公共部门劳动关系的法律环境及其调适

谢天长

(福建警察学院 法律系，福建 福州 350007)

《劳动合同法》第二条第二款规定:“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”这就意味着，国家机关、事业单位和社会团体内的某些劳动者，和其单位之间建立的是劳动法意义上的法律关系，也就是劳动关系。笔者把在国家机关、事业单位、社会团体中工作的、与用人单位签订劳动合同所建立起来的劳动关系，统称为“公共部门劳动关系”，因这些组织都是由国家财政来保障其运作，具有一定的公共职能，事业单位和社会团体的内部管理大体也与国家机关一致。公共部门的劳动者，不仅签订劳动合同，在工资福利、社会保障等方面也与企业劳动者一样。应该说，公共部门劳动关系与企业内劳动关系具有相同的外观，但这无法掩盖两者之间的差别。孝感市中级人民法院法官冯缤为妻子胡敏与孝感市中级人民法院的劳动合同而将自己所服务的单位告上法庭，②冯缤和妻子胡敏同在孝感市中级人民法院工作，冯缤是一名助理审判员，胡敏是一名后勤人员。2008年，孝感市中级人民法院以清退“临时人员”为名，要求胡敏和一家劳务派遣公司签合同。胡敏认为，自己在孝感市中级人民法院工作了10年，按新施行的《劳动合同法》，法院应当和她签订无固定期限劳动合同，而不是两年一签的劳务派遣工。法院方面没有理会胡敏的要求，直接停掉了她的工作。冯缤认为，法院违反了《劳动合同法》，遂亲自代理妻子的案件，将自己的工作单位孝感中院告上法院。案件一审虽然认可了胡敏与孝感中院10年的事实劳动合同关系，但没有判决孝感中院和胡敏签订无固定期限劳动合同，只是要求孝感中院补齐胡敏10年的社会保险金。案件二审维持原判，另行判决孝感中院补偿胡敏6000元。冯缤不服判决，2009年10月又向湖北省高级人民法院提出申诉，要求启动再审程序。同年7月8日，经孝感市中级人民法院第17次审判委员会研究决定，免去冯缤职务。详见:刘学志:《法官告法院就该被免职吗?》，http://blog．sina．com．cn/s/blog_5830f30d0100klgk．html，上传日期:2010－07－28，访问日期:2011－08－26。其中多少折射出公共部门劳动关系之复杂性和特殊性。深究其中的差别，以及针对这些差别提出不同于企业劳动关系的调适规范，是值得我们研究的问题。

一、公共部门劳动关系所处的法律环境

(一)平等就业机会

平等就业机会包括岗位平等与机会平等。在公共部门，劳动者 (从广义上说)是存在严重分层的，作为公务员的劳动者、事业编制的劳动者、签订劳动合同的劳动者之间，存在不可逾越的鸿沟，相互之间不可跨越，哪怕是承担同样的工作，比如管理食堂，都存在公务员身份、事业编制身份和劳动合同身份的严格区别，甚至还有岗位上的等级关系。作为公务员的劳动者和作为事业编制人员的劳动者，处于较高的位置，可以指挥、制约公共部门劳动者的行为。虽然有学者认为，公务员与所服务的机关之间是“特别劳动关系”［1］157－158，但这不是本文讨论的范围。本文只讨论公共部门劳动关系中的平等就业问题。

公共部门出于使用优质劳动力资源之目的，往往以公共部门的特殊优势地位来达成对优质劳动力资源的占有和使用。公共部门的优越性主要表现在较优的办公环境，比较人性的人力资源管理制度，较完善的社会保障，以及体面的单位门楣等。因此，公共部门在聘用人员时就会以这些优势来吸引更好的员工来任职。这里的所谓“好”的员工，不仅仅是个人素质，还包括家世、社会关系等对劳动关系的影响。换言之，公共部门劳动关系较之于企业劳动关系，更容易受到非个体因素来影响劳动关系，并不是给予每个人同等的机会，通过性别、劳力、取才要求上的差别性等，来达到机会的不平等。

从我们调研所了解的情况看，公共部门劳动关系的男女比例呈现男少女多的现象，甚至女性占了很大的比例。这可能和公共部门劳动者的工作属性有关，很多属于后勤、服务、文员等工作，不需要太多的体力，服务面向是公共部门内部。更为重要的是，公共部门劳动者的薪酬总体不高，可能难以满足男子承担“养家糊口”之家庭责任的需要，而且职业发展空间有限，无法作长久发展之所。因此，无法吸引更多的男性到公共部门任职，平等就业或许在公共部门成了“女士优先”。

我们还注意到，公共部门所聘用的工作人员中，极少有残疾人。《残疾人保障法》规定:“机关、企业事业组织、城乡集体组织，应该按照一定比例安排残疾人就业。”《就业促进法》第二十九条规定:“国家保障残疾人的劳动权利。各级人民政府应当对残疾人就业统筹规划，为残疾人创造就业条件。用人单位招用人员，不得歧视残疾人。”公共部门的劳动者也是劳动法下的就业人群，实际上也存在依法按比例招录残疾人就业的问题。目前，公共部门在招录劳动者过程中，尚未有这样的设计。招录人员的条件大体参照招收公务员的条件来安排的，对求职者有政治素质、身体条件、业务能力等多方面的要求。较之于岗位和工作内容，有些条件并非必需。公共部门有义务在未来的招聘中招收一些残疾人就业，从而给予社会平等就业的良好示范。

(二)可比价值

可比价值与“同工同酬”有很大区别。同工同酬的目的主要是在于从事类似或相同工作的男女之间工资平等，这适用于所有用人单位，无论是企业、事业单位还是政府部门。可比价值的目的则是工资公平，指对一个雇主而言，对有可比价值的不同的或者不相似的工作付给工作人员相同的工资。由于它强调的是测量工作的内在价值，比工资平等的概念具有更强的抽象性和政治性。［2］154

在公共部门劳动关系中，劳动者的薪资比起公务员、编制内其他人员的薪资存在很大区别，造成某种不平衡。对公共部门劳动者的薪酬管理中，确实存在如何有说服力地说明为什么公务员与聘用劳动者的薪酬待遇存在差别的问题，这要从可比价值的角度予以解释。可比价值的基础就是有较为科学细致的职业分类，即根据从事该职业所需要的教育程度、文化水平、工作条件、职前培训、职责、工作方式、个人努力、工作风险等多方面因素考量，然后列出工作与工资报酬之间的关联性，从而说明公务员与聘用者之间工资差别的根据。

可比价值亦可解释打字员、普通文员、驾驶员、修剪工人、卫生工等不同岗位之间的工资差别。这要求公共部门劳动关系的管理者，要超越对公务员的岗位和薪资管理模式，通过合理的职位分类和职位等级，既为劳动者提供一定的职业发展空间，也为劳动者确立较为合理的薪资差别根据，使各受聘人员大体能够各得其所，各得其宜。

(三)劳动者个人权利之保障

公共部门劳动者的个人权利，长时间里未得到理论界和实务界的重视，其原因在于公务员与国家机关之间存在某种身份上的关系，且个人权益在公职范围内并未得到足够的重视。公共部门中的劳动者则有很大差别，他们自认不是政府的雇员，未享受政府雇员的身份和经济待遇，自然也不承担相关义务。但其所在单位属性和岗位特点，又可能对其个人权利的行使产生某种制约。①See Christoph Demmke，Are Civil Servants Different Because They Are Civil Servants?EIPA Code#:2005/07，pp．13－15．具体包括:

1．言论自由的问题。在工作中，必然存在对工作和组织的不同看法，公共部门的劳动者在何种范围内发表自己的见解，这当然应有一定的限制，这种现实是否构成对公民宪法上的言论自由权利的限制。对公共部门的劳动者而言，不应有反对政府的言论，尤其不得有反对所处公共部门的公开言论。工作中的分歧和不满，应该在部门内部采取既定的通道予以表达。

2．结社自由。我国的公务员除了按规定参加工会、共青团、共产党组织等外，一般不允许参加其它组织。如何在合法的前提下，既保障公共部门劳动者的结社自由，也对劳动者的自由和权利作一定的限制，是值得考虑的问题。在参加工会的情况下，劳动者是可以在工会的帮助下参加集体协商，与用人单位进行劳动权利和工资报酬等的协商;必要的时候，可以罢工、停业等激烈手段争取权益。公共部门的劳动者虽有参加工会的权利，但不应享有上述权利，应通过调解、协商等方式处理与公共部门的劳动纠纷。

3．劳动自由与权利。据我们调查，当前公共部门的劳动者还没有面对比较频繁的加班和工作时间过度延长的问题。只是在特殊岗位上，存在上班时间、作息制度上的特殊安排，这在劳动合同中是可以约定的，并通过薪酬、补休等制度弥补之。未来，如何更好地规范上班、加班、补休以及相应的薪酬问题，即如何保障公共部门劳动者的劳动自由和劳动权利，是需营造的法律环境之一。

4．发型、着装等个人生活的限制。在公共部门工作，存在着装、发型等方面的要求和约束，对个人生活方式、行为方式、人际交往范围与方式等也有所禁止，诸如不能奇装异服，不能与敌对人群、利益相关者有私下交往。这对公务员是无可非议的，可对公共部门的劳动者是否同等对待，以及是否产生就业法律环境的问题，值得研究。还有，对劳动者在进入公共部门工作前的吸毒、艾滋病以及其它常规的医学检测，是否应该予以容忍。

5．隐私权问题。在对公务员的工作管理中，上司可能会到下属的工作间里，取走一份文件、笔记或类似的公文，检查部属的表现、行为、业绩，也包含获得被禁止事情的证据。但对公共部门劳动者也作如此管理，就可能包含一些问题:其一，我们应该对公共部门的劳动者有怎样的期待，或者说哪些期待既符合社会对劳动者的合理期待，也符合对劳动者的一般要求。其二，如果政府能够把对待公务员的检查行为同样施之于公共部门劳动者的话，是否存在某种程度的权利与义务的不匹配，是否存在作为雇主的政府机关与作为执法者的政府机关之间的混淆，以及是否干涉了劳动者的隐私。

当下，对公共部门劳动者的个人权利的某种约束，往往来自于公共部门的教育和劳动者的体认、自觉，既没有现行的法律法规加以界定，也没有合同加以约束。未来，在劳动法的框架下聘用的公共部门劳动者，尽管其工作单位是公共部门，必然产生如何对照企业中的聘任人员享有权利、承担义务的问题。

二、公共部门劳动关系协调机制的特质

(一)企业内劳动关系的协调机制

企业内劳动关系协调机制包括劳动合同 (个别劳动合同)、集体劳动合同、劳动基准、法定劳动条件、劳动规章等，这些协调机制在不同层面、以不同方式起着调适劳动关系的作用。［3］私营部门劳资关系的一个基本原则是，劳方和资方必须在自愿的基础上制定工作条件和标准。［4］221

一般认为，劳动基准和法定劳动条件是劳动者从业的最低保障，任何企业和个人不得以低于法定的工资、工时和劳动保护条件聘用劳动者。不同类型、不同岗位的劳动者通过与用人单位签订个别劳动合同确立劳动关系、明确用人单位和劳动者各自的权利义务，并受到劳动合同的约束。集体合同是指工会与用人单位或其团体为规范劳动关系而订立的，以全体劳动者的共同利益为中心内容的书面协议。［5］205通过集体协商，能最大限度提高劳动者待遇，减少用人单位与劳动者分别谈判所引起的管理成本，有利于劳资双方利益的最大化。NGO和公众还通过企业社会责任运动来调适用人单位与劳动者之间的利益关系。用人单位则通过扩大职工民主，制定企业内部的管理制度——劳动规章制度来调适劳动关系，这能够细化用人单位与劳动者之间的关系，也为劳动关系的运行提供更为细致的规则。［3］

劳动关系协调机制之间，存在一定的关系性，这主要体现在三个方面:一是在效力方面。劳动基准和劳动条件具有最高的效力，集体合同、劳动规章、劳动合同都不得违反国家关于劳动基准和劳动条件的强行规定。其次为集体合同，再次为劳动规章，最后为劳动合同。二是对劳动者利益的保障水平方面。这正好与效力相反，即劳动基准和劳动条件是对劳动者利益的最低保护，次之为集体合同和劳动规章，最后为个别劳动合同。三是内容的补充性方面。保障水平低的规范，补充保障水平高的规范;保障水平高的规范，替代保障水平低的规范。具体言之，劳动基准和劳动条件中已经明确的内容，在集体劳动合同中可以不作规定;集体劳动合同中已经予以保障的内容，在个别劳动合同中就无需规定，当然适用于个别劳动合同的劳动者。

(二)公共部门劳动关系协调机制的特点

较之于企业劳动关系，公共部门劳动关系协调机制呈现某些特质，在用人单位 (公共部门)与劳动者的地位、劳动效益的着眼点、劳动者之薪酬分配与用人单位的利益相关性、劳动争议的解决方式等多个方面与企业内劳动关系协调机制存在不同。［2］201具体言之:

1．协商的平等性问题。政府本身就是劳动关系的协调者，特别是在我国“强政府、弱社会”的特殊社会格局下，劳动者实际上难以和政府作平等的协商，加之劳动力供求关系的作用，政府可能会表现出很大的强势，劳动者无法获得政府的扶强。这使得作为弱者的劳动者，可能只能听任公共部门对劳动者“报价”，而没有与公共部门谈判的能力。现实中，公共部门劳动关系之于企业内劳动关系的示范作用，主要体现对劳动基准、社会保险等的遵守，在劳动力价格的定价方面，和企业实无多大差别。劳动者无法与公共部门平等协商劳动报酬、工作条件、福利等问题。①M．Ozaki et al．Labour Relations in the Public Service:Developing Countries，ILO，Geneva，1986．

2．效益的制约性问题。企业内劳动关系中，劳资双方都必须受制于市场这个制约因素，即市场对于企业效益的制约，乃至对劳动力市场的制约，从而形成劳资双方对工资、福利等经济要求的制约。在公共部门劳动关系中，公共部门的工作所产生的是社会效益，难以用经济的、市场的标准加以衡量。因而劳动者和公共部门都难以用市场的尺度来衡量劳动者的报酬，劳动者很可能会依据自身的判断作出对劳动报酬的诉求，而且这个诉求可能是永远走高的。

3．经济的分配性问题。企业内的劳动关系，首先基于市场供求关系，价值规律起着决定作用。公共部门劳动者的工资福利待遇等，花费的是纳税人缴纳的税款，由纳税人或其授权的人通过一定的民主决策机制决定之，与公共部门的效益关系不大，与公共部门的支付能力关系较大。

4．争议解决方式的限制性。在协调劳动关系的过程中，罢工或者停业实际上可以适当解决经济争论，而非扩大争议。我国法律承认劳动者有罢工或停业的权利，但实践中难以采用，更认为是完全不适用于公共部门。公共部门的劳动者能否具有这样的权利，或者在何种情况下可以行使这些权利，有待进一步的研究和考察。

(三)为适应公共部门劳动关系而作的调整

在企业中，集体谈判是劳动者与用人单位进行协商的重要方式，但这种方法并不能当然用之于公共部门，并以许多有违企业协商模式的方式表现出来:［2］202－203

1．公共部门劳动关系的协商规则无法平等地对待交涉的双方。公共部门的劳资关系有别于私立部门的一个方面在于，协议团体相对复杂。［4］222劳动关系中的公共部门，往往确立谈判方法，规定另一方的权利和交涉的范围。用人单位的权利，亦即公共部门自己的权力，常常是从广泛的角度提出的，指定为“适合于谈判”的事项和规定为可服从仲裁的内容、范围都极其有限。比如说，对可集体协商的事项，往往限定为劳动安全等少数项目，对工资、工时、机构的任务、预算、编制、雇用、派员、指导、解雇、留用、停职、调离、降职，或者对雇员进行纪律处分的权力;分配工作、与外部签约，和派人任职的权力;以及在紧急情况下采取行动的权力;履行任务的人员配备、技术以及方法等某些方面，一般认定为不可以进行谈判。总体而言，公共部门往往以职责和工作涉及公共利益、国家利益或者诉诸主权等，使得公共部门的劳动者难与公共部门进行平等的劳资协商，公共部门对自己介入协商过程，也不是一个中立的第三方。

2．市场对公共部门劳动关系的协商是一个较间接的抑制因素。公共部门的收入主要是通过税收和向用户提供垄断性服务所收取的费用来征集的。对于公共部门垄断的服务，“顾客”的要求通常是无可选择的，只能适应。一个征税太高、服务太少或太糟的辖区，不会导致因竞争而被兼并;居民也难以用脚投票，毕竟搬迁是一个很困难的事情;低效的公共部门也不可能撤出辖区，或者为需求更为廉价的劳动者而搬迁到其它区域。一般来说，当公共部门的生产停止时，公共服务也随之停止，这也意味着会给市民造成诸多不便。［4］221公共部门面临财政困难时，往往通过中止或者削减一些事业并在最低限度上维持下去，它难以为建立有效劳资关系而付出代价。

3．经济问题并非真正的分配性问题，至少在参加集体谈判的各方之间是如此。给公共部门劳动者支付的工资多，这并不意味着公共部门管理人员和公共部门官员的所得必然就会相应减少。因为那些代表雇主 (公共部门)在劳资协议上签字的人处理的是“别人的钱”(纳税人的钱)，谈判各方之间的经济关系并不像在私营部门所见到的那样具有直接的对立关系。

4．劳方的行动权影响公共利益。尽管“公共利益”是一个难以统一认识的范畴，一旦服务于公共部门的劳动者采取罢工、停业等方式解决劳资僵局，就会被认为，公共部门的劳动者以他们自身的利益 (小群体的利益)损害或者影响了公共利益 (更多人的利益)。社会就难以接受公共部门的劳动者采取罢工或者停业的方式来争取劳动权益，尽管现在企业内的劳动者也没有把罢工、停业等作为对抗用人单位的主要手段，而是迫不得已之所为。①Luke Bellocchi，Elements of Model Civil Service Laws for Developing Nations，OPR，World Bank，Washington，D．C．，1993．

公共部门劳动关系的协商之所以有别于企业的做法，根本原因有两个:其一，公共部门雇主的分裂性。这主要表现为公共部门权力是分类的，公共部门的劳动者可向不同部门提出自己的要求，薪水可能由人事和财政部门协商确定，法院有权参与界定雇员的权利与义务;行政领导应对日常的人事工作，包括工作委派、职务定级、任命、提升和违法违纪的处理等。总之，公共部门对雇员的管理涉及多个部门，且权力互相分割和牵制。在企业，这样的权力很容易集中在一定的管理层。其二，没有类似于企业的劳动者争取自身权益的通道，包括工资协商、集体谈判、组建工会、组织罢工等权利。公共部门通过提出替代性的劳资协商通道来消化雇员中的不满情绪，解决公共部门与其雇员之间的劳动争议，这些手段包括:协商、调解、人事仲裁、诉讼等。

三、对公共部门劳动者的激励

(一)公共部门效率相对低下的根由

公共部门的劳动者普遍缺乏积极向上的精神，工作效率相对低下是我国公共部门一个亟待解决的问题。从组织管理的角度看，我国公共部门运行缺乏效率的根本原因在于尽职激励机制的不完善性和敬业激励机制的不相容性。具体言之，尽职激励机制的不完善性表现在，绝大多数公共组织尚未形成依照合同招录和管理人员的良性状态，人力资源管理中的人为影响还比较严重地存在着。有些公共部门劳动者，都与本公共部门的公务员有各种亲属关系，录用人员成为变相的安置。前述案件中，冯缤与孝感中院的争执，不是胡敏能否聘用的问题，而是聘用的形式。实际上，孝感法院明确说明，改变胡敏的聘用形式不会导致胡敏的解聘。因此对绝大多数公共部门的劳动者来说，不存在外界劳动力市场的替代压力。这意味着在可执行的尽职劳动合约中，对雇员的“尽职”努力水平下降到相当低的水平。

敬业激励机制的不相容性表现在，公共部门现行的晋升机制在晋升评定中对雇员相对业绩按多元指标排序，结果必然导致雇员自利行为的多维性，即每一种评定指标都会激励雇员选择一种自利行为。显然，在雇员的多维自利行为中，除了敬业选择外，其他自利行为都难以与公共部门的敬业激励目标相容。这种敬业激励不完全相容性会使得雇员不会将自己全部时间和精力都配置在敬业努力上与其他雇员展开晋升竞争，从而削弱了雇员的整体敬业努力水平。更糟的是，相对业绩按多元指标排序极可能给公共部门主管当局的机会主义行为提供可乘之机，造成寻租行为盛行，最终使劳动者对敬业选择产生悲观预期，进而破坏敬业激励机制的激励功能。①See ILO Sectoral Activities Program，Human resource development in the public service in the context of structural adjustment and transition，ILO，Geneva，1998．

(二)处分或解雇可能面临的麻烦情况

对雇员解职、调岗、降级等的压力也在一定程度激励员工。问题是，对公共部门劳动者解职、降级等，也并不为机关所乐见。

所有的公共部门都有很大的惰性，特别是在遇到解雇人的问题时更是如此。为了避免处理表现不好的雇员所出现的窘境，主管领导往往不愿“得罪人”，或者陷自己于复杂的人事纠葛。如果某个劳动者多年来的工作令人满意，要解释清楚为什么解雇“干得很好的雇员”，就更加为难了。有经验的行政领导从不解雇任何人，只是设法把流动人员安排到边缘的部门。从行政主管的角度看，增加一个额外雇员的预算往往比开除一个任性的雇员要容易。

人事部门的主管要对有成绩的雇员进行纪律处分要有足够的理由，否则不会这么做的。公共部门行政领导毕竟不是私人企业的拥有者，除非雇员有严重渎职行为，非对雇员采取处分措施不可。被解雇者的年龄也是用人单位必然考虑的因素。解雇年轻的雇员，雇员还处于职业黄金期，他们还可找到新的工作。而解雇年纪稍大的人，其职业黄金期已被耗尽，他们很难找到工资大抵相等的其它工作了。用人单位往往会对这些雇员采取宽容的态度，觉得留任他们是一种责任。况且，对雇员不作出处分措施并不直接影响主管的个人利益。因此，尽管很多措施从法律上看是必要和适当的，但在实际贯彻的过程中，已经为管理人员打折执行了。总之，各种因素都不利于管理人员采取纪律处分或者开除手段。

如果把争议诉诸于劳动争议仲裁委员会或者法庭，这个过程将十分的漫长。比如，有关某人将被解雇的消息会扩散。这不仅让管理人员十分作难，而且还影响周围人员的情绪。即使管理部门花费很多时间和精力来准备，包括收集证据、聘请律师、准备诉讼材料等，但最终能否赢得官司仍是未知数。我们无法预测对方会有什么反证、法官如何审核证据并采信证据等，法官还受政策、舆论、上级机关和领导等的压力，因此，我们对案件的结果是无法作出准确的预测的。但无论胜诉或败诉，所有的困扰仍有部门领导负担，这是相关领导和人员最不愿意面对的事情。

(三)对政府雇员的激励

基于公共部门劳动关系的特质，以及公共部门劳动关系调适的困难，笔者认为，应从下列三个方面优化公共部门劳动关系:

其一，完善劳动用工解聘制度，明确尽职激励合约和敬业激励合约的激励界区。对于我国绝大多数公共部门来说，由于没有建立起劳动用工解聘制度，对聘用人员的工作激励几近空白，使得敬业激励合约的激励职能范围过于宽泛。如能完善劳动用工解聘制度，就可将按一定常规进行的业务工作作为公务人员的职责写入劳动合约中，再利用外界劳动力市场对雇员所形成的雇佣替代压力，迫使雇员作出“尽职”选择。

其二，为公共部门受雇的劳动者提供更为细致具体的激励。这不仅要使劳动者感受到当前价值，还要为劳动者的未来发展创造机会;不仅要给予合理的物质报酬，还要关注精神层面的激励。为此，我们认为要从两个维度进行了区分，一个维度是问题的重要程度，另一个维度是问题的解决速度，从而比较全面地解决对劳动者的激励问题。

从近期目标看，主要是:(1)提高薪酬总体水平，体现内部差异，在稳定的基础上增强激励性。(2)区分不同等级的晋升难度，建立尖三角形的技能等级分布结构。(3)绩效考核指标体系的具体化与针对性，考核主体多元，考核过程规范，考核结果公开并及时反馈，同时完善申诉机制。(4)以岗位需求为导向，设计实用而又不乏兴趣的项目，满足劳动者对提高能力的需求。(5)进一步改善劳动者的工作环境，使劳动者更加愉悦、高效地工作。

从长远看，(1)注意劳动者的职业生涯发展，满足劳动者的发展需求。(2)细化职位分类，不仅要在横向上划分不同的职系，还要在纵向上体现出的层级。(3)以支持劳动者职业生涯发展及增强组织竞争力为目的，为公共部门劳动者铺设岗位轮换渠道。

其三，建立敬业激励相容的晋升制度，减少委托人的道德风险。敬业激励不完全相容性是我国现阶段公共部门敬业激励机制中的一个突出问题。因此，必须逐步废除非敬业激励相容的晋升评定指标，从而最终能够使实际工作业绩成为公共部门劳动者相对工作业绩的惟一排序指标。①See C．L．Jurkiewicz，T．K．Massey Jr．，R．G．Brown，Motivation in Public and Private Organizations，in:Public Productivity＆ Management Review，Vol．21 No 3，March 1998，p．234．从激励设计的角度看，劳动者实际工作业绩的评估可能会遇到两大困难:一是不同劳动者的工作岗位不同，实际工作业绩很难比较;二是许多岗位的工作业绩受管理者所控制或不控制的因素的影响，随机性很强，不能反映公共部门劳动者的实际敬业努力程度。因此，作为公共部门深化改革的一个前提，机制的设计者必须深入研究不同岗位人员的实际业绩比较评估方法，建立起一套科学公正的相对业绩评估体系。

四、结语

公共部门劳动关系的特殊性，源于我国劳动者的法律分层，即把劳动者整体碎化为劳动法意义上的劳动者 (主要是在企业工作的劳动者)、民商法上的劳动者 (民事雇佣中的劳动者)、公务员法上的劳动者、教师法上的劳动者，等等，而且不同类型的劳动者之间还有身份和等级的差别。这是我国社会异质性与不平等 的一个方面。作为雇主的公共部门，因其公共部门的属性，也对劳动关系的协调产生了影响，主要表现为协商主体间的地位不平等、效益的制约性、经济的分配性和争议解决的限制性等。在劳动关系的具体运行过程中，针对公共部门劳动关系面临的现实法律环境，如何实行精细化、科学化管理，也有待深化改革。

［1］姜明安．行政法与行政诉讼法 (第三版) ［M］．北京:法律出版社，2007．

［2］杰伊·M·谢夫利兹，戴维·H·罗森布卢姆，等．政府人事管理 ［M］．彭和平，等，译．北京:中共中央党校出版社，1997．

［3］王全兴．当前我国社会法若干问题的思考 ［J］．阅江学刊，2011，(2)．

［4］罗伯特·L·比什，埃里克·G·克莱蒙斯．加拿大不列颠哥伦比亚省地方政府 (第三版)［M］．孙广厦，皇娟，译．北京:北京大学出版社，2006．

［5］王全兴．劳动法［M］．北京:法律出版社，2008．