有企业和村委会联合出资组建夜间巡逻队，共同解决村和企业的治安问题。三是通过志愿者队伍整合资源。诸暨的农村社区普遍成立了老年协会、老年体育协会、各支文体队、民兵应对消防队、夜间义务巡逻队等志愿者队伍，开展社区综治、环保、帮扶、教育、文娱等志愿活动。

附表七 诸暨五洩村社区服务中心共驻共建领导小组

3、实现了村民自治的新跨越。诸暨市自1984年实行村级选举以来，经过20多年的基层民主实践，村民自治制度已较成熟。但村两委行政化色彩依然浓厚，现通过服务中心有效承接行政化事务，使村两委能腾出更多精力致力于村民自治。同时各行政村原办公场所普遍较小，没有专门的议事场地，一些村民自治制度流于形式。所以诸暨在建设服务中心时，特别设置村民议事大厅。现借村民议事大厅为平台，村民自治取得以下突破：一是创新民主化决策机制，保障群众参与决策的权利。诸暨通过村民议事大厅落实“三上三下”民主决策机制（详见图表八），实现了“村官治村”向“制度治村”转变。二是落实立体化监督机制。实行“事前监督”，成立村务监督委员会，列席村两委会会议；实行“实时监督”，在全市农村社区编发《民主治村手册》，每户一册，每个群众可以对照手册中的村干部创业承诺、三年任期规划、“三级联系”制度等内容，对村内大小事务进行实时监督。

4、促进了“并村”后社区的融合。诸暨市从2006年开始行政村调整，村庄合并涉及利益调整，

并村后“一盘棋”格局难以形成，社区融合程度低。农村社区服务中心建成后，初步克服以上问题。一是加强了村干部之间的融合。村干部办公室集中在服务中心，平时交流机会增多，团结协作精神增强；二是加强了干群之间的融合。村干部轮流值班制和服务大厅专职坐班制，有效解决了“群众找村干部难”的问题。同时群众因能享受多项公共服务，对干部的认同度明显提高。三是加强了村民之间的融合。诸暨的行政村一般由3－5个自然村组成，自然村之间的村民原来交往较少，但农村社区服务中心提供的服务、组织的文体活动等吸引村民聚集，促进村民融合。

图表八 诸暨市农村社区“三上三下”民主决策机制

三、研究结论：“诸暨模式”的借鉴意义

（一）改善民生：农村社区服务中心建设的重任所在

2008年开始，浙江省全面推进农村社区服务中心建设。诸暨市贯彻落实中央和省的精神，把农村社区服务中心作为改善农村民生问题的平台，通过农村社区服务中心为农村居民提供七大类公共服务，其中公共事业服务、综合治理服务、社会保障服务、计生卫生服务、文化体育服务这五大类公共服务共计三十二项内容（详细可见前文图表五）直接与民生问题相关。目前诸暨还在探索新的农村社区公共服务项目，最为典型的是，市公安交警部门建立“流动交通安全管理服务站”，并商请医院、财税等相关单位参加，突破流动车管所常年只下乡办理摩托车注册登记这一旧模式，推出了驾驶人员年度体检、机动车驾驶证定期审验和换发、摩托车年度检验、摩托车辆注册登记、补领机动车号牌和行驶证共五项便民服务措施。诸暨农村社区服务中心的民生实践值得发达地区农村社区借鉴，因为这代表今后的发展和努力方向。

（二）组团服务①详见邵平、卢芳霞：《农村社区服务中心组团式服务研究》，2010年浙江民政论坛重点课题。：农村社区服务中心建设的优化路径

2008年开始，浙江省全面推进农村社区服务中心建设，但各地普遍存在问题，即基础设施等硬件建设先行，服务提供等软件建设滞后，具体表现在农村社区服务中心的服务理念被动、服务主体单一、服务方式传统和服务资源缺乏整合。如何破解这一难题，协同治理理论②协同治理理论是协同学理论和治理理论的综合。协同学理论源自协同学或协同论（Synergetics），意思是“协同作用的科学”。协同学理论在20世纪70年代由联邦德国物理学家哈肯创立。为我们提供了研究视角。协同治理理论暗含的内在逻辑是：多元治理主体优于单一治理主体。协同治理理论对优化农村社区公共服务的启示是：应该让政府、非营利组织、企业、村民个人等子系统都参与其中，从而构成一个组团式的整体系统。所以本文根据浙江省目前的政策导向和现成资源，倡导以组团式服务这一新路径破解农村社区服务中心面临的服务难题。诸暨市是“枫桥经验”的发源地，在全省推广舟山“网格化管理、组团式服务”经验后，进一步规范和创新“网格化管理、组团式服务”工作，尤其是结合农村社区服务中心建设，重点突出组团式服务。目前诸暨各乡镇（街道）都搭建起由“专业服务队—管理服务团队—专业服务组”组成的三级服务团队。镇一级成立专业服务队，由文教卫生、应急救助、综治协管、综合抢修、村镇建设5支专业服务队组成。村（社区）网格区一级成立管理服务团队，由1－2名镇机关干部、村（社区）干部、1名医护人员、1名民警、1名大学生村官等组成。村（社区）网格区在建立管理服务团队的基础上，按服务内容不同成立治安调解组、村镇建设组、社会事业组等专业服务组。三级服务团队层级分明、上下联动，并有明确的职责分工。今后全省各地可积极推进农村社区服务中心组团式服务，这可有效突破当前农村社区服务主体以村干部、大学生村官和村文书为主的单一局面，而让更多人以“抱团”形式加入服务主体，从而产生农村社区服务中心的服务总量增加、质量提高的双重效应。

（三）突出特色：农村社区服务中心建设的亮点之处

农村社区服务中心建设应充分依赖本地资源，突出自己的特色，这有利于加强农民居民的向心力，也有利于在全省范围内脱颖而出。诸暨市即以农村社区文化建设为亮点，走出一条较有特色之路。一是建造了大量文体设施。农村社区服务中心室内都建有图书馆、棋牌室，有些室内还建有书画室、排练厅、健身房等，室外都普遍有健身路径、篮球场、休闲凉亭等。同时还在原自然村设立服务中心分场所，方便老年人就近参加文体娱乐。值得一提的是，诸暨市刚被上海大世界基尼斯总部授予《大世界基尼斯之最证书》：“拥有标准篮球场最多的县级市——篮球场2232个”。这2232个标准篮球场中，农村篮球场占1570个。二是以老年人体育协会为载体，组建队伍开展活动。诸暨市老年人体育协会是全国老年体育先进集体，近年来已在全市所有乡镇（街道）和行政村建立了老年体协组织。老年体协总共有太极拳（剑）、老年排球、乒乓球、台球、桥牌、柔力球、健身球、地掷球、门球、腰鼓、排舞等13种文体活动，现在诸暨大的行政村已经组建了10多支文体队伍，小的行政村也至少建立4或5支文体队伍。老年体协每年安排8－10次全市性比赛活动，每四年举行一次大型老年人运动会。三是借服务中心为场地，形成文体活动氛围。许多农村居民习惯于晚上在服务中心空地、灯光球场、门球场等场地进行文体锻炼。举行全市文体比赛前，各镇村先举行选拔赛，农村居民争相参与和观看。同时每逢节假日，农村社区的秧歌队、腰鼓队等轮流表演。

（四）社会资本：农村社区服务中心建设的不竭之源

乡村社会资本是指“农民长期相互交往形成的关系网络、组织以及体现于其中的信任、互惠、宽容、同情、团结等。”①吴光芸：《社会资本视角下的农民合作》，《今日中国论坛》2006年第8期。开拓和利用好乡村社会资本，可确保农村社区服务中心高效运行，因为目前政府财政投入毕竟有限。诸暨市就是充分利用乡村社会资本来建设农村社区服务中心。一是依靠有奉献精神的服务中心班子成员。在2010年之前，诸暨市的村主职干部和村文书只享受财政给予的少量补贴，其他村干部都没有财政补贴。但这些村干部仍然能在农村社区服务中心投入大量精力，积极筹资改善硬件、每周轮流值班、指导服务中心专职人员等。二是利用农村志愿者队伍。诸暨农村志愿者队伍一般由老年协会、老年人体育协会、民兵应对消防队、夜间巡逻队、党员服务队、文体爱好队等组成，平时图书阅览室、星光老年之家、室外配套设施都由这些志愿者低偿性自我管理。三是通过共建机制和多种渠道筹集资金。诸暨的农村大多数有驻村企业，企业主一般都是土生土长，普遍具有建设“生活共同体”的意愿。诸暨市鼓励和引导驻村企业共建农村社区服务中心。较为典型的是诸暨五洩村，把驻村企业和五洩镇派出所、卫生院、文化站、浙江林学院都纳入共建领导小组（详见前文的附表七）。近年来这些共建单位（主要是浙江神鹰集团）已为五洩村新农村建设投入500余万元，其中仅服务中心建造就投入50万。□

［1］［美］埃莉诺.奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店出版社1990年版。

［2］［美］罗伯特·D·普特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版。

［3］［美］詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，社会科学文献出版社1999年版。

［4］李惠斌、杨雪冬主编：《社会资本与社会发展》，社会科学文献出版社2000年版。

［5］吴桂英主编：《浙江省农村社区建设研究与实践》，浙江人民出版社2010年版。

［6］贺雪峰：《税费改革的政治逻辑与治理逻辑》，《中国农业大学学报（社科版）》2008年第25卷第01期。