大湄公河次区域经济合作的新进展及评估

郭延军

(外交学院东亚研究中心,北京 100037;北京大学国际战略研究中心,北京 100871)

大湄公河次区域经济合作的新进展及评估

郭延军

(外交学院东亚研究中心,北京 100037;北京大学国际战略研究中心,北京 100871)

大湄公河次区域合作机制(G MS)建立以来,合作领域不断扩展,层次不断提升,对促进次区域六国的经济和社会发展做出了重要贡献。近年来,在各合作领域都取得了明显的进展。但是,G MS未来发展中还面临一系列挑战。中国需要在其他各国合作中积极探索更加合理的次区域治理模式,解决合作中的矛盾,实现次区域的共同发展与繁荣。

大湄公河次区域经济合作;可持续发展;投资领域

大湄公河次区域经济合作 (简称“G MS”),是由亚洲开发银行牵头,由澜沧江—湄公河沿岸六个国家,即中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南共同参与的一个次区域经济合作机制,其宗旨是加强次区域国家的联系 (Connectivity),提高次区域的竞争力 (Competitiveness),建设共同繁荣的大家庭(Community),推动本地区经济和社会发展。自 1992年成立至今的 18年间,在亚行的支持和 G MS各国的共同努力下,建立了较为完善的工作机制和组织机构,取得了丰硕的成果,在交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化和投资等九大重点领域以及公共卫生、禁毒等其他领域进行了卓有成效的合作,被公认为是亚洲诸多区域经济合作机制中一个成功的范例。在取得巨大进展的同时, G MS也面临着一系列挑战:如何加快改善贸易与投资的软环境,推动次区域经济走廊的发展;如何在经济的快速发展中实现低碳增长和环境保护;如何协调和处理大国在次区域日益加强的竞争性关系等,都关系到 G MS的未来发展前景。

一、大湄公河次区域经济合作的新进展

近年来,在各方的共同努力下,G MS相关合作领域取得了显著进展。在交通建设方面,道路建设和改造不断加速,区域内的单一运输通道逐渐拓展为多方式联运通道;在能源领域,新建了一些发电和输电设施,为次区域开展电力贸易、建设电力市场奠定了基础;在电信方面,已建成次区域电信骨干网络,有效促进了区域内信息高速公路的推广和现代通信技术的应用;在农业方面,拓展了区域内的环境保护,便利了区域内农业新技术产业的发展,促进了农产品跨境贸易,食品安全、农民生活得到一定改善;在旅游业发展方面,开展了联合对外推介大湄公河次区域旅游的联动机制,计划在未来五年内把次区域建设成单一旅游目的地;在环境领域,实施应对次区域环境挑战的全面计划,开展生物多样性保护走廊的试点;在贸易投资及便利化方面,切实执行《大湄公河次区域贸易投资便利化战略行动框架》,通过各方协调整合海关、移民、防疫等边境部门的规章制度和手续,有效促进了贸易物流方面的发展,显著改善了次区域商业环境。2008年通过的《大湄公河次区域经济合作会议领导人宣言》还决定进一步加强基础设施建设方面的合作,并在以下方面加大力度:(1)将次区域的互联互通转化为竞争力;(2)改善民生,减少贫困;(3)应对传染病、非法劳工和环境恶化等跨境威胁①《大湄公河次区域经济合作会议领导人宣言》,《老挝万象》,新华社 2008年 3月 31日电。。截至 2009年底,G MS贷款(赠款)项目共 44个②涉及次区域内的公路、机场和铁路改造,以及提供跨境供电的水力发电项目,旅游基础设施发展和传染性疾病控制等。,总投资约为 107.38亿美元,其中亚行自身提供贷款 39.78亿美元,G MS国家政府提供配套资金 33.9亿美元,联合融资 33. 71亿美元;技术援助项目 196个,总投资约为 2.2亿美元,其中亚行自身提供贷款 9666万美元,G MS国家政府提供配套资金 1966万美元,联合融资 1.04亿美元③财政部网站:http://gjs.mof.gov.cn/zhuantilanmu/zcyd/hzjz/hzjz/jzjj11/201011/t20101112_348740.h tml,2010年 11月 8日登录。。

2010年 1月 1日,中国——东盟自贸区如期建成,为中国与东盟的经济合作注入了新的活力,也为大湄公河次区域各国的经济发展与合作带来了新的机遇。2010年 8月 20日召开的第十六次部长会议就未来 10年 (2012-2022)的发展战略进行了初步规划,明确了新的战略框架的大致方向和主要内容:(1)继续加强基础设施软硬件建设,提高竞争力;(2)改善交通运输和贸易便利化,发展经济走廊;(3)与其他地区合作倡议建立更加紧密的合作关系;(4)与发展伙伴和私营部门建立更加紧密的关系①“ G MS in the NextDecade:New Frontiers of Cooperation”,JointMinisterial Statement of 16th G MS MinisterialMeeting,Ha Noi,VietNam,20 August 2010.。部长会议还通过了六项关键战略、行动计划及倡议,包括:铁路行业发展战略框架;农业领域合作规划;第二期核心环境项目战略方向;交通与贸易便利化行动计划;南部经济走廊战略行动计划及能源合作项目。G MS新战略方向的确定,为将于 2011年召开的第四次领导人会议上最终确定未来十年的发展战略奠定了基础。亚行预计,未来3～5年 G MS万象行动计划所确定的九大优先领域的资金总需求大约为 200～250亿美元,主要通过政府发展援助、私营部门的投资以及 G MS各国政府获得②亚 行网站:http://www.adb.org/documents/events/2010/mekong-development-forum/SOP-Annex3.5-Statement-AD, 2010年 12月 2日登录。。

二、G MS合作的进展评估

(一)投资领域成为新的增长点

中国之前与东盟之间的合作主要是贸易,双向投资规模偏小。即便是投资,大多也是一些初级加工厂,对当地发展的带动有限。2009年,中国与东盟双边贸易额 2130亿美元,但当年双向直接投资总额还不足 100亿美元,两者明显不相称。投资自由化和便利化的条件有待改善,有的国家与投资相关的法律法规不够健全,政策透明度和稳定性不高。2010年,随着中国—东盟自贸区的建成,一向被认为“短板”的投资合作也逐渐成为区域发展新引擎。2010年 1至 11月,中国对东盟投资达 19.6亿美元,累计已经达 108亿美元,首次超过了 100亿美元大关。而 1至 11月东盟对华投资也达到了 50亿美元,同比增长 35%,增长势头很强劲③中财网:http://www.cfi.net.cn/p20110101000146.html,2010年 12月 11日登录。。

以泛亚铁路为代表的交通基础设施建设和以新能源开发为代表的能源合作成为推动投资增长的主要动力和巨大机遇。泛亚铁路网建设需要数千亿人民币的建设资金。资金的缺乏、铁路设施陈旧落后、技术标准不统一等是制约其发展的主要原因。在这种状况下,以中国为主导,引进中国技术和资本,成为泛亚铁路参与国的一个选择。但是,中国面临的风险是,高速铁路建成后,可能会出现成本过高、运力过剩的问题,运营方也要承担较大风险。解决这种困境和规避风险的一个有效途径是积极鼓励民营资本参与投资,努力拓展投资渠道。目前,大湄公河次区域的项目投资主要来源于亚洲开发银行以及日本等国的援助,非政府组织和企业的参与依旧非常有限,投资规模远远小于经济发展需求。必须努力拓展投资渠道,特别是充分调动私营企业参与大湄公河次区域开发的积极性,大力吸引私人投资,带动周边国家的发展。

此外,日本政府也正在积极准备一项与东盟国家基础设施建设开发项目,总投资额将达 15万亿日元 (相当于 1700亿美元)。其中,1000亿美元将来自日本、中国和亚洲发展银行的投资资金;余下的 700亿美元由参与合作的各国政府和企业承担。该项目将主要集中于基础设施和通讯设施的建设,目的是营造一个可与中国和印度相当的巨大的集中生产基地。将主要投资于湄公河流域区、泰国、印尼和马来西亚和东盟东部发展区。首先将建设泰国到缅甸的高速公路;柬埔寨连接老挝和其他国家的高速通讯网;之后将建设节能基础设施项目,如电站、泛印支半岛的天然气输送管道等。预计投资项目总数将达 600个④G MS农业信息网:http://cn.gms-ain.org/Z_Show.asp?Article ID=4277,2010年 12月 13日登录。。

(二)对可持续发展的关注度不断提高

近年来,大湄公河次区域经济发展以及日益增长的人口压力,加之全球变暖和气候变化的影响,已经导致次区域日益严重的污染、土地退化、生物多样性减少和自然资源损耗,次区域各国面临的环境压力不断加剧。如果不对上述现象做出回应,将导致无可挽回的生态破坏,对依赖于自然资源的经济活动造成深远影响,也将增加贫困和农村人口在面对健康威胁、自然灾害、食物匮乏和社会分裂等危险时的脆弱性。

目前,G MS合作机制已在生物多样性、自然资源保护、扶贫、流域环境监测等领域开展了一系列具体项目。生物多样性保护走廊项目是最主要的内容之一。生物多样性保护走廊,是在自然保护区间可以起到功能性连接的合适的生态区域。根据生物物种的重要程度和脆弱程度,该项目在 6个湄公河国家选择了 9个重点区域。在选定区域的试点区建立保护走廊,恢复和维持现有国家公园和野生生物保护区之间的联系,巩固可持续的自然资源使用和环境保护带来的收益。目前,云南和广西的三个生物多样性保护走廊示范项目正顺利开展。该项目也进一步促进中国和东盟其他国家在该领域开展生态恢复与扶贫、森林生态系统与生物多样性保护、国际环境公约履约等合作⑤中国 -东盟商务理事会官方网站:http://www.china-aseanbusiness.org.cn/details.asp?id=3522,2010年 11月 10日登录。。2010年 G MS部长会议由通过了第二期核心环境项目的战略方向,继续推动次区域的环境保护。

2010年 G MS第十六次部长级会议着重指出,应对全球变暖和气候变化所带来的风险是 G MS在未来十年必须面对的一个重大挑战⑥“G MS in theNextDecade:New Frontiers of Cooperation”,JointMinisterial Statement of 16th G MSMinisterialMeeting,Hanoi, VietNam,20 August 2010.。为此,会议提出应继续重视三个问题,即粮食安全、能源供应与效率以及气候变化与环境。这三个问题密切相关,每一个问题都会影响到经济发展。这既是挑战,又为成员国之间的合作提供了机遇。对于 G MS各国来说,加强多部门的协作是应对上述问题的有效途径。

(三)更加重视“软件”建设

近年来,亚行及各成员国通过交通走廊建设,加强了次区域的物理连接和互联互通,促进了交通便利化,改善了次区域的贸易与投资环境。但由于 G MS成员国间投资环境复杂、投资政策和地区文化差异明显,经济发展水平落差较大,贸易运输便利化仍存在相当严重的阻碍。相对于“硬件”建设,“软件”建设仍相对滞后,影响了交通走廊向经济走廊的转变。主要表现在:具体执行的标准不统一,法律规定不统一;投资贸易壁垒普遍存在,准入门槛高、费用高、办事效率不高;口岸基础设施及配套建设落后,G MS无边界运输缺少一个统一的行业协调机构等。这导致次区域内各经济要素的自由流动仍然极为困难,G MS成员国间的陆路运输基本处于相临而不相通或达而不畅的状态,贸易成本高位运行,对次区域经济一体化和竞争能力的提升产生了很大制约。可以预见,G MS次区域未来几年,经济的增长与货物流量的剧增必将加重现有运输体系的压力,特别是 G MS货物运输业统一标准的缺失,将继续成为制约区域经贸发展的最大障碍。

基于大湄公河次区域合作项目开展多年来的经验,迫切需要有一个多边的、区域性的机构或协调机制来密切成员国政府与私营部门之间的关系,促进各方政策共识的形成与标准化操作的落实,共同关注解决阻碍该区域中小企业投资合作与口岸运输便利化的制约因素。这些都需要制度的创新、政策的改革以及鼓励包括私人部门在内的多行为体的广泛参与。

(四)大国在次区域的竞争有所加强

2010年以来,美、日、韩等国相继加大了在大湄公河次区域的投入,尤其是加强了在基础设施、能源与资源以及环境保护等方面的参与力度。这一方面表明次区域日益成为各国投资的热土,另一方面也有相关国家利用次区域制衡中国的考虑①2 010年 12月 28日,中国国际关系学会第一次理事会在北京举行。外交部党委书记张志军在讲话中指出:能源、资源和水资源是中国未来发展面临的三个瓶颈。。各大国能否处理好在次区域开发与合作中的关系,不仅关系到 G MS合作的未来发展,而且影响到中国周边环境的稳定。

2010年 12月 14日在日本东京举行大湄公河次区域与日本合作框架下的政府部门和私人企业合作会议上,日本副外相明确表示,日本支持湄公河次区域发展,并将在湄公河地区发挥更积极作用来平衡中国势力。为此,日本将制订政府和私人部门合作计划,主要内容是政府部门和私人企业合作的适应性研究,包括支持可持续发展研究,涵盖扶贫和解决成员间经济发展不平衡问题、促进粮食安全以及提高公共卫生标准等②商务部网站:http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/201012/20101207326465.html,2010年 11月 10日登录。。

2010年 7月 22日,美国国务卿希拉里·克林顿在越南河内与柬埔寨、老挝、泰国和越南四国的外交部长就《湄公河下游行动计划》(LowerMekong Initiative,LM I)确立的框架举行会谈,表明美国将和湄公河下游各国进一步加强在次区域的合作,合作内容包括环境、卫生与健康以及教育与培训等领域。在环境领域,2010年美国将为湄公河流域的环境项目提供 2200多万美元,支持湄公河下游行动计划的项目。在卫生和健康领域,2010年美国为湄公河各国的健康项目提供的援助总计将超过 1.47亿美元,重点集中在提高次区域各国应对流行性传染疾病有关的培训、研究等能力建设。在教育领域,2010年美国为该区域提供的教育援助总额超过1800万美元③美 国国务院国际信息局:《美国参考》,2010年 7月 22日,http://www.america.gov/st/develop-chinese/2010/July/ 20100722170610xdiy0.1841853.html?CP.rss=true#,2011年 1月 2日登录。。华盛顿史汀生中心 2010年发布的一份有关湄公河的报告中称:“在缺少有效管理机制的情况下,湄公河下游国家与中国之间的从属关系将给北京带来地缘政治优势,这将是危险的”。“毫无疑问,美国推出这一政策 (湄公河下游行动计划)是出于地缘政治考虑”④《美国的湄公河计划陷入困境》,新加坡《海峡时报》,2010年 8月 16日。。

三、结 语

大湄公河次区域对于中国具有举足轻重的战略意义,不但关系到中国西南地区的发展,而且关系到中国与周边国家的政治关系乃至中国周边战略的实施。中国在大湄公河次区域合作中发挥着越来越重要的作用,在这种情况下,更要科学决策,进行通盘战略性规划。

2011年是中国—东盟建立对话伙伴关系 20周年,也是“中国—东盟友好交流年”。G MS次区域各国应以此为契机,进一步丰富和深化各领域的合作,促进次区域各国的共同发展。同时,中国也应当加强同日、美等国的沟通和协调,最大程度化解其次区域政策对中国带来的消极影响。在当前“湄公河开发热”的大背景下,中国应采取更积极的政策,发挥地区大国的作用,与有关各方加强协调与沟通,逐步完善中国的参与机制。同时,中国应进一步加大工作力度,支持东盟一体化进程,帮助次区域各国缩小内部发展差距,在战略上进一步提升和加强与次区域各国的关系,构建使次区域各国均能受益的紧密关系。从长期来看,次区域经济合作战略不仅要关注经济发展速度,而且需要照顾到发展的可持续性和均衡性。为此,各国应探索共同发展的新道路,新模式。只有这样,才能不断推动次区域各国的经济合作和政治互信,构建有利于各国发展的区域环境,真正实现次区域的共同发展与繁荣。

F114.46 [文献标识码 ]A [文章编号]1003-8353(2011)04-0130-03

本文得到中国博士后科学基金的资助。

郭延军,外交学院东亚研究中心助理研究员;北京大学国际战略研究中心博士后。