我国中水回用的立法现状及思考

余 麟

(西南科技大学 法学院，四川 绵阳 621010)

随着我国经济的持续发展，水资源问题日益凸显，缺水成为各地经济发展的“拦路虎”。但是，我们真是如此缺水吗?吉尔·博格坎普 (世界自然保护联盟水资源项目主任)指出:造成缺水问题“98%是人为原因，2%是自然原因;目前，世界最大的水危机其实不是水资源的危机，而是水管理和水利用的危机，我们必须更加高效、可持续地使用现有水资源”。目前我国的水管理和水利用体系将重点集中在饮用水和污水方面，而对于处于饮用水和污水之间的中水的管理和利用，却鲜有关注。

中水是国际公认的第二水源［1］，中水的深度处理回用彻底清除了尾水对环境的污染，从而能够有效解决目前资源型和水质型缺水的双重压力。实践证明，中水回用能够很好地缓解城市中的用水压力。中水回用更能有效防治水污染。据估算，1升的废水可以使8升的淡水受污染［2］，而全国废水、污水排放量以每年18亿吨的速度在增加［3］，目前，我国的中水处理回用率为24%左右［4］，而以色列的中水回用率为100%［5］，日本的中水回用率已达73．6%［6］，如果我国的中水回用率在现有基础上提高1倍，每年则可减少排放5亿吨左右的废污水，同时更可以避免40亿吨淡水遭受污染。中水回用势在必行，以政策为导向，以法律为保障，促进中水回用，才能真正实现水资源的可持续发展。

一、我国中水回用的立法现状

我国虽然在上世纪90年代就启动了中水回用的立法工作，但至今为止，中水回用的立法方面取得的成效却不明显，还存在着不少问题。

(一)现有规范性法律文件中“中水”的内涵和外延不统一

要想让中水回用进入立法，要想通过法律的手段来规范和引导中水回用，要想建立起系统、统一的中水回用法律体系，首要的就是:在法律的层面确定“中水”的内涵和外延。在我国现有的规范性法律文件之中，对“中水”的称谓和概念并不完全统一，较有代表性的有:

《海南经济特区水条例》(2004年修正)采用了“中水”这一称谓，该条例第四十五条将“中水”定义为:“本条例所称中水，是指污水经处理后达到一定的水质标准，可以在一定范围内重复使用的非饮用水”。在2006年施行的《昆明市城市节约用水管理条例》中则采用了“城市再生水”的提法，该条例第三十四条将“城市再生水”定义为:“城市再生水是指城市污水和废水经处理净化后，水质达到国家城市污水再生利用分类标准，可以在一定范围内使用的非饮用水”。而在2003年施行的《山东省节约用水办法》中，即规定了“中水”，又规定了“再生水”。该条例第三十八规定:“本办法下列用语的含义是:再生水，是指污水和废水经过处理，水质得到改善，回收后可以在一定范围内使用的非饮用水。中水，是指污水和废水经净化处理后，达到国家《生活杂用水水质标准》或者《工业用水水质标准》，可以在一定范围内重复使用的再生水”。除此之外，在2010年修正的《青岛市城市节约用水管理条例》中，则沿用了1995年制定该条例时采用的“替代水”的提法，该条例第二十二条规定，替代水，包括中水和其他再生水、海水及其他可利用水。

(二)现有法律法规位阶较低，发展不均衡

我国现有的中水回用法律法规，多为地方性法规，而在行政法规、法律层面，却鲜有相应的规定。虽然我国在20世纪50年代就开始中水回用，但是，至今相关法律规定中，仍难觅“中水回用”的身影，仅有零星的、非直接的关联规定。例如:《中华人民共和国水法》 (下称《水法》)第二十三条规定:“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源”。根据该规定，污水处理再利用，即“中水回用”是我国水资源开发利用的法定原则之一，地方各级政府都有义务和责任按照该原则来进行水资源的管理和利用。再如:2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第四十条提到:“国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当……采取综合防治措施，提高水的重复利用率……”。提高水的重复利用率是中水回用的重要途径之一，中水回用的终极目的则是提高水的重复利用率。

我国现有的中水回用法律法规，虽然多为地方性法规，但是，由于我国幅员辽阔、人口众多，各地的水资源分布情况和用水需求量差别较大，因此各地对中水回用重视程度和具体规定也大相径庭，中水回用法律制度在各地发展极为不均衡。总的说来，资源性缺水城市 (城市自身拥有的水资源不足)和水质性缺水城市 (自身水资源丰富，但是由于水污染严重造成可用水资源紧张)较为重视中水回用，出台了较多的相关规范性法律文件;而在水资源相对丰裕的城市，中水回用的发展则相对滞后，相关法律法规也不健全。

(三)现有法律法规规定较为原则、概括，可操作性不强

随着经济的发展，水资源综合管理的重要性也日益凸显，最近几年，关于中水回用的相关法律规定也越来越多。但是，总体而言，我国现有的中水回用法律法规均较为原则、概括，可操作性和可执行性不强。比如:《水法》第五十二条规定:“城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率;加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率”。法律对于“中水回用”的规定仅止于“鼓励使用”这样的原则性的规定，具体而言，应该怎样使用?在使用的过程中有没有相应的具体规定?这些内容法律都没有相应的配套规定。这种类似的法律规定在涉及“中水”或“中水回用”的规范性法律文件中常常出现，这些原则性、概括性的规定，在实践中很难操作和执行，最终只能成为一纸空谈。

(四)现有法律法规中的罚则规定需完善

我国现有的中水回用法律法规，内容多集中在中水回用的管理、使用原则、使用范围等方面，而对于罚则部分，则关注不够，很多涉及中水回用的法律法规中，并无相应的罚则规定。比如，在2010年修订的《青岛市城市节约用水管理条例》的第四章中，专门对“替代水管理”进行了相应规定，其中第二十二条第二款明确规定:“凡在利用替代水规划范围内可以使用替代水的用水单位和个人，应当按规定使用替代水”。但是，该条例却无相对应的罚则规定，也就意味着，即使在利用替代水规划范围内可以使用替代水的用水单位和个人，未按法律规定使用替代水，也不会承担任何法律责任。

近年来，随着社会对中水回用关注度的不断提高，不少地方在中水回用的立法方面也不断完善和加强，陆续有针对中水回用的专门性法律法规出台。这些法律法规在罚则部分都有着较为全面的规定，但是，这些法律法规的罚则普遍偏轻，罚则偏轻带来的直接后果就是违法成本低而守法成本高，因此，项目建设者在逐利动机的驱使下热衷违法而非守法也不足为奇。

二、对现有中水回用法律制度的思考

中水回用在我国并不是新鲜事物，我国早在《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中就明确提出了发展“污水处理回用”以实现“水资源的可持续利用”，并陆续在一些城市开展中水回用实践，但至今中水回用仍未普及和推广开来。其中最为重要的原因，就是我国没有制定出配套的法律法规，对中水回用进行有效的引导、激励和规范。因此，要想在我国普及和实施推广中水回用，加强和完善中水回用立法势在必行。

(一)修订《水法》，将中水明确列为水资源

我国《宪法》明确规定，水资源属国家所有，由国家保障其合理利用。我国以《水法》为龙头，构建了一系列保护、管理、利用水资源的法律制度。在我国，中水到底是不是水资源?法律并未对此给出明确的界定。“中水”在法律上的定位不清必将带来整个中水回用法律体系的混乱。作为我国水资源法律体系中“基本法”的《水法》第二条规定:“……本法所称水资源，包括地表水和地下水”。在此表述中，立法者采用了在宏观水管理中最常用的分类方法，根据水的生成条件和水与地球表面的相互位置关系 (或者说是赋存条件)来进行划分。如何理解《水法》关于“水资源”的表述?有学者认为:“这不是对水资源所做的定义，而是表明《水法》所规范的水资源的范围;在此范围内的，都适用本法，超出这一范围外的，暂不属本法调整，或需要另外立法加以具体规范”。［7］7那么“中水”到底属不属于《水法》调整的范围?我国现有涉水法律未对这一问题进行明确规定，但在立法实践中，立法者并未将中水视为水资源，未将中水和其他传统意义上的水资源(如淡水)同等对待。

在国际上，中水是一种稳定的再生水源，是公认的第二水源。以色列是世界上中水回用最为发达的国家之一，全国100%的社会污水和72%的城市污水已经回用。早在1959年，以色列《水法》就已经明确将污水 (中水)列为水资源。

在法律中明确规定中水属于水资源，对中水回用的发展无疑会起着非常重要的作用。只有在法律的层面将中水列入水资源的范畴，才能更好地实现对中水的管理和利用。因此，修订《水法》，明确中水的定位，对整个中水回用法律体系的完善，意义重大。

(二)将中水回用列入《节水法》的体系之中

早在2004年，专家学者就开始呼吁制订《节水法》，以应对我国日益严峻的水资源短缺问题。随着节水型社会建设的不断推进，各地方相继制订和颁布有关节水的法规或规章，这也为全国性的节水法的制订打下了法律基础。从提出建设节水型社会至今，节水型社会的建设还处在初步探索阶段，公众的节水意识尚未形成、许多节水措施未得到贯彻执行，节水的实际成效与可持续发展的要求还有很大距离。这就需要加快节水型社会的法律、法规体系建设，补充、修改和完善水资源保护、开发、利用相关法规、规章、制度，将节水型社会建设纳入法制化、规范化的轨道，为节水型社会建设提供必要的法制保障。可喜的是，国务院已将制订《节水法》列为2008至2012年5年立法规划项目。①关于报送水利部2008年至2012年五年立法规划项目的函．中华人民共和国水利部办公厅［办政法函〔2007〕520号］

我国现有的中水回用法律规范在很多方面并未形成统一规定，笔者设想，理想的情况应该是:法律对中水回用中的一些基本性问题进行了统一的规定，比如中水的称谓、概念，同时授权各个地方，在法律规定的框架之下，根据自身的具体情况，再制订具体的实施细则。因此，能否在即将制订的《节水法》中设立专章，对中水和中水回用的基本问题进行统一的规定?比如:统一界定中水的称谓、概念，中水回用的原则、范围等等。如果能够将中水回用列入到《节水法》的体系之中，用法律对中水回用进行详细、系统地规范，中水回用就能在法律的指导和保障下，健康发展。

(三)完善相关立法，加强法律的可操作性

我国现有中水回用法律法规规定较为原则、概括，缺乏相对应的配套实施细则，可操作性不强。但是，我国地域辽阔，各地水资源分布极不均衡，中水回用的情况也大相庭径。因此，如能在法律统一规定的框架之下，由各地结合自身实际的水资源管理和利用的情况，制度相应的实施细则，这样，就能够很好地避免有法而不易执行的尴尬局面。

除此之外，在制定具体实施细则的过程中，还可以考虑相应地提高违章惩罚的力度。一般而言，政府进行环境管制主要是通过征收污染税或罚金两种方式来增加企业的生产成本，以实现减少污染的目的。我国采用的是后者 (罚金)。研究表明，政府加大罚金力度会提高生产清洁产品企业的净收益，而降低生产污染产品企业的净收益，并且清洁生产企业的利润比污染生产企业的利润高。这也就意味着，在中水回用法律制度中，惩罚的力度越大，企业实行中水回用的几率就越高，惩罚的力度越小，企业实行中水回用的几率就越低。我国相关水资源法律制度经过历次修订，已经提高了罚金的力度，但是和其他国家相比，其程度仍然偏轻。美国《清洁水法》经1987年修正，现在规定的行政处罚高达250万美元，并且对于不遵守规章的惩罚，还包括拒绝给予财政上的各种津贴。2008年2月，美国开出一张高达3000万美元罚金的“天价罚单”，这是迄今为止因违反《清洁水法》而判处的最高额处罚。而就我国目前而言，中水回用方面所规定的最高罚金额仅为10万元。较低的违章惩罚制度往往会降低企业实施中水回用的积极性，而较高的违章惩罚制度则能够推动和促进中水回用的发展。

中水回用在我国才刚刚起步，但是，没有配套的法律制度保驾护航，中水回用这一新兴事物，却很难普及推广。中水回用法律制度的建立和完善，是一个系统工程，只有不断吸引公众对中水回用的关注，加强政府对中水回用的重视，中水回用法律制度才能日益完善。

［1］谢群，李尕．“中水”为缓解水匮乏提供良方 ［N］．经济日报，2002－11－01(9)．

［2］侯春梅，张志强，迟秀丽．《联合国世界水资源开发报告》呼吁加强水资源综合管理 ［J］．地球科学进展，2006，(11):1211－1214．

［3］莫杰．世界性水荒下的中国现状 ［J］．海洋世界，2006，(8):6－9．

［4］吴明远．对我国水资源现状及其对策的思考 ［J］．经济技术协作信息，2006，(26):8－8．

［5］从晓东，唐鑫，刘春友．中水利用初探 ［J］．水利天地，2006，(6):38－39．

［6］姚红，单霞，左玉辉．对我国水资源可持续利用的一点思考 ［J］．四川环境，2004，(5):76－78．

［7］韩洪建．水法学基础 ［M］．北京:中国水利水电出版社，2004.