对在粤外国人管理服务工作的探讨

丘志馨

(广东警官学院 侦查系，广东 广州 510232)

作为中国改革开放前沿的广东省，来自世界不同国家、有着不同肤色、操着不同语言的外国人随处可见，在广州、深圳、东莞等经济发达城市已形成一定规模的外国人聚居区，外国人已渐渐融入广东经济发展的进程之中。据国家统计局2011年4月29日公布的2010年全国第六次人口普查结果主要数据公报 (第2号)显示，居住在我国境内并接受普查登记的港澳台居民和外籍人员102万，按居住地分，广东省以31万人居全国首位。①在促进经济社会发展、增进中外文化交流的同时，入境的外国人国籍分布广，入境事由多样化，流动性大，同时“三非”(非法入境、非法居留、非法就业)外国人问题以及外国人偷税漏税、经济诈骗、贩卖毒品、抢劫、聚集闹事等违法犯罪活动日益凸显［1］，给外国人管理工作带来了新的挑战，给社会治安管理与和谐社会构建带来一定的隐患，成为广东省公安机关当前面临的一个重要课题。

一

中国持续强盛的经济和不断开放宽松的环境，更多的外国人选择来华是势所必然。大量外国人的涌入，为广东经济繁荣增添助力的同时，也在改变和影响着广东的社会结构和社会秩序，广东作为一个商贸中心和改革开放的潮头城市，比其它城市更早地面临管理外国人的挑战。可以说，广东在这方面遇到的难题和取得的经验，对中国其他城市是前车之鉴，有现实的借鉴意义。

(一)在粤外国人违法犯罪犯罪活动日趋增多

近年来，随着广东国际化程度的不断提高，来粤外国人数量持续增长，部分“三非”人员来华后没有合法身份，找工作又有限制，一旦出现生存困难，必然引发一系列治安问题。目前，以尼日利亚籍为主的非洲籍、以巴基斯坦、伊朗为主的中亚籍、以菲律宾、越南为主的东南亚籍的非法移民开始大量在粤滞留，这些人大部分无正当职业、无稳定住所、无生活来源，严重影响了社会治安秩序。根据公安机关对广州市查获的尼日利亚人进行问卷调查，他们90%以上为初中以下文化程度，大都来自该国东南部地区经济发展比较落后的依博族。相当部分尼日利亚人入境后，根本无资金从事商贸活动，亦没有回国计划，于是一入境就将护照转卖他人作为其落地后的第一笔生活费用。他们大部分没有固定职业、固定住所和稳定收入来源，有的靠卖电话卡、打零工、卖零星小额服装、非法兑换外币，甚至出卖劳动力做搬运工、从事违法犯罪活动等度日。［2］近年来，非法入境的外国人在粤违法犯罪活动日趋增多，主要涉及经济犯罪、毒品犯罪和抢夺、诈骗、盗窃、卖淫等违法犯罪活动。与此同时，广东籍华侨数量众多，境外华裔参与跨境的有组织犯罪也日益增多。以毒品犯罪为例，犯罪人员以加拿大、澳大利亚、新西兰、荷兰籍华裔人员最为突出。他们凭借着境外丰厚的经济基础和国内深厚的人脉关系，隐蔽性强，走私贩运毒品、易制毒化学品的数量大，危害性较强。

(二)对在粤外国人的动态管控尚未完善

由于外国人身份复杂化、地域扩大化、住宿分散化特点突出，传统的静态管理模式已不适应发展形势，散居外国人的管理已经成为当今城市管理的难点、热点问题。政府在管理过程中需要掌握外籍人员住宿、税务、就业等方面信息，但由于缺乏协作机制，各职能部门各自为政，信息难共享、不统一，给外国人管理工作造成阻碍。随着涉外定点住宿等一系列限制措施的取消，在一定程度上加大了对散居外国人的管理难度。例如，亚运期间针对广州外国人“三非问题”突出的情况，警方开展了大规模清理整治，结果是这些人员流向防范相对较弱的周边地区，在珠三角地区扩散，并呈现明显“北上”趋势。近年来广东各地陆续出现外籍难民和生活无着的外籍“三无”人员，警方在遣返各类外籍人员时，每年需花费上百万元，补贴部分人员返程机票和生活费。目前我国尚未出台针对外国人的救助政策，民政部门尚不方便介入，基本上由公安机关出资。

(三)在粤外国人的非正式组织以不同的形式影响着社会的稳定

非正式组织概念最早由美国管理学家梅奥通过“霍桑实验”提出，指人们在共同的工作过程中自然形成的以感情、喜好等情绪为基础的松散的、没有正式规定的群体。这些年，境外敌对势力一直利用各类非政府组织加紧对我实施渗透破坏活动。具有西方反华势力政治背景的境外非政府组织在我境内的活动空间受到限制之后，很多境外非政府组织以境内的非正式组织作为跳板，进入我境内开展活动。外国人的社团组织和宗教组织等在粤活动频繁，合法与非法交织，并已具备一定的组织号召力，经常在外国人聚居区和聚集地按照自己的文化传统、宗教信仰或职业兴趣等自行组织社团开展活动，游离于政府管理之外。此外，由于涉及外国人的事件极易引发社会舆论，尤其是国际舆情的热切关注，无形中给公安机关的外国人管理工作增添了不小的压力。2009年7月15日，一名非洲人因躲避查护照而跳楼，不明真相的上百非洲人聚集到矿泉街派出所。在警察的反复解释下，他们才先后离去。事后，警察将伤者送到医院诊治，并因其护照过期将其遣送回国，医疗费用及机票都由广东政府承担。但是，西方媒体却利用这一事件指责中国政府实行种族歧视，这些媒体不负责任、不切实际的报道，造成了很坏的社会舆情和国际影响。

二

社会管理及其创新，是广东省加快转型升级、建设幸福广东的迫切需要，是公安机关提升战斗力、增强公信力的内在要求。面对外国人的大量流入，广东宜疏不宜堵，应通过不断完善相关法律、政策和体制，进行综合治理。2010年6月，国务委员、公安部部长孟建柱在广东广州金麓山庄小区调研时指出， “我们要积极探索、依法管理、优化服务，帮助在华外国人融入社区生活，让他们与市民共建家园、共享和谐”。

(一)加强科技投入，构建动态全面的外国人管理信息系统

由于作为个人生物信息的指纹具有独特性和难以复制性的特点，目前，美国、英国已先后在全球范围内实施生物识别签证制度，欧盟成员国及其他发达国家也在积极研究和试点。2010年日本出台了一套包括事前、事中和事后各环节管理在内的外国人信息共享制度。［3］对于事前和事后控制环节，主要通过电子手段采集指纹、外貌等生物特征，及时有效地甄别恐怖分子、保证合法旅行者顺利入出境。这些关于个人体貌特征的信息将和姓名一起通过电子记录保存起来，并当场与过去曾被强制遣返的外国人或通缉犯的80至90万个体征信息数据一一进行比对。如果拒绝提供指纹和拍照者将不允许入境或被驱逐出境。作为事中管理阶段的外国人居留管理环节上，为有效控制外国人在日的违法犯罪行为，日本政府通过对外国人“IC在留卡”的即时盘查和通过协议对涉外日本人的管理来保证随时掌握外国人在日期间的一切行为。在事后管理阶段，为了防止外国人在日犯罪后经整容或乔装改扮外逃等情况的发生，在外国人出境时也同样必须履行指纹登记义务。随着我国改革开放的不断深入，出入我国国境人数大幅增加，目前广东公安机关也在积极研究在出入境证件工作中利用生物识别技术，发挥其独特作用，以保障出入境手续顺畅，加强出入境管理。公安机关应加强在粤外国人尤其是“三非”外国人管理，建立一个“境外签证－入境检查－住宿登记－就业管理－签证延期－出境信息反馈”等全程动态监控信息系统，把境内外签证、口岸边检、住宿登记、就业管理、航班等涉及外国人的信息系统联网，提高信息的鲜活性和准确性，实现对外国人从申办签证到入境后居留、就业、出境等情况的全过程动态综合管理体系。

(二)寓管理于服务之中，健全外国人管理工作的长效机制

广东省委、省政府高度重视外国人管理服务工作的法制化建设，先后制定并出台了《关于加强外国人管理服务工作的意见》、《关于加强在粤“三非”外国人管理工作的意见》等多部加强外国人管理服务工作的政府规章和规范性文件。特别是2011年颁布的《广东省外国人管理服务暂行规定》，这是迄今为止广东乃至全国的第一部规范外国人管理服务工作的政府规章，它的颁布实施将有力推进我省外国人管理服务工作的规范化、制度化和法制化，有效完善政府各部门之间“权责明确，协调联动，运转高效”的外国人管理服务协作配合工作机制，全面提升广东的外国人管理服务工作水平。广东省公安机关积极创新理念、以人为本，寓管理于服务之中，对外国人由防范型管理转变为服务型管理，进一步凸显了对外国人落实社会管理、公共服务和权益保障的功能。例如，广州、深圳有96个街、镇建立了外国人服务管理站，对外国人实行一站式服务。在注重建立和谐管理氛围的同时，加大了防范和打击外国人违法犯罪活动的工作力度。出入境、车管、户政等部门通过公开办事制度、简化办事程序、急事急办、上门服务、温馨提示等多种形式，进一步提高涉外服务水平。出入境部门加大宣传力度，将外国人在穗居住、就业、经商、学习等须知汇编成宣传单张，通过邮递、入境口岸、政府职能部门窗口等途径广泛派发，近期还推出了为在穗外国人提供手机短信提醒的服务措施，并依法依规将涉外违法犯罪情况通报外国使领馆，促请其提高本国公民的安全防范和守法意识。户政部门积极推广境外人员管理子系统单机版，将住宿登记系统延伸到住宅小区和街道出租屋管理中心，方便外国人申报住宿登记。基层派出所结合和谐社区创建工作，通过组织开展社区文化活动、社区治安联防活动，开办语言培训班等多种形式，动员外国人参与社区建设，加强与本地居民的沟通了解，避免因文化差异和生活习惯不同造成的矛盾，融洽中外公民关系，最大限度地增加和谐因素。

(三)注重日常管控，依法将在粤外国人的非正式组织纳入政府管理体系

近年来，随着我国对外交流活动的进一步深入开展，一些境外非政府组织在我国活动频繁，并且已经形成一定的规模。由于其多为民间自治组织，我国政府对其组织目的和内容缺乏相应的了解和沟通渠道，在甄别其合法与非法之间，缺乏必要的标准和法律依据。因此，笔者建议，公安机关应该明确责任，争取政府对境外非正式组织监督管理的行政授权，逐步统计在粤境外非正式组织的数量，主动了解掌握其活动性质与内容，分类建立监督管理档案，对依法从事正常交流活动的境外非正式组织，要积极予以政策上的引导支持，对从事违法犯罪活动的组织，要依法予以打击，严惩不贷。在我国的涉外管理研究领域，关于外国人的宗教信仰、文化、社会习俗及社会管理体制等方面的研究还比较少，虽然公安部出入境管理局在公安内网上编发了“各国概况”，但是相关的学习培训工作开展较少，导致许多外事民警对外国人除护照签证之外的情况知之甚少。如《走进黑非洲》一书提到，黑非洲国家除了“家族——村社 (村长即酋长)——酋长国”的社会体制之外，村社内部还有很多承担不同管理职能的秘密会社，如同龄会和按职业划分的各种专业会社等。［4］事实上，只要有非洲籍外国人聚集的地方，就一定会有社团组织，区别仅在于是官方认可的民间组织，还是非正式组织。例如在南海黄岐“6·29”非洲籍外国人聚集事件中，尼日利亚驻中国商务委员会在非洲人聚集过程中的确起到了一定的组织作用，但在公安机关处置过程中，也配合公安机关开展了有关处置工作。［5］对该类外国社团，当务之急是要摒弃“发证即管理”和“不发证不管理”的陈旧管理观念，尽快将其纳入政府管理体系，具体是要敦促其到政府有关职能部门登记注册，并做好日常监管工作。因此，加强对在粤外国人群体的调查研究，并在此基础上做好相关人员的教育培训工作，无疑将大大提高各级公安机关预防和处置涉外案 (事)件的能力和水平。

(四)服务实践需求，强化外国人管理工作的基础保障

面对日益繁重的外国人管理工作，应切实加大人、财、物等方面的投入，强化外国人管理工作保障。一是配齐配强外管专门人员。公安机关作为外国人管理工作的主力军，要坚持走专业化的路子，设置专门外管机构，明晰外管工作职能，配齐配强外管工作力量，确保外管任务的顺利完成。二是加强对基层执法人员、社区管理人员的业务培训。对外国人的管理涉及方方面面，对外语的要求高，涉外执法法律、政策性强，所遵循程序也较一般国内的案件复杂。针对基层的执法人员、社区管理人员由于缺少相关的培训，常常在实际工作当中陷入力不从心的状况，建议由省政府法制部门牵头组织相关职能部门将国家现行涉外法律法规中与基层执法有关的规定整理分类汇编成涉外工作手册，并以手册为内容，加强对基层执法人员、社区管理人员的培训，不断提高管理服务和执法水平。三是落实外管经费保障。要将外国人救助、救治，查处“三非”外国人案件及遣送费用纳入政府财政预算，保障外管工作的顺利开展。四是制定和完善举报奖励机制。近年来，广东省公安厅、广州及佛山市公安局分别出台举报违法外国人的奖励办法，对举报外国人违反住宿登记、“三非”等多种情形进行奖励，激励群众和治安积极分子及时举报违法外国人信息线索，拓宽涉外案 (事)件的发现渠道。

［1］邓新建．信息化引领大胆创新破解难题，社会管理创新“广东公安模式”解读 ［EB/OL］．http://www．legaldaily．com．cn/zfzz/content/2010 － 06/20/content－2173541．htm，2011－02－21．

［2］于雁群．改革开放思潮中外国人管理工作的探索和思考 ［J］.广州公安研究，2010，(3):28－32．

［3］陆晶．日本的外国人管理信息共享制度 ［EB/OL］．http://www．cpd．com．cn/gb/newspaper/2010－08/13/content_1389720．htm，2011－02－23．

［4］艾周昌，沐涛．走进黑非洲 ［M］．上海:上海文艺出版社，2007．

［5］彭建炎，郭金波．关于南海黄岐“6·29”非洲籍外国人聚集事件的思考［J］．南粤警坛，2010，(2):36－41．