河南省残疾人社会保障制度的完善

2011-02-19耿玉娟

郑州航空工业管理学院学报 2011年6期

耿玉娟

(河南财经政法大学法学院，河南郑州 450002)

2008年中发7号文件，即《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，提出了包括中原经济区在内的我国发展残疾人社会保障制度的方针，就是到2015年，初步建立起残疾人“两个体系”的基本框架，使残疾人生活状况得到进一步改善;到2020年，残疾人“两个体系”更加完备，保障水平和服务能力大幅度提高①。2011年3月5日，国务院温总理所作的政府工作报告又一次着重指出，越是加快发展经济，就越是要更加重视和加强社会主义建设和进一步改善民生，继续推进残疾人社会保障体系和服务体系建设。为了贯彻落实《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，为了具体贯彻落实温家宝总理所作的政府工作报告的内涵，本文拟研究三个大问题:河南省残疾人社会保障法律制度的现状，德、美、日等发达国家的残疾人社会保障法律制度，发达国家残疾人社会保障法律制度对中原经济区建设氛围下进一步完善残疾人社会保障法律制度的启示。

一、河南省残疾人社会保障制度的现状

(一)河南省残疾人社会保障状况得到了明显改善

近年来，河南省经济发展的速度大大提高，河南省残疾人的社会保障状况得到了明显改善，残疾人社会地位逐步提升，平等参与社会生活的环境和条件也越来越好。②河南省的残疾人社会保障专项调查表明，在残疾人最低生活保障方面，贫困残疾人普遍都入低保且补助等级相对较高。符合条件的残疾人纳入低保率几乎为100%，其中城市更好一些。在残疾人社会保险方面，有43个国家试点县全部实行了对重度残疾人代缴最低参保费的政策。目前，新农保试点县农村残疾人已参保409 425人，参保率63%③。河南省贫困重度残疾人在新农合方面，普遍是政府买单，免费参保④。为数不多的县(市区)建立了区别于农村的低收入家庭残疾户参加基础养老保险扶助制度。在低收入家庭残疾户的社会救助方面，郑州市建立了对低收入家庭残疾户的(特殊护理)补贴制度，每人每月100元。除此以外，河南省残疾人社会保障还有其他一些政策或制度。比如，城乡“三无”残疾人普遍受到政府照顾，纳入城市集中供养和农村“五保”供养⑤。

(二)河南省残疾人社会保障存在的问题

河南省的残疾人社会保障专项调查表明，河南省残疾人社会保障工作纵向比进步很大，但与沿海省份横向比差距很大。其主要表现是，对残疾人社会保障的认识不足，残疾人社会保障状况城乡差距过大，资金短缺的瓶颈问题很突出，单一的保障形式难以满足特殊群体的迫切困难需要⑥。

1.对残疾人社会保障的就业认识不足，矛盾突出

河南省在对残疾人社会保障中，有待进一步提高认识。在对低收入家庭残疾户的社会扶助中应当进一步完善对有就业能力的残疾人的就业扶持。只有实现了有就业能力的残疾人的就业，缴纳了保险费，才能够享受一系列社会保险。目前，河南省乃至全国劳动者就业状况都不容乐观，供需矛盾仍十分紧张。残疾人因智力、体力等各方面的缺陷，更难以实现就业。残疾人的失业率或无业率远远高于普通人，由此导致残疾人没有经济来源，生活上严重困难，他们不可能真正成为社会保障制度的受益者。还有就是残疾人社会保障服务体系极其缺乏与社会救助服务体系需求日益增长之间的矛盾越来越激化。“权利平等、积极参与、共享文明”的二十一世纪的残疾人新观念，正在不断渗透进入政府、社会、群众的文明意识的同时，也在不断更新残疾人观念的内涵。”⑦

2.残疾人社会保障状况城乡差距过大

与城市残疾人社会保障比较起来，农村残疾人的社会保障问题更加突出。我国的二元社会结构造成了城市残疾人社会保障体系和农村残疾人社会保障体系两大格局。发展残疾人事业应当以农村残疾人为重点，而发展农村残疾人事业最基本的就是农村残疾人的社会保障工作。河南是个农业大省，相应地农村残疾人占了全省残疾人总数的绝大部分。目前河南省大多数城镇已建立起了比较完善的残疾人社会保障体系，而相对落后的河南省农村残疾人社会保障建设却远远落后于城市的残疾人社会保障建设，保障分散而零碎，保障面狭窄。相对于河南省城镇而言，河南省农村残疾人的社会保障严重缺失。

3.保障形式单一，难以满足残疾人的客观需要

目前，河南省残疾人社会保障的一个突出问题是覆盖面小、门槛较高。残疾人对社会保障的需求，已经呈现出与其残疾特征很强的关联性。不同类别、不同年龄的残疾人保障需求的层次不同，呈现出多样性特点，这些都使残疾人社会保障工作具有有别于其他群体一般社会保障工作的一些特点。不过，与这种有别于其他群体一般社会保障工作特点不相适应的是，真正能体现特殊群体特殊需要的社会服务体系种类还不配套，不适应当前的需要。现在，河南省特殊群体的社会保障制度所面临的各种各样的问题，对河南省残疾人的生存与发展，对河南省残疾人社会保障制度的完善，都产生着直接或间接的不利影响，也成为中原经济区建设的协调发展的瓶颈。

二、发达国家残疾人社会保障制度对我国的启示

全世界范围内，残疾人社会保障制度已成为本国公民的一项基本权利，日益受到政府的重视，残疾人社会保障法律地位在各个国家的整体保障体系中也在日益提高。残疾人社会法律保障制度成为所有国家共同的制度选择，自然存在着一些共性。而不同的社会制度、不同的国情又必然使得社会保障制度在不同的国家里呈现出其特殊性一面，表现出普遍性和特殊性互相交错的特点。本文对几个有代表性、有影响力的国家的残疾人社会保障制度的模式做概要介绍，希望对河南省残疾人社会保障法律制度的建设提供理论支持和实践参考。

(一)德国残疾人社会保障法律制度体系

联邦德国残疾人社会保障制度起源于俾斯麦政府时期，联邦德国是一个社会福利很高的国家，联邦德国残疾人社会保障制度发展到现阶段也是非常得健全和完善。所以一直以来，联邦德国特殊群体的社会保障制度也长期成为国内外研究特殊群体社会保障关注的对象，国内外之所以对德国特殊群体的社会保障投入如此大的热情，最主要的特点在于联邦德国特殊群体社会保障的完整性。联邦德国建立的残疾人社会保障制度的特点体现在其对特殊群体——残疾人群体的照顾和关怀上。自我管理模式是联邦德国残疾人社会保障制度最显著的特征，此外还有一些其他特征，就是特殊群体保障的普适性和不同保障项目之间衔接的协调性、层级性。其不同层次的保障，几乎完全覆盖了所有应该覆盖的人群。

1.特殊群体社会服务体系日益完善

在联邦德国的国家里，不论是哪一类残疾人，不论残疾程度如何，也不论是由于什么原因导致残疾的，都具有获得所需要的社会救助服务体系帮助的权利。

2.残疾人社会福利体系健全

联邦德国给予残疾人的有以货币直接支付的津贴，还有以其他形式支付的很多是非直接的政府补助。为了使残疾人群体能独立地适应社会，联邦德国给予残疾人不同形式的津贴可以实现一次性给付，以此为有创业需求的残疾人提供各种创业启动资金。从这一方面来看，联邦德国在给予残疾人社会保障金方面，非常灵活，适应了残疾人的现实需求。

3.残疾人法律保障制度完备

除前述两种残疾人社会保障体系之外，联邦德国还为特殊群体的社会保障内容增加了各种各样的社会保障福利待遇。对于那些没有可对应的保险基金的残疾人，则由残疾人联合办公室为他们提供与其相适应的法外的就业指导与帮助，与此同时，援助机构也必须在这一类残疾人就业保障中发挥积极的作用。残疾人可以依据《社会法案》、《联邦社会救助法》和《联邦战争伤害津贴法》申请与其生活相适应的保障待遇。

总之，德国残疾人社会保障具有全方位的而且多样性的特点，它纵横交错，遍布于联邦德国特殊群体社会保障体系网络之中，联邦德国残疾人社会保障制度全方位渗入残疾人的政治生活、社会生活。从前面对德国全立体的特殊群体的社会保障制度管理运行模式论述中，可以看出联邦德国特殊群体的社会保障，首先是赋予了残疾人的政治权利以及平等的社会保障救助权利，其次是德国残疾人社会保障遵循全面保障和满足特殊需求相结合的原则。

(二)美国残疾人社会保障制度

20世纪30年代初，美国总统罗斯福，为应对经济危机所带来的工人大批失业，颁布“社会保障法”，开创了社会保障的先河，经过几十年的发展，形成了高覆盖面、分层次的残疾人社会保障制度。美国残疾人社会保障制度虽然起步较晚，但却是一个社会保障法律立法非常发达的资本主义国家。在其社会保障性质的界定上，其不同于德国。

1.法律保障残疾人就业

世界上首部专门规范特殊群体就业方面的法律就是由美国制定的《职业康复法》，开创了残疾人就业立法的先河。美国在《社会保障法》中规定为失业的残疾人进行培训，艾森豪威尔于1956年扩大和推进了对残疾人的就业保障，美国总统签署的《美国残疾人法案》，规定不得歧视残疾人就业，否则是违法的。1999年美国总统签署了一项旨在从提供福利保障转变到重获工作能力的重要法令，转移了残疾人社会保障的工作重心。逐年增加年度财政预算，长期和持续地致力于帮助越来越多的残疾人就业。

2.加强对残疾人的教育与培训

美国特别重视残疾人的教育与培训，尤其是残疾儿童的教育。立法方面有《协助残障儿童早期教育法案》、《所有残障儿童教育法》、《残障儿童教育补助法》、《残疾人教育法》、《残疾人教育促进法》。美国对残疾人的教育历经了逐步完善的隔离、回归和全纳教育三个阶段，又分为三个层次的教育:第一层次，也就是最主要的层次即加强来自学校的教育，第二层次，也就是附属教育，即来自家庭的教育，第三层次，也就是综合教育，即来自社会的教育，三个层次的教育互相配合，以此构建特殊群体庞大的教育系统工程。

3.注重提升残疾人的社会性

美国残疾人的社会保障制度规定，凡是经过相关鉴定为残疾人的，根据其致残的等级、年龄以及致残前工作的年限，给予不同额度的残疾人福利金。对残疾人给予特殊照顾，残疾人工作满十年或者累计赚取了规定的积分点，就可以依靠领取退休金生活，美国有残疾人的天堂之称。美国在促进残疾人获得公共服务、社区服务等方面不断发挥着领先作用。

(三)日本残疾人社会保障制度

日本是“东亚福利模式”的典范和样板之一，在亚洲地区，日本是率先实行残疾人社会保障制度的国家，日本残疾人社会保障制度与美国残疾人社会保障制度和德国残疾人社会保障制度等既存在共性，又有体现其特点的个性。

1.用立法促进残疾人社会保障

用立法促进残疾人社会保障是日本构建残疾人社会保障体系的重要举措和有效经验。日本先后制定了《残疾人福利法》、《残疾人雇佣促进法》、《特殊儿童抚养补助金给予法》、《残疾人福利协会法》、《精神保障法》、《精神保健福祉法》、《障碍者基本法》、《身体残疾人福利法》、《残疾人基本法》、《残疾人教育法》、《残疾人职业训练法》等，在现实中，日本政府有关残疾人社会保障的立法错综复杂、交叉重叠，形成了渗透残疾人生活全方位的法律架构。

2.扶助型社会保障

日本对特殊群体的社会保障理念是帮助残疾人克服自身的身体缺陷，积极地帮助残疾人融入社会。为此，日本政府为特殊群体的社会保障提供了足够的财政支持，充分发挥了政府的职能。低收入残疾户的社会保障费用几乎全部由政府承担。在日本还设立了残疾人就业、生活指导机构。日本同美国、德国一样认识到就业对残疾人社会保障的重要性，为了促进特殊群体融入社会，日本保障残疾人实现就业的扶持渠道，分为两个层次，首先，起步阶段，由日本政府有关机构分配这部分特殊群体实现就业，其次，高级阶段，按特殊群体的一定比例实行选择就业，实现更高层次的就业，并鼓励残疾人创业，给予贷款支持和资金援助等扶持。

3.借助政府与社会各界合力

日本的残疾人社会保障还有一个显著特点，就是日本政府特别能够体现东方传统的人性化因素，发挥家庭保障功能。日本政府尤其提倡发挥伦理亲情的作用，实行护理保险制度，为残疾人提供良好的环境条件和心理支持。

总之，每个国家残疾人社会保障制度按其所处的历史阶段、社会政治和经济等的不同，残疾人社会保障制度肯定会不尽相同。世界范围残疾人社会保障体系中各种因素所占的比重不同，操作的方式也会有所差别。在看到不同国家残疾人社会保障制度相对健全和完善的同时，也要看到其所受到的限制。

国外残疾人社会保障覆盖面的广泛性、立法的前瞻性以及国家财政的大力支持等做法，特别值得我国学习和借鉴。

三、河南省残疾人社会保障制度的构想

河南省是中原经济区版块中的一个组成部分，亿万中原人凝结发展的意志，以科学发展的主题全面进行经济发展的同时，更应加快中原经济区特殊群体社会保障制度建设的步伐。根据前面特殊群体社会保障的理论分析，再结合国外特殊群体社会保障制度的实践模式，根据中原经济区河南省的现实情况，建议从以下四个方面完善河南省残疾人社会保障制度:

(一)立法推进残疾人社会保障制度

建立完善的制度体系是提高河南省残疾人社会保障水平的关键之所在。在对残疾人社会保障法律体系的不断完善中，使河南省残疾人的社会保障趋于全面、合理。首先在《中华人民共和国宪法》这部根本大法中，明确规定了残疾人有获得物质帮助的权利，进一步体现了我国政府对残疾人保障制度的高度重视。以宪法为基础，制定了《中华人民共和国残疾人保障法》，这是中国第一部关于全面保障残疾人权益的单行法律。除此之外，残疾人平等权利和合法权益的保障内容也散见于《民法通则》、《教育法》、《选举法》、《劳动法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《继承法》等多部法律中。目前，我国已初步建立以《宪法》为核心，以《残疾人保障法》为基础的特殊群体的社会保障法律体系，将残疾人的社会保障权益纳入法律体系。但是，我国关于特殊群体社会保障的法律法规内容过于抽象，缺乏实践性，还有待于进一步系统化、具体化，只有使每一位残疾人的基本生活乃至人权得到了根本的保障，我们才可以说是具备了实现和谐社会的可能性。

(二)政府干预是建立和完善残疾人社会保障制度的基础

要坚持以政府为主导，各级政府要加强对残疾人社会保障工作的领导。从本质上说，特殊群体的社会保障问题是社会稳定的平衡器，不能任其自由发展，也不能根据市场的需求去引导，否则特殊群体的社会保障制度就失去了其存在的应有之意，违背了特殊群体社会保障制度建立的目的。因此，在建立残疾人社会保障制度的过程中，政府必须通过一定的手段进行宏观干预，特殊群体的社会保障制度所存在的诸多问题才能真正得到解决。政府在残疾人社会保障制度构建过程中所起的作用包含两层内容:第一层次的作用，领导作用和协调作用。在残疾人社会保障工作中，政府的领导作用是不容忽视的，必须要加强，承担政府的社会职责，为特殊群体的社会保障工作提供制度和机制的保障。广泛动员社会力量共同参与和支持残疾人工作，凝聚全社会各方面的力量，逐渐建立起特殊群体社会保障的长效机制。第二层次的作用，充当残疾人社会保障的重要角色，残疾人社会保障工作需要社会、国家、个人三方共同承担，缺一不可，政府必须为残疾人社会保障工作注入资金。因为残疾人是一个特殊群体，生活工作困难，因此，残疾人社会保障工作所需费用的来源主要是依据政府的资金投入，但是满足不了实际工作需要。政府应当针对残疾人的特殊困难给予特殊照顾。针对残疾人——这一特殊群体的社会保障工作需要政府、社会及残疾人本人三方共同承担。⑧

(三)拓宽保障范围，构建城乡相衔接的残疾人社会保障格局

中国是一个人口大国，目前仍然是经济不发达国家，同时也是农村人口所占比重最大的国家，更重要的也是残疾人人口所占比重最大的国家。农村残疾人口数量占我国残疾人口的比重是很大的。河南省是农业大省，在这一问题上表现得尤为突出。农村残疾人仍然面临着生活和生存的困难，是我国残疾人社会保障发展的重点。由于农村与城市存在经济社会发展的现实差距，农村基本的社会保障制度远未建立。农村残疾人作为社会贫困、弱势的边缘群体，同正常人一样有融入社会的渴求，有对自己的社会价值和社会权利认同的渴求。农村弱势群体的社会保障更要有针对性，以保障农村弱势群体的基本生活、适度扩大社会参与作为发展的方向。而实践中，我国农村残疾人社会保障起步相对于城镇而言，时间上严重滞后，内容上更落后于城镇残疾人的社会保障，资金是其发展的束缚，保障程度非常低下，农村残疾人对于社会保障的需求与社会发展水平存在巨大落差，甚至有相当多的残疾人还难以维持其基本生活。因此，缩小农村残疾人与城镇残疾人社会保障的差距日益成为目前河南省残疾人社会保障工作所面临的巨大难题。

(四)提高河南省残疾人就业率

提高就业率，康复是前提，教育是基础。为了实现提高河南省残疾人社会保障程度的目标，就要下大力气创造机会促进残疾人就业，只有提高了残疾人就业的人数，能够参与社会统筹的残疾人相应就会增加，只有这样才能相应地提高残疾人的社会保障水平。

医疗康复是残疾人最为重视的问题，也是残疾人社会保障的关键，可以增强社会生存与发展能力⑨。省级残疾人康复就业中心的建设，将在残疾人社会保障方面发挥重要作用。残疾人因身体等原因，对残疾人康复就业中心的需求也就更大。中国残疾人联合会为此又提出了人人享有康复服务的目标。为实现此目标，河南省政府、河南省残疾人联合会要加大政府的财政投入，不断扩大残疾人康复受益面，目前在我国只有几个城市建立了大型综合性的康复中心。

关于残疾人应该受什么程度的教育，对残疾人来说意义非同一般，对于提高残疾人社会保障的整体水平也是极为重要的。因为残疾人受教育水平的高低直接影响着他们的就业机会，应提高残疾人受教育程度和参与社会生活的能力⑩。残疾人受教育的主要困难就是无钱承担费用，政府应该建立特殊专项的学业保障基金，提高残疾儿童入学率。教育部门应该使生活能自理、成绩和体检合格的残疾考生能顺利入学就读。

综上所述，加强残疾人社会保障工作，树立新残疾人观念，做好残疾人社会保障工作，是政府和社会应当承担的重要责任和义务。残疾人社会保障制度的健全既要遵循社会保障制度的一般规律，又要充分考虑残疾人的群体特征。当前，河南省残疾人社会保障制度建设正处在一个中原经济区发展的重要历史机遇期，河南省残疾人社会保障制度应以法制化为基础，建立起一个城乡协调发展的残疾人社会保障体系，使河南省约800万特殊群体能与社会共同进步，共享社会文明的成果。

注释:

①中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见［Z］.中发2008年7号文件.

②河南省残疾人联合会.河南省残疾人社会保障专项调查报告(内部资料)［Z］.2011年4月，第4页.

③④⑤⑥河南省残疾人联合会.河南省残疾人社会保障专项调查报告(内部资料)［Z］.2011年4月，第4页.

⑦黎建飞.中国残疾人社会保障法制建设的现状、问题与发展［J］.河南省政法管理干部学院学报，2007，(3):68－72.

⑧彭立谦.残疾人社会保障制度浅探［J］.山东经济战略研究，2006，(9):62 －65.

⑨李莉.残疾人社区康复模式探讨——从社会保障实施社会化的视角［J］.河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2007，(6):83 －86.

⑩王志强，申仁洪.残疾人高等教育随班就读初探［J］.中国特殊教育，2008，(5):33 －37.

［1］中国残疾人事业“十一五”发展纲要与配套实施方案［Z］.北京:华夏出版社，2006.

［2］刘翠霄.各国残疾人权益保障比较研究［M］.北京:中国社会科学出版社，1994.

［3］李迎春，厉才茂.残疾人社会保障理论与实践［M］.北京:华夏出版社，2008.

［4］张延辉.我国残疾人社会保障制度绩效评价研究［D］.吉林大学博士学位论文，2008.