集体林权制度改革与创新——浙江丽水市林权制度改革的思考

□ 胡 飞 陈敬东

丽水是“九山半水半分田”的山区，是浙江的重点林区。林业与地方经济社会发展，与新农村建设关系极为密切。而林业产权制度，作为林业发展的根本性体制机制，对林业发展起着关键性的作用。为主动适应形势发展的需要，丽水启动了新一轮的集体林权改革创新。通过深化改革，在明晰林业产权和促进林业发展、林农增收等方面取得了积极的成效，并走在全国前列，成为备受关注的焦点。

一、林权制度改革与农村发展

始终坚持解放思想、实事求是推进农村改革，是中国农村经济持续快速稳定发展的决定因素。林权制度的改革与创新，其在稳定和完善农村基本经营制度和促进山区经济转型升级等方面，具有理论与实践意义。

1、我国林权制度改革的背景和意义

中国农村改革是一个庞大的系统工程，涉及到方方面面。不容置疑的是，源自上世纪八十年代的家庭联产承包制是启动农村改革的支点。但从农村的实际情况来看，这次改革主要是耕地的联产承包，受益的主要是种地的农民，而对于广大的山区和林地来说，虽然也曾实行过“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制），但主要是体现在权属勘界上，在所有权与使用权、经营权等权能区分上还没有完善起来。为了实现资源增长、农民增收、缩小城乡差距、社会和谐、生态良好、林区和谐的目标，集体林权制度的改革日益迫切。

2006年、2007年、2008年连续3年的中央1号文件和党的十七大都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容和重大举措，2008年6月8日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台，标志着集体林权制度改革在全国范围内铺开。可以说，集体林权制度改革是继实行家庭联产承包制以后农村改革的延伸和又一次重大突破，是中国农村发生的“第三次土地改革”，是农村生产力进一步解放的必由之路，是搞好山区社会主义新农村建设重要突破口，是山区农村发展的客观要求，也完全符合中央有关深化改革的精神和部署①李兴山：《积极推动集体林权制度改革，促进山区社会主义新农村建设》，《学习时报》2004年4月8日。。

2、我国林权制度改革的现状与难点

所谓林权就是指国家、集体、单位或个人对森林、林木、林地享有的所有权、用益物权和担保物权。林权是一种产权，具有排他性、可交易性等一般产权的共性，同时由于林权的客体包括森林、林地和林木，其中森林又是一种公共产品，它所产生的生态效益和社会效益具有外溢性，是不可排他的；林权的三个客体之间相互关联，相互作用，互为条件，林权又具有自身的特殊性。一般产权有私有产权、共有产权和国有产权之分，从经济学的角度来讲，共有产权和国有产权都会导致很大的外部性，相比之下，私有产权能将许多的外部性内在化，从而更有效率②荷诗倪、凌远云：《集体林权制度改革成本问题研究综述》，《中国林业经济》，2010年第6期。。由于林权的特殊性，普遍存在着一种观点都认为，林业是一种多向利用活动，林权制度改革存在多向利用不同目标之间的矛盾，这就带来了我国林权制度改革的一大难点，在私人产权形式下存在着能否保障足够的公共物品和无价格产品的供应问题，私人所有者不会充分考虑林业中的公共物品和无价格产品。此外，林业投资的长期性对私人投资也缺乏足够的吸引力，私人在造林、护林方面的积极性不足，存在利用过度和投资不足的倾向③荷诗倪、凌远云：《集体林权制度改革成本问题研究综述》，《中国林业经济》，2010年第6期。。

制度是影响经济效率的重要因素，正如诺斯和托马斯（1973）所说，“在经济发展中，制度起着决定性作用”。集体林权制度变迁历程按林地和林木所有权与使用权的分离程度，以时间为序，我国集体林权制度变迁大体经历了五个历史阶段：一是土改时期的“分山分林到户阶段”（1949－1953）；二是农业合作化时期的“山林入社”阶段（1953－1956）；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”阶段（1956－1981）；四是改革开放初期的“林业三定”、深化改革阶段（1981－1983年实施“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”的林业“三定”政策，1983－2003年深化改革），基本奠定了现在国有、集体和个体林业并存的格局；五是2003年开始至今进行的集体林权制度改革。我国的集体林权制度变迁，一方面经受了我国政治经济文化各个领域巨大变迁的影响；另一方面也受到林权自身的特殊性制约。1981年前三个阶段集体制度林权变迁是计划经济体制条件下的强制性变迁，1981年后的两个阶段的制度变迁是开始探索市场效率与社会公平相统一阶段，其目标指向是为现有的集体林权改革创新提供良好的制度环境。

从制度环境层面考察，我国林权改革存在的另一大难点概括起来主要表现在以下几个方面：产权界定不清晰，不科学，权利主体模糊；权利束复杂，权、责、利不统一；权属多变，缺乏安全感和稳定感；权利人的处分权不落实，收益权没保障，林权纠纷多；产权交易不规范，受人为影响大；政府干预不当，森林立法滞后，法制不健全等。

我国现行林权制度改革难点，给明晰产权，放活经营，规范流转，减轻税负，创新林业发展体制等的集体林权改革创新带来挑战。因此，从2003年开始至今所进行的集体林权制度改革，就是要力求在明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转、综合配套上取得突破。丽水自上世纪八十年代的“三定”时期，基本就实现了产权明晰，同时，丽水林业至今仍然维持“发展的利益农民共享”，既未因产权明晰而出现大规模集中，也未因林权流转市场的建立而导致外部金融资本下乡获利。相反，由于山权林权相对稳定，本地民间资金积极介入林木加工业发展，较多吸纳当地劳动力的非农就业，政府出台财政、金融、保险等政策扶持当地林业发展的“正常市场经济”现象④李晨婕、温铁军：《林业经济发展路径及其制度变迁－浙江丽水林权改革调研报告》，《林业经济》，2009年第5期。。丽水建立在原发性地符合“科学发展观”的制度经验基础上⑤李晨婕、温铁军：《林业经济发展路径及其制度变迁－浙江丽水林权改革调研报告》，《林业经济》，2009年第5期。，开始进行了集体林权制度的改革与创新，并取得了显著的成效。

二、丽水市林权制度改革的实践探索

丽水市地处浙江西南部，有林业用地面积2151万亩，森林覆盖率77.6%，林木绿化率80%，是典型南方集体林区。丽水紧紧把握“欠发达是最大实际、生态优势是最大优势、加快发展是最大任务”这一基本市情，大力推进生态文明建设，促进山区经济转型升级，建设生态文明示范区。要顺利推进生态文明建设，开发林业、致富林农、保护森林成为了一种普遍共识。只有通过改革，才能改变林农长期捧着“金饭碗”讨饭吃的尴尬局面，增强林业“造血功能”，从根本上破解农村经济发展制约瓶颈。丽水市的集体林权改革创新由此开始。

（一）改革动因

区域经济发展须由内源动力和外源动力结合来推动，制度创新的动力也不例外，丽水市集体林权制度的改革创新就是内源性发展和外源性发展不断融合的结果。

1、丽水是浙江欠发达地区，发展是当前最大的任务。丽水的欠发达主要表现在农村，实现现代化、全面小康目标最薄弱环节也在农村。“三农”问题涵盖林业、林农、林区“三林”问题，而“三林”问题则成为丽水新农村建设的重点，也是丽水农村发展的主阵地。林区要发展就需要盘活森林资产，提高资源资产变现能力和融资能力，变山林资源为农民的发展资本，使资源优势变为发展优势，为农村的发展提供资金支持。必须通过集体林权制度改革创新，使林业关系更加适应生产力，从而带动整个农村经济发展。

2、深化林权改革是丽水市新农村建设的重要抓手。就当前丽水的发展阶段看要加快发展，就必须立足“九山半水半分田”的实际，破解发展的要素制约，解决“在哪里发展、怎样发展”、“人往哪里去”、“钱从哪里来”等区域经济发展的核心问题。要解决好这一系列现实问题，制度创新是必不可少的。深化林改是搞活山区经济，加快新农村建设的重要抓手。基于此，丽水推出了“三大改革创新”，集体林权制度的改革创新是其中重要的内容。

3、解决农村金融供需矛盾是破解丽水发展困局的关键。丽水林业资源丰富，林地面积占全省1/4，在浙江省来说，总量最大，人均最多，单从盘活抵押融资看，丽水全市2151万亩山林，以每亩1000元计算，全市总量可达200多亿元。而当前金融支持农村建设陷入“三农系一农”的境地，农村金融供需矛盾突出，广大农民的融资需求难以满足。丽水农业存款占总存款的比例极低（如表1所示），用于农村发展的资金十分有限。因此，如何借助金融创新引致要素资源回流，成为当下破解农村经济发展困局要思考的问题。

表1 丽水市2000年－2009年总存款、农业存款、农业存款占总存款比例统计表（万元）

4、丽水市林农对改革林权制度有强烈的期待。丽水的“稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制”的林业三定工作远远早于全国大多数地区，已基本明晰了山林权属，实现了山定界、林定权、人定心目标。同时，丽水民间也自发产生了合作造林、林地租赁、林权托管等流转形式，但由于缺乏政策依据和合法手续，再加之山林分散经营、经营粗放、效率低下、变现困难等问题的存在，群众心存顾虑，影响了这项创新的进一步发展。广大林农对于开展林权制度改革，要求非常强烈，集体林权改革创新有着深厚的群众基础。

（二）改革的主要做法

集体林权制度改革创新既是深化农村改革的新探索，也是体现改革创新精神的新事物。丽水市积极索创新举措，勇于突破改革难点，紧紧抓住明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转、综合配套等核心内容，促使集体林权制度改革步步深入，在完善承包基础上，形成了租赁、转让、托管、抵押、IC卡等各环节相互衔接、互为补充、深化推进的一整套创新做法。

1、健全森林资源流转政策体系

从2007年起，在全面、优质完成了延长山林承包期工作的基础上，针对农村林权自发流转出现的“三难三不”问题①“三难三不”问题：森林资产难变现，流转协议难保障，规模经营难操作，流转程序不规范，流转价格不科学，流转期限不合理。，先后出台了《丽水市委市政府关于推进森林资源流转工作的意见》、《丽水市国有和集体森林、林木、林地流转招标拍卖挂牌办法》、《市政府批转关于推进森林资源资产抵押贷款业务发展的意见》、《丽水市森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》、《丽水市森林资源资产抵押管理办法》等一系列文件，形成了森林资源流转政策体系。使流转权益和开展林权抵押贷款有了政策保障，为全面深化林权制度改革提供了政策基础。

2、推进三大组织机构建设

自2007年起，依托政策基础，全力推进了全市9个县（市、区）林权服务管理、森林资源收储或担保、森林资产评估三大组织机构建设，落实其编制、人员、场地和经费，促使9个县（市、区）交易中心的形成，全面规范地开展了林权确认、抵押登记、收储、抵押物处置、林权交易以及资产评估等服务。

3、培育和发展要素市场。立足于全市县（市、区）已有的林权交易中心，积极培育和发展林业要素的有形市场、无形市场和服务窗口，集中为林业要素合法有序流动设立“一站式”服务窗口，实行集中办公，一条龙服务，有力促进了小户、散户林农向经营大户流转大幅增长，资源优化配置作用进一步得到体现。

4、建立健全各项配套改革

围绕做好“盘活”和“变现”两大集体林权改革创新的重点，深化了资源流转规范化、抵押贷款制度化、林业保险全面化、合作组织社会化、服务体系公共化、地籍管理科学化、资源管理信息化、林业执法综合化、经费保障常规化等九项改革，力促形成集体林权改革创新的良好体制机制。

5、健全制度，积极推进林地流转

（1）林地租赁

林地租赁主要以租赁给本村村民，社会上有经营能力的单位或个人营林、造林、种果栽竹。经营单位或者个人根据租期年限，分期支付或者一次性支付林地租金。上世纪80年代在完成“三定”的基础上，丽水市就开始了以集体林地向社会发包租赁，收取合理租金的这一“林地租赁”模式的尝试和探索。其做法当时起源于在管理不便的“插花山”上，主要以租赁荒山、迹地的林地使用权进行荒山开发和迹地改造为主。新一轮集体林权改革创新则是在进一步明晰产权的基础上，把经营自主权交还给林农，使林地租赁这一模式更加深入发展，特别是“三大机构”的建立，为林地租赁制度化、规范化提供条件。林农林地租赁主要通过村委会协商形成多户、规模化林地以协议或公开招标等形式租赁；集体林地则主要以公开招标等形式租赁。当前，林地租赁更是按照规模化、集约化经营的要求，推进租赁林地进行“种养加一体化、产供销一条龙”的农业产业化型经营。

（2）林权转让

丽水自林权“三定”之后，就开始了林权转让的探索与实践。主要有：一种是以培育、经营为目的的林木折价转让。即林木经营者将中幼林转让给个人或经济组织培育、经营。主要是个体老板受让集体不易管护的山林，转让方式以协议为主，也有公开招投标的。另一种是经营者以招标方式出判林木采伐权，受让者根据采伐证的规定进行采伐，林木转让价格大多以公开竞投确定。而新一轮的集体林权改革创新则使林权转让更有政策依据，其手续更加合法，开始步入程序规范、阳光操作的轨道。主要方式是：抓住明晰产权的环节，开展林权确认和林权登记，进行林权信息采集和资源资产评估。依托全市9县（市、区）都成立的林权管理机构、森林资源收储中心和森林资产评估机构，开展林权登记、林权备案、林权转让交易等的全程服务。集体林权改革创新使林权转让步入了“数量增、效益提”的发展轨道。

（3）林权托管

在产权明晰，森林流转平台的搭建的基础上，为解决分山过细，“一山多主、一主多山”和“外出经商、下山脱贫农户山林失管”等问题，促进林业规模化和集约化发展，通过实践和探索，逐步形成了松散型、半紧密型和紧密型三大类型的林权流转合作经济组织，创新林业托管模式。俗称“林保姆”现象。①松散型、合作经济组织（托管林保姆型）：委托大户管理或组建乡村林场，由营林大户（林场）负责管理山林，农户与营林大户（林场）的收益按比例分成。这一方式着重解决解决了外出经商、下山脱贫农户山林失管问题，并通过加强林木管理实现了资源增值。②半紧密型和紧密型林权流转合作组织（股份式企业林保姆型）：半紧密型的林业专业合作经济组织，主要以营造林合作组织和租赁承包经营等形式，通过社员入股、资源流转等方式获得经营面积，产生收益按股分红的模式。紧密型的专业合作经济组织，主要以股份合作经营和合作林场开发为主，由集体或个人出林地，投资者出资金，实行山权不变、林权共有、联合经营、按股分红的模式。着重解决了规模化、集约化发展的问题，进而推进了林业产业化发展。

6、林权抵押贷款与金融创新

全市9县（市、区）均以“三大机构”为组织框架，设立了森林资源流转服务大厅。以“三大机构”为基础开展林权抵押的资质认证，其流程是：森林资产评估中心提供调查规范设计及资产评估服务，森林资源收储中心提供森林资源资产收储、处置抵押担保的服务，林权管理机构提供林权确认、登记及林权抵押贷款登记备案等服务。收储中心担保贷款是林权抵押的核心环节，发挥着担保贷款的重要作用。当银行无法确认抵押物价值或贷款用途处于投放期时，通过收储中心进行担保贷款。若到期无法还款，收储中心可通过拍卖等方式进行二次蓄水。丽水市还建立了林权抵押贷款和信用贷款相结合的林权抵押信用证贷款制度，授信额度采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法。积极采取“整村评估、户户可用”、“一户评估、其他参照”等简化的评估方式。通过出台《森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》、《森林资源收贮处置管理办法》等的实施，推动林权抵押工作的制度化、常规化建设。

林权IC卡，是产权改革与金融创新的交互成果，破解的是林权抵押贷款“资产评估难”这个关键环节。林权IC卡是通过林权信息采集和资源资产评估结果的数字化处理，建立起以户为单位的一种森林资产信息卡。林权IC卡实行“统一评估，一户一卡，随用随贷”的林权抵押信用证贷款制度，其流程包括：①成立林权IC卡工作小组，由分管县（市、区）长为组长，林业、人行分管领导为副组长，林业、乡镇、金融系统为成员的工作小组；②外业勘界和森林资源资产评估，由村干部、驻村干部、乡林业站人员、村信贷联系员和县林业局业务指导等成员对农户林权进行勘界和森林资产评估，建立林农林权信息档案；③提出林权贷款授信意见，金融部门根据林业部门林权资产初评意见和结合信用村、信用户等的评定对林农进行信用评定，提出林权贷款授信意见；④公示和备案，金融部门对评定出的信用户经村委会签署意见后进行公示，同时报乡政府备案；⑤核定和发放，金融部门按信用等级核定相应的贷款限额，到林权管理中心办理林权登记手续后发放林权抵押贷款证。林权IC卡的建设，使林农就地凭林权抵押信用贷款证及相关身份证件就可到金融网点办理贷款业务，随用随贷，随借随还。

三、丽水市林权制度改革的成效及其经验启示

丽水市从市情出发，围绕生态文明建设和全面小康社会两大战略目标，紧紧抓住林权流转、资源公开拍卖、林权抵押贷款等关键环节，大力推动集体林权制度改革步步深入，取得了丰硕成果，形成了值得总结的经验启示。

（一）丽水林权制度改革取得的成效

丽水集体林权制度改革是在林地集体所有权属不变的前提下涉及产权制度的一场改革，通过实行“两权分离”的改革，使林业生产关系进一步适应林业生产力的发展，依法保障农民对林地的使用权与经营权、对林木的处置权与收益权。实现了林地资源与资本资源二者之间的顺畅转换，促进了农村金融发展，进而在挖掘林地资源的潜力、提高林地生产力、发挥林地作用等方面取得了成效。

1、以“资源盘活”促“流转”上取得成效

全市在顺利完成延长山林承包期工作的基础上，出台了一系列政策，成功破解集体林权制度改革的体制机制上瓶颈。建立了林权管理、森林资源收储和森林资产评估等相关机构，实现了阳光操作，大力推行林地流转招、拍、挂，为国家和集体增加了大量收入，有效防止了国有资产的流失。“十一五”期间，全市通过公开招标、拍卖或挂牌等形式“阳光”流转山林1312起、面积31万亩，实际成交额2.4亿元。森林流转使小户、散户林农向经营大户流转大幅增加，资源优化配置作用进一步得到体现。在组建流转服务机构、完善流转政策、规范流转程序的同时，丽水市还积极引导创新流转方式，积极搭建森林流转平台，形成了松散型、半紧密型和紧密型三大类型的林权流转合作经济组织，使“林保姆”式的山林托管形式在全市各县（市、区）呈现积极发展的态势。参与托管的人员有企业、技术人员、社会能人和邻里乡亲，大多以代管、租赁、收益按比例分成等形式，使得企业（竹木企业）工业原料林基地建设顺利推进，创业林农、外出务工的山林得到有效管理，资产得到保值增值。以“资源盘活”促“流转”带来经营方式的转变，促进了林业规模化生产与集约化经营。

2、以“林权抵押”放“贷款”上取得成效

在“盘活”和“流转”的基础上，通过林权管理机构、森林资源收储中心和森林资产评估机构建立和运行，在流程上解除了信贷部门开展林权抵押贷款的政策风险。金融政策针对林农不同需求设计了三个层次的贷款机制：①小额循环贷款（主要针对分散林农）：建立在信用贷款的基础上，用林权抵押的最高贷款额担保贷款。平均授信额度5万元。一次抵押授信3年，这期间随到随贷；②林权直接抵押贷款（主要针对林业大户和林业企业）：通过现场评估抵押物有价值核发贷款，类似房屋抵押贷款；③收储中心担保贷款：当银行无法确认抵押物价值或贷款用途处于投放期时，通过收储中心（收储中心由政府投资成立）进行担保贷款。若到期无法还款，收储中心可通过拍卖等方式进行二次蓄水。此外，当地人民银行还对向林农提供林权抵押贷款的农信社提供利率仅为4.13%（2009年数据）的支农再贷款。在信贷资金的支持下，丽水市林权抵押贷款增量扩面取的了突破，为构建现代农村金融体制提供了启示。林业生产、竹木企业、森林服务业发展势头良好，较好地实现了林业生产、竹木企业、森林服务业一、二、三产全覆盖，显现出“林改+金融=以林富农”的成效。2007年，丽水市以试水的方式发出林权抵押贷款3000万元；2008年，改革在全市铺开，发放贷款2亿多元；2009年，丽水金融服务全面介入林改，全市发放林权抵押贷款2.6万笔，共10.1亿元，林权抵押贷款放贷总额在当年占全省总量的73%；2010年，新发放林权抵押贷款2.5万笔16.8亿元，为前3年总和的近两倍，实现贷款余额18.2亿元，居浙江省首位。“十一五”期间，全市参与林权抵押贷款业务的银行达到11家，累计发放林权抵押贷款4.5万笔25.6亿元。生态公益林抵押贷款成功破题，放贷1278笔1.5亿元。特别是“林权IC卡”全面推广，完成林权勘界面积2114万亩，从根本上促进了林权抵押贷款工作的深入开展。截至2010年，“林权IC卡”建档38.4万户，资产总额达到186.4亿元。不良林权贷款仅5笔22.6万元，2010年不良贷款率为0.012%，累计不良贷款率0.09%，大幅低于全市平均水平。

图1 丽水林权抵押贷款增量扩面趋势图

3、以“配套改革”激“活力”上取得成效

丽水市集体林权改革创新还涉及了政府政策导向、财政、金融、保险、组织载体等多方面配套改革。在全面减免木材在销售环节征收的农林特产税后，2008年开始按照“多予少取放活”原则，结合省里的部署，暂缓征收育林基金和更新改造资金（两金），将其全额返还给林业生产经营者，地方政府原有的税费及两金收入由省财政全额转移支付。目前，全市已实现了从采伐到销售的“零”收费，减免税费及各项积极政策导向惠及了林农，极大地调动了林农投入林业、发展林业的积极性。同时，积极探索完善各项林业政策，放活商品林经营。根据经济林、用材林具体实际，流转造林经营大户、营造林大户的需要，创新了林木采伐新的管理模式。在现有法律政策框架下，按照《物权法》的原则，尽可能让林农最大程度地“自主经营”，调动林农造林、育林、管林的积极性，使林农不仅是名义上的管理者，更是实质意义上的所有者和经营者。

表2 丽水市林权抵押贷款配套政策情况表

数据来源：丽水市委政研室

（二）丽水林权制度改革的主要经验

缓解中国的“三农”困境，需要全面贯彻科学发展观，深化农村综合改革。丽水集体林权改革创新是贯彻落实科学发展观的生动实践。

丽水的集体林权改革创新，始终抓住产权制度这一核心。通过明晰产权，实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。丽水远早于全国大多数地区明晰了山林权属，实现了山定界、林定权、人定心，从而破除了制约林业林区发展的体制性和机制性障碍，调动了千家万户林农的生产积极性。充分发挥了市场经济优化资源配置各种功能，形成“人人有山，不需要人人经营山”、“不是人人经营山林，但人人都可从中受益”的格局，促进林业集约化、规模化经营。林权改革让更多的林农从山林的生产经营中解脱出来，从事其它产业、行业，推进丽水“下山脱贫”、“内聚外迁”战略的全面实施。

丽水的集体林权改革创新，始终抓住农村金融创新的这一关键。通过创新林权抵押组织体系、建立林权IC卡，形成一整套林权抵押规范的流程，针对林农不同需求设计了三个层次的贷款机制。围绕“投放额度要扩大”、“贷款期限要延长”、“贷款利率要降低”、“贷款手续要简化”、“融资渠道要拓宽”五个方面进行深化改革，促使林地资源向资本资源的转换，金融资本与农村的发展紧密结合。林权作为抵押融资的载体创新，把活树变成了活钱，把叶子变成了票子，把青山变成了银行。丽水市50多万本林权证成为林农的“信用卡”，为林农扩大再生产提供资金保障，让更多的资金投入到林业生产中，从而形成良性循环，这是农村金融史上的一大创举。这一创举正体现了国家十二五规划《纲要》提出“扩大农村有效担保物范围”的政策取向。

丽水的集体林权改革创新，始终抓住广大林农这一主体。发展要坚持以人为本，改革也要坚持以人为本。把改革与农民的切身利益紧密结合起来，正确处理林业建设与林农致富的关系，搞活林业经营机制，激活林业生产要素，拓宽林业投融资渠道。为林业发展、林业增效与林农增收探索出一条政府搭台、市场运作、林农受益的林权改革之路。其集体林权改革所涉及的机制改革、财政政策、金融政策、保险政策、合作社发展壮大等内容，均把广大林农是否在改革中受益作为衡量改革成败的主要标准，真正做到民主决策、民主管理，还权于民、还利于民。

丽水的集体林权改革创新，始终抓住政府职能转变这一环节。通过充分把握“完善政策”、“放权让利”的关键，来积极转变政府职能。以减税费、惠林农，努力争取省财政全额转移支付支林等举措，调动林农参与改革的积极性。对于改革产生的制度成本，政府管理部门不怕砸自己的饭碗，地方财政出钱自担改革成本，这就极大地激发了广大人民群众拥护改革、支持改革、参与改革的积极性和主动性，从而从根本上保证了改革的顺利进行。

（三）“丽水样本”对我国农村改革的启示

丽水的集体林权改革创新，不论从经济基础看——林权确权到户只“折腾”了一次；还是从上层建筑看——政府各部门积极出台政策促进当地林农增收和林业发展，丽水市林权制度改革是走在前列的①李晨婕、温铁军：《林业经济发展路径及其制度变迁－浙江丽水林权改革调研报告》，《林业经济》，2009年第5期。。“丽水样本”具有普遍的适应性和旺盛的生命力，这必将对我国工农关系、城乡关系进入“工业反哺农业，城市支持农村”新阶段的农村改革提供可借鉴的启示。

“丽水样本”是农村改革的延伸和突破。以家庭联产承包责任制为基础的农村改革，对我国农村经济社会发展已经发挥了十分重要的作用。但也不可否认，其原有的政策红利也已接近极限。在农村实行家庭联产承包责任制后，对集体林地一直没有涉及产权制度改革这一重大命题。“三农”问题涵盖了“三林”问题，只有把“三林”问题解决好了，才能从根本上解决好“三农”问题。基于这样的前提，丽水的集体林权改革创新，在范畴上是农村改革的重要组成部分，具有高度的整体性；在本质上是农村改革的延伸，具有很强的同质性；在进程上是农村改革的又一次重大突破，其方向和目的具有高度的一致性②贾治帮：《集体林权制度改革带给我们的几点启示》，《林业经济》，2006年第6期。。只有把“三林”问题解决好，才能有效解决我国1500多个山区县的发展问题，才能从根本上解决占全国总人口56%的山区人民特别是贫困人口的致富问题，使广大林农和其他农民一样享受改革的成果，共同走上富裕之路。

“丽水样本”是一场从经济基础到上层建筑都体现科学发展观的综合改革③李晨婕、温铁军：《林业经济发展路径及其制度变迁－浙江丽水林权改革调研报告》，《林业经济》，2009年第5期。。集体林权改革创新是触动产权的深层次改革，是一次对以林地权益为核心的森林资产权益关系进行重大调整的改革，是从体制上、机制上和制度建设上进行的一次系统的全面的落实林业产权的综合性改革，其从明晰产权入手，确立了林农的经营主体地位，真正实现了“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”，给予了林农真正意义上的物权。国家“十二五”规划《纲要》强调要“深化农村综合改革，推进集体林权和国有林区林权制度改革”，毫无疑问将给我国农村改革注入丰富的内容，必将进一步推动新农村建设，带动整个农村经济社会发生十分可喜的变化。

“丽水样本”的各项配套改革是政府转变职能的具体体现。丽水市林权制度改革是一种以林业为依托的“资源环境取向”的经济结构调整。只要推进经济结构调整，都会有制度成本④李晨婕、温铁军：《林业经济发展路径及其制度变迁－浙江丽水林权改革调研报告》，《林业经济》，2009年第5期。。丽水的集体林权改革创新之所以能向深层次顺利推进，就是政府积极进行各项配套改革，努力承担这种制度成本的结果。而从实践看，丽水集体林权制度改革已经初步走好“五步”：第一步，从产权制度入手，均山到户，让林农有其山；第二步，让林农有其权，不仅有林木的所有权，还有林木的处置权；第三步，实现林地资源向资本资源的转换，使资本要素向农村回流找到了一个重要的渠道；第四步，让林农有其利，就是减轻林农负担；第五步，也是最关键的一步，就是进行配套改革，着力转变了政府职能。只有让政府转变职能，才能解决改革面临的深层次问题。这对如何进一步推进中国农村深层次改革有借鉴。

“丽水样本”创新了以资源环境可持续为导向来发展林区经济的模式。其带来的从“砍树”到“看树”，从“经营木材”到“经营景观”，从“木头林业”到“生态林业”，从“望林守穷”到“兴林富民”，从“生态资源”到“生态资本”的转变，将为丽水建设生态文明，实现生态文明由先行区向示范区跨越打下基础，进而推动丽水的生态产业集聚区建设，实现山区经济的转型升级。这也将为国家战略转向生态文明新时期的农村改革、农村发展起到积极的示范作用。□