服务型行政管理与高校去行政化改革

□ 天津科技大学 林祥柽 范丽娟

服务型行政管理与高校去行政化改革

□ 天津科技大学 林祥柽 范丽娟

高校行政化体现在两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向，二是学校内部管理的行政化倾向。高校内部去行政化的实质是改变行政权力过度膨胀的倾向，合理划分行政权力和学术权力的界限与职能，使二者各安其位、各尽其能。去行政化之后的高校必将更多地引入“服务行政”的理念与管理模式，进而构建服务型行政管理体系，以顺应整个社会行政管理模式变革和高等教育科学发展的要求。应当通过更新管理理念、转变管理职能、创新组织结构、完善服务机制以及加强管理队伍建设等措施，推进高校服务型行政管理体系的建立和完善。

高校；服务型行政管理；去行政化

近年来，高校“行政化”问题逐渐成为教育领域的热点问题之一，并引起了社会各界的广泛关注和热烈讨论。高校行政化体现在两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向，主要表现为政府将高校作为行政机构来管理，政校不分，管办一体；二是学校内部管理的行政化倾向，主要表现为行政权力干预甚至代替学术权力。本文着重从高校内部管理的角度，分析高校的行政化倾向，并探讨去行政化过程中高校内部行政管理模式变革的走向。

一、高校内部管理的行政化倾向

从高校内部管理的角度来看，“行政化”集中体现为行政权力与学术权力的关系失衡、学术权力与行政权力的分割和对立、行政权力对学术权力的替代与压制［1］，突出表现在以下几个方面。

1.行政权力的泛化

高校内部行政权力泛化，主要表现在行政权力不仅决定学校的行政事务，而且干预甚至包办学术事务。例如，对于高校的学科专业设置、课题评审、职称评定、学术成果评价等学术事务，专家教授们应有发言权，但在实际运作中，这些学术事务也常由行政机关和行政领导决定。在干预学术事务的同时，行政权力还向学术机构延伸，一些高校的学术委员会、学位委员会等学术机构的成员多为系主任、院长、行政处室领导甚至校长。

在日趋行政化的过程中，管理活动既成为手段，也成为目的，并取代学术活动成为大学的核心［2］，以致学校的运作都以行政权力为主导，“谁的权力大，谁就有发言权”［3］。一些学者通过行政体系 “依靠非学术的因素获得巨大的学术控制权”［4］。在这样的学术环境中，一些教学科研人员对教育和学术的追求也逐渐转变为对权力的追逐，这在一定程度上造成了高校基本价值导向的偏离。

2.学术权力的弱化和行政化

由于行政权力泛化，学术权力作为“在学术场域中制订规则和分配资源的话语权力”的权威地位，不得不让位于行政权力［5］。作为学术权力行使机构的学术委员会、教授委员会等学术组织在学术决策、学术资源配置等方面的话语权也受到了限制。教学科研人员及学术组织参与学校和院系重大决策的途径也较为有限，“教授也没有决定基层学术单位重大事务的平等的权利和权力，更没有保障这种权利和权力的制度和程序。”［4］

在地位弱化的同时，缺少自己“根基”的学术权力在面对强大的行政意志时，也容易自觉不自觉地偏离“学术本位”［5］，其自身的运作也出现了行政化的倾向，如奉行下级服从上级的规则、用行政逻辑和行政手段来处理学术事务等，这是学术权力自身的异化。

3.行政作风的官僚化

行政管理机构是高校为了更好地完成自身核心目标而设立的，其根本职能是为教学和科研服务，但一些高校的行政管理部门却存在作风官僚化的现象。所谓行政作风官僚化，是指行政权力背离为教学和科研服务的宗旨，以行政命令的方式管理教育和学术事务，行政管理人员以“管理者”自居，缺少为教学科研人员服务的积极性和主动性。行政作风的官僚化，会影响教学科研人员的工作热情，也不利于大学树立良好的社会形象。

二、实行服务型行政管理是高校去行政化改革的重要趋势

随着高校行政化问题的日益凸显，推进高校去行政化改革逐渐成为全社会的呼声。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010－2020年）》也明确提出，要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”但需要澄清的一点是，去行政化并不是要取消行政体系或实行所谓的“教授治校”，因为如果庞杂的学校事务都由教授管理，而不是由专门的行政机构和行政人员负责，是不可能有办学成效的，这样不仅管不好，而且还会影响教授们的本职工作［6］。结合上述对高校内部管理行政化倾向的分析，我们认为，高校内部去行政化的实质是改变行政权力过度膨胀的倾向，合理划分行政权力和学术权力的界限与职能，使二者各安其位、各尽其能，从而使高校行政管理更加符合其自身特点，更加有利于推动学术和教育事业的发展。

从高校内部行政管理与政府行政管理的关系来看，当前高校过度行政化的管理体系更多的是继承了 “管制行政”的特点，而去行政化之后的高校必将更多地引入“服务行政”的理念与管理模式，进而构建服务型行政管理体系，以顺应整个社会行政管理模式变革和高等教育科学发展的要求。所谓“高校服务型行政管理”，是指高校行政部门以师生员工等相关利益者的需求为导向，以提供优质服务为首要职能，通过完善的服务制度和服务体系为师生员工及其他相关利益者提供高质量服务的一种管理模式。［7］具体来说，服务型行政管理模式与高校去行政化改革方向的契合之处主要体现在以下几个方面。

首先，二者都要求合理划分行政权力和学术权力的界限。高校去行政化改革要求改变行政权力过度膨胀的倾向，减少行政权力对学术事务的干预，而其前提则是理清行政权力与学术权力的关系，正确定位行政权力和学术权力各自的职责和权限，明确哪些事务、哪些环节由行政权力负责，哪些事务、哪些环节由学术权力负责。而在服务型行政管理体系中，行政权力和学术权力有着明确的分工，并在各自职责范围内行使权力，互不越界、互不代替、互相监督、互相配合。

其次，二者都要求将为师生服务作为行政部门的首要职能。有人认为，“为谁服务”是高校去行政化的核心问题［8］。这实际上表明，明确高校行政部门的职责是高校去行政化过程中必须解决的重要问题之一。高校去行政化改革要求行政部门和行政管理人员摆正自身位置，改变官僚作风，真正做到以为师生服务为本。而服务型行政管理模式把服务作为核心价值观和行政管理机构的首要职责，把为师生服务作为学校管理的出发点和归宿，这与高校去行政化改革的要求是完全一致的。

第三，二者都坚持民主管理的原则。民主管理是中国特色现代大学制度的重要内容，也是高校去行政化改革的重要方向。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》也明确要求，高校要“充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”而服务型行政管理模式注重提高相关利益者在学校管理和决策活动中的参与程度，学校决策活动不再仅仅由少数领导干部把持，而是广泛听取教师、学生、家长及其他相关利益者的意见与建议，让其充分参与到决策过程中来。［7］

三、高校服务型行政管理体系的构建

构建服务型行政管理体系是高校内部去行政化改革的重要方向，同时也是一项涉及诸多方面的复杂的系统工程。笔者认为，应当通过更新管理理念、转变管理职能、创新组织结构、完善服务机制以及加强队伍建设等措施，推进高校服务型行政管理体系的建立和完善。

1.更新管理理念

美国著名管理学家哈罗德·孔茨等人认为，“管理就是设计和保持一种良好环境，使人在群体里高效率地完成既定目标。”［9］也就是说，管理是为组织成员更好地实现组织目标服务的。就高等院校而言，教育和学术事务是其根本性的核心事务，设置行政管理体系的目的在于创造良好的教育和学术环境，让每个师生都能在其中安心地工作、学习和生活，以更好地实现高校人才培养、科学研究和社会服务三大职能。因此，高校行政管理者要树立“管理是一种环境”、“管理即是服务”的意识，要把为学术服务、为师生服务视为行政管理的关键要素和核心价值。同时，要树立民主管理理念，充分重视发挥广大师生尤其是专家教授在教学、科研和学校管理中的重要作用。

2.转变管理职能

“一所大学里最重要的内部支持者可能是教师。正是因为这一群体的特性和成就，而不是别的因素，决定了这个机构的性质。”［10］高校的这一特点和高校行政管理的性质决定了高校内部行政管理的主要职能应当是为师生服务。行政权力的职责不再是包揽学校一切事务，而是处理好行政事务，并与学术权力协调配合，为实现教育和学术目标服务。行政管理者的责任也“不是去控制学者，而是作为助手为他们服务”［11］，并充分发挥学者与学术组织在学术事务决策和学术管理活动中的重要作用，为真正实现“教授治学”提供良好条件。同时，行政管理者还要着眼于提高人才培养质量，为学生成长与发展创造优良的教育环境，提供高质量的教育服务。总之，高校行政系统要把为师生服务作为其首要工作来做，并将服务质量作为核心指标纳入学校管理评价体系。

3.创新组织结构

科学合理的组织结构是服务型行政管理体系的重要特征之一，也是提高行政管理效率和服务质量的重要保证。首先，要推进行政组织结构的简约化和扁平化。要改变传统多层级的直线式组织结构，减少过多的中间层机构和行政职位，并加强基层组织建设， 实现管理重心下移。例如，目前国内一些高校正在探索的学部制改革，也正是高校推进组织结构简约化和扁平化的一种尝试。其次，要加强学术组织建设。要推进学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、教师职务评审委员会等学术组织的建设，使其相对独立于行政体系之外，并赋予其处理学术事务的独立权力，从而为高校改变行政化倾向、回归学术本位奠定坚实的组织基础。再次，要加强综合性服务机构建设。如通过设立 “一站式服务大厅”，为广大师生员工提供高效率和高质量的服务。

4.完善服务机制

服务型行政管理体系要求具备完善的服务机制，以确保服务对象的合理要求能够得到及时有效的满足。一是要建立高效的沟通回应机制。学校行政部门与师生员工及社会服务对象之间要能够保持畅通无阻的有效沟通，师生员工的正当要求要能够通过有效途径反映到行政管理部门，并得到及时回应。学校可通过网站、博客、短信等载体搭建沟通与回应平台，以提高沟通回应的效率和质量。二是要建立服务评价机制。师生能够通过科学合理的评价机制，对行政部门的服务内容、质量与方式进行有效评价和监督，以不断提高其服务质量和水平。

5.加强管理队伍建设

服务型管理强调学校行政部门要向学生提供优质的教育服务，为教师和科研人员提供良好的教学科研服务，并不断推动学校的社会服务工作，这就要求学校管理人员要具备较高的专业素养和专业技能。［7］因此，构建服务型行政管理体系，要重视加强管理人员队伍专业化建设。要建立严格的聘用标准和聘用程序，并通过多样化的途径和方式提高管理人员的专业水平和综合素质，使其正确理解高校行政权力的边界，合理行使自身行政权力，从而更好地为教学科研服务。

[1]钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010（9）.

[2]易艳刚.大学精神回归，从“去行政化”做起[N].新华每日电讯，2009－3－11.

[3]易运文.高校要去行政化——专访南方科技大学（筹）校长朱清时[N].光明日报，2009－10－22.

[4] 韩水法.世上已无蔡元培[J].读书，2005（4）.

[5]冯向东.大学学术权力的实践逻辑[J].高等教育研究，2010（4）.

[6]方胜.武大校长：大学去行政化≠去掉行政体系[N].深圳特区报，2010－11－16.

[7]范丽娟，林祥柽.高校服务型行政管理体系探析[J].中国轻工教育，2009（3）.

[8]苏文洋.为谁服务是去行政化核心问题[N].北京晚报，2010－3－10.

[9]（美）哈罗德·孔茨，海因茨·韦里克.管理学（第9版）[M].郝国华，金慰祖，葛昌权，等译.北京：经济科学出版社，1993：2.

[10]（美）詹姆斯·杜德斯达，弗瑞斯·沃马克.美国公立大学的未来 [M].刘济良译.北京：北京大学出版社，2006：125.

[11]（美）罗伯特·伯恩鲍姆.大学运行模式大学——组织与领导的控制系统[M].别敦荣，等译.青岛：中国海洋大学出版社，2003：8.

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