城市社区公共治理的困境及其对策——以贵阳市花溪区清溪社区为例

郑小虎，裴更肖(.西北大学 哲学与社会学院，陕西　西安　70075；.东北财经大学 人文学院,辽宁　大连　605)

一、前　言

在建国后相当长的一段时期内，我国城市居民活动空间是以单位为其基础的，单位是控制和分配社会资源的枢纽。在单位体制下，国家、单位、个人之间存在着自上而下的单向直线式互动网，单位成为居民与国家的中介。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和基层民主建设的不断深入，单位体制正在发生深刻的结构性分化，单位已经不再是承担城市居民生活功能的唯一组织形式，社区逐渐取代单位的角色，成为居民获取社会资源的重要来源之一。但当前我国城市社区治理存在着多元主体权责关系不清的现状，这一现状正日益阻碍了社区的建设。因此，本文试图从个案的角度入手，分析当前贵阳市花溪区清溪社区的社区公共治理的现状及其发展趋势。

社区是整个社会的缩影，各种复杂的社会关系与社会结构都会通过社区这个日常活动空间反映出来。同时，中国的现代化和城市化建设必需依赖于城市社区与农村社区健康有序的发展。因此，社区建设或者社区公共治理方面的研究具有重要的意义：首先，社区是人们活动的基本空间。人们在社区中出生、成长，在社区中安家、交往。从出生到终老，始终生活在一个或多个社区中，其一言一行都在社区中习得并予以强化。社区在人们的生活中占据着重要的位置；其次，社区是特定的，他们具有某些共同的性质，然而社区又是千差万别的。他们反映了因不同自然环境与人口活动而产生的不同时区结构。从对这些共同性与特殊性的研究中，我们可以加深对社会的理解，并把握其变化趋势和规律。

近年来，随着城市社区的发展，城市社区因其具有服务、管理、整合、文化建设、经济生活等功能越来越多地受到学界的关注。而随着资源配置结构的复杂化和多元化，社区治理结构也从政府单一垂直统治走向网状水平共建，资源配置的主体不再仅仅是政府和单位，各个社区组织将陆续成为社区资源配置的主体之一，和政府一起参与到社区公共事务的管理中。同时学界对城市社区管理方式的研究也越来越多,在此基础上引发出对城市社区公共治理的研究。

本文研究目的主要是为了了解当前公共治理在城市社区的发展现状。从公共交通、公共设施、教育、治安、医疗卫生等角度对社区公共治理发展状况进行分析。同时，本论文不仅要了解城市社区公共治理的现状，也试图通过此次调查找出当前我国城市社区公共治理存在的问题及制约城市社区公共治理发展的影响因素。

二、贵阳市花溪区清溪社区公共治理的现状

(一) 清溪社区基本状况

清溪社区位于贵阳市花溪区中心，社区隶属于清溪街道办事处,是典型的旧城改造的现代社区， 位于花溪区商业黄金地段, 正式工作人员有支部书记、主任各一人(其中书记由清溪社区工委指派, 主任由社区居民代表选举产生) , 另有外聘人员六名。社区在清溪街道办事处党工委领导下, 建立了党支部, 下设党小组。根据《清溪社区居民自治章程》的规定, 社区居委会经法定程序选举产生, 设主任一人, 产生了社区居民代表会议、社区居民委员会和社区居民小组, 并在居民委员会成立了人民调解委员会、治保委员会、计划生育委员会、城管卫生委员会、经济管理委员会等工作机构, 制定了各项工作制度。社区常住居民1000多户, 人口5000多人。清溪社区的人口多为流动人口。其中非农业人口占总人口的90%，辖区内有幼儿园，医院2所，各类企业300多家。境内交通便利。

(二)清溪社区公共治理的现状

清溪社区特殊的地理环境决定了清溪社区的社区治理结构。由于清溪区辖区内有个花溪区农贸市场，人员流动率大，造成治安管理的难度较大。可是在我们调查的60位清溪社区成员中，80%人对辖区治安持满意或比较满意态度。在追究其原因时，这部分人的回答是“我们小区成立了治安联防小分队”。我们在分析治安联防小分队时，发现该组织完全是自发成立的，独立于政府之外的一个NGO组织。正是由于该组织的存在，弥补了清溪社区在治安管理的薄弱情况。而在对交通方面的访问时社区成员并不是很满意，认为他们所在的社区虽然交通方便，但是管理较混乱，随地停车、黑车等现象较多。主要的原因是缺乏必要的自律组织。

同时在走访过程中笔者了解到，除了与居民切身利益相关的NGO组织的存在，如治安联防小分队，其他旨在提高居民生活质量和维护居民利益的NGO组织都没有。当询问社区成员为什么社区没有这些组织时，他们的回答是“政府没有钱来搞”。通过他们的回答初步可得知，在他们的观念中社区NGO是由政府出钱弄的，他们根本就忽略了自己是社区NGO的主体。同时，清溪社区也忽略了建设社区NGO组织的重要性。由于清溪社区的一些基本情况限制，如居民受教育程度，辖区内缺少必要的企业。导致了清溪社区NGO的存在困境，因此形成了一个恶性循环网络。在访谈的60名清溪社区居民中，90%以上抱怨小区没有健身场所与设施，只能去花溪公园进行早锻炼。70%的成员认为小学、中学师资力量不行；除了一些客观原因，即清溪社区属于花溪老城区，以前规划不合理外，更多的是缺少必要的社区NGO帮他们维权。

社区NGO在社区治理过程中所扮演的角色是充当个体与政府之间的中介，以提供公共产品并服务组织成员为组织目标。一般而言公共产品的供给者主要是政府。在政府供给缺乏时，社区NGO刚好弥补这一缺陷。但清溪社区存在的客观原因导致了社区公共产品的供给处于匮乏状况。在走访一个小区中，有10位社区成员向我们反映说，他们小区中空地被外来汽车当作了临时停车场了，导致小区人员出入不方便和社区儿童无玩耍空间。他们有向居委会反映，但治理结果一直令人不满意。我们在分析其中原因时，发现他们都是各自分散去居委会反映情况。缺乏维护居民权利的组织，是形成不了强大压力促使政府处理问题的关键所在。

社会管理的多元参与，是与社会层次和结构的多元化密切相关的。在这种社会结构中，社会秩序的维持需要政府、社区居民、社会NGO的共同参与和管理。在这次调查访谈中，清溪社区存在的一些矛盾与问题，暴露了清溪社区公共组织发展滞后的现状。通过以上的访问调查研究，我们可以得出当前影响城市社区公共治理发展的以下几个主要方面：

1.社区治理主体的单一性。政府组织成为社区唯一主体，过度干预社区的管理，没有走出大政府的思路,依靠自上而下的行政命令垄断社区所有的资源，其特征表现为行政主导，政府作为单一中心独挑重任。社区自治组织居民委员会成为基层政权或派出机构的附属物。清溪社区居民委员会承担的工作涉及组织、宣传、计生、卫生、文化、治安等6个职能部门和各种收费(卫生费、水费、电费)，使居民委员会这一自治组织承担了大量属于政府的工作任务，并成为政府部门的操作层、落实层，这种社区组织行政化问题，不利于提升居民对社区的认同感、归属感和社区居委会的威信，同时政府财政拮据也是影响社区公共治理发展的重要因素。

2.社区居民对政府依耐性较强，没有以主人的身份来管理社区。在公民参与城市治理的过程中，要求公民具备参与能力，而清溪社区的居民大多对社区自治的内容不了解；对有关城市治理参与的知识、规则等知之甚少，不知道该如何来治理社区；同时社区居民参与意识冷漠，而参与冷漠又和我国历史上形成的文化体系以及建国后形成的行政体系有关，在传统文化的长期影响下，我国政府官员形成了严重的官僚主义思想，把让公民参与看成是一种恩赐，不尊重公民的政治权利，忽略培育公民在城市治理中的主体地位，认为公民必须绝对接受和服从政府所施行的各项治理活动，这种传统的官本位思想使公民形成了消极、被动的政治心态，使他们认识不到自己是社区的主人，认为自己在社区治理中无足轻重，认为这是政府的事情，自己只要按规章制度办事就行了，因此也就不能积极主动的向政府表达自己的意愿和要求。

3.社会组织发展滞后。在社区治理中，非政府组织(NGO)在社区利益的协调、矛盾的化解、服务的提供、就业途径的拓宽等方面可发挥其独特的作用。NGO主要指的涉及社区治理中的各种民间组织、非盈利性的中介组织等(如清溪社区的治安小分队)。它可以深入社区基层，直接满足社区居民的需求，也可以与政府沟通，使政府适时调整政策，实现对居民利益的有效协调。同时也是拓宽社区就业途径、培育社会资本的重要力量。然而在当前中国城市社区治理过程中，NGO组织的发展存在着先天性的不足。这种不足是历史与现实共同作用的结果。从历史角度来看，新中国成立以来，我国逐步建成以单位制为载体的社会服务与治理模式。虽在改革开放以后逐步解体，但思想残余还根深蒂固。从现实角度来看，NGO发展受到制度层面的影响，再加上NGO发展本身缺乏资金、人才等现实。在这些因素的共同作用下，导致了NGO在城市社区治理中的作用未能充分体现出来。

三、对贵阳市花溪区清溪社区公共治理现状的反思及建议

(一)政府方面

推进政府行政改革，加速职能转变。由原来的“大政府，小社会”转变为“小政府，大社会”。政府承担的职能是宏观的、制度层面的。在涉及具体管理事宜时，可以把权利转移给NGO组织。同时，厘清政府与社区的权责关系，充分发挥社区依法自治的功能。政府应充分意识到社区权利的行使主体是居民，充分保障居民参与社区治理的权力是政府的职责。因此，政府职能部门可以把一部分社会功能向社区转移，从而调动社区居民参与社区治理的热情。

1.不断提高与更新治理理念。治理理念作为政府开展社区治理的思想核心，是支撑社区治理活动开展的理论基础。当前，存在的“行政社区”思维模式，是导致社区治理中政府普遍存在“越位”、“缺位”、“错位”的重要原因之一。“行政社区”的存在使得社区沦为政府的附属品。这种现象的存在，显然与当前社会主义市场经济体系的完善与“社区治理”格格不入。马增认为，“政府应该更新治理理念，树立科学的发展观。当前主要是要实现以经济建设为导向的政府向以社区治理为导向的政府转变；从行政管制型政府向公共服务型政府转变；从落后的发展观向科学发展观转变；从集中管理型向多元协作治理型转变。”

2.“抓大放小”，切实落实政府的社会目标。政府在社区治理上应负责指定整体的框架，促使社区在整体框架内依法治理。政府应按照建设和谐社区的目标，在指导思想上，积极配合社区依法治理。同时，放弃部分微小的社会职能，改由社区承担，强化关系社区社会重大事务的管理职能，从而达到政府与社区和谐有机治理的局面。

3.加强政府职能部门与社区治理组织的协调。社区治理的内容通常都是关系到居民的日常琐事，需要公安、计生、文化、市容、环卫等部门的共同配合。当前，有的部门由于认识上的不足，在解决处理社区治理所涉及的内容时，办事效率低下，给居民生活带来了不便。因此，政府职能部门之间不可能绝对泾渭分明，一方面，政府应该合理明确地分工，界定各部门职责；另一方面也不能绝对化，要加强部门的协调与配合，互相帮助，在经常协调中相对理顺关系。(马增，2008)

(二)社区居民方面

1.培育社区居民公民意识。对于公民自身而言，首先要培育公民的主体意识，公民只有意识到自己的主体地位和主体性，才能意识到作为主体而应有的权力和应承担的义务，才会形成能动的公民参与意识，并化为明确的公民参与活动；其次要培育公民的权力意识。作为社区主体的居民，在充分享有社区治理过程中的权利时，加强了主体的意识感，从而促使居民参与社区治理行为的产生。

2.拓宽公民参与社区治理的渠道。让居民表达自己对社区建设的要求和建议，加强对政府政策的支持和合作；通过社区的娱乐设施及文化活动，如“文化角”、“广场文化”等，来丰富居民的精神生活，陶冶居民的思想情操，增进居民之间的交往和友谊。政府、社区组织、居民、企业、非政府组织都是社区治理的参与者，通过培育社区居民自发性的小社团，构建社区参与网络，从而增强社区信任和合作，实现共同利益。

(三)社会组织方面

社会组织是社区治理的有效补充。社会组织应充分利用当前中国社区治理模式改变的有利契机，努力探寻自己的发展模式，以适应中国社区建设的现实状况。社区组织要想在社区公共治理发挥功能，应从以下几个方面发挥作用。

1.不断加强自身功能建设。社会组织是参与社区治理的主体之一，只有自身组织功能建设符合所在社区的实际情况，才能产生明显的互补作用。利用现有的资源与政策支持，不断壮大自身的力量。

2.针对社区中存在的问题，开展切实有效的矫正活动，社会组织的宗旨之一就是为了使社区居民过上质量更高的生活。在有限资源条件下，开展社区矫正活动，可以使社区居民认识到社会组织对于他们生活质量改善所存在的意义，培养社区居民对社会组织的归属感和认同感。

3.发展NGO必须创造一个良好的社会环境。让公民了解并广泛的参与到NGO中来，建立健全NGO设置的法律制度，使得NGO的设立能够有法可依；同时使NGO的活动深入到广大公民的生活当中去，使NGO能够真正为公民服务。

四、结　语

中国的城市化进程需要城市社区健康有序发展，当前中国城市社区公共治理所存在的错综复杂的问题引起了越来越多有关学者的关注。本文在前人研究的基础上，以贵阳市花溪区清溪社区的社区公共治理为研究个案，初步得出了造成清溪社区公共治理存在困难的主要原因，即治理主体单一、社区居民对政府依耐性较强、社会组织发展滞后。因此，文章认为，随着社会经济的发展，城市社区的公共治理必须从政府一元主体的治理模式向社会参与型的多元主体模式转变。不管是政府、社区居民还是社会公共组织都必须加入到社区治理中来，只有通过政府、社区组织及社区居民的共同努力才能达到良好的治理目标，改善社区环境、促进社区经济发展、提高社区居民生活质量，最终促进社区乃至整个社会的稳定和发展。

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