关于整装勘查区矿业权管理综合改革的思考

朱 清,余振国,曾凌云

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

1 关于在整装勘查区内加快矿业权管理综合改革的构想

矿业权管理综合改革，是以矿业权的设置与审批、矿业权市场的建设与监管、矿产勘查开发的实施与调整、矿产资源的利用与保护、对矿产勘查开发主体的服务与支持等为主要内容的管理工作的制度、方法、技术等方面的改革。近年来，我国广泛开展矿业权管理综合改革试点工作，为推动矿产资源产业的发展做出了积极贡献。矿业权管理综合改革，也进入了国土资源改革的“深水区域”、“复杂地带”和“炸弹雷区”。为了实现地质找矿“三年有重大进展、五年有重大突破、八年重塑地质矿产勘查开发格局”的宏伟目标，必须大胆尝试矿业权管理综合改革的新政策、新手段、新方法，着力推动矿业权综合改革的快速突破。

矿业权管理综合改革，是一项系统性、整体性、全面性的改革工作。对于矿业权管理综合改革的新政策、新手段、新方法，应该抱着科学的态度，走“局部试验，总结经验，整体铺开”的路子。有必要在整装勘查区内加推进快矿业权管理综合改革，将整装勘查区作为矿业权管理综合改革新政的载体和试验田，加快对矿业权管理综合改革的新政策、新手段、新方法的试验和检验。

目前，为推进我国矿业权管理综合改革试点工作，国土资源部划定了47个具有一定地质工作基础、成矿地质背景相近、成矿作用密切相关、近期有望实现找矿重大突破的矿化集中区，作为整装勘查区。这些整装勘查区，分布于新疆、内蒙古、辽宁、山东、河北、河南、江西、福建、安徽、四川、甘肃、云南、黑龙江、广东、西藏、广西、贵州、重庆、湖南、青海、陕西等21个省级行政区划之内，具有很强的代表性，是我国实现地质找矿“三五八”目标的重点区域。

整装勘查区，不仅是矿产资源勘查的主战场，而且为深化矿业权管理综合改革提供了新的平台、新的载体、新的试验场所。可以考虑在这47个整装勘查区内，选取部分或全部作为矿业权管理综合改革的试验田，采取特殊政策、特殊手段、特殊方法，进一步全方位推进矿业权管理综合改革工作，为国家实施全国地质找矿行动计划、实现找矿重大突破增添强劲动力。

2 整装勘查区内，矿业权管理综合改革的基本目标是“扩权、搞活、创新、公平”

在这整装勘查区内推进矿业权管理综合改革，重点是特殊政策的倾斜、特殊手段的运用、特殊方法的采纳，力争改革思路有特色、改革途径有特点、改革成效有特质，尽快实现“扩权、搞活、创新、公平”的矿业权管理综合改革的基本目标。综合起来，主要表现为以下四个方面：

第一，扩大整装勘查区所在地省级人民政府探矿权和采矿权的审批权限，其要点是从政策上“扩权”。 根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》及相关政策法规的规定，对47个整装勘查区所在省份，对确定的试点矿种和试点矿区，国土资源部在批准其矿业权设置方案后，可以委托省级国土资源行政主管部门，按照矿业权设置方案履行探矿权和采矿权的审批权限。

第二，建立健全具有地方特色的矿业权有形市场，其要点是从市场上“搞活”。 要扩大整装勘查区所在地省、市两级人民政府矿业权“自主投放”的权限，根据《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》(国办发〔2006〕108号)、《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》(国土资发〔2009〕141号)、《国土资源部关于构建地质找矿新机制的若干意见》(国土资发〔2010〕59号)以及国土资源部《关于建立健全矿业权有形市场的通知》(国土资发〔2010〕145号)精神，切实“搞活”省、市两级矿业权有形市场。

第三，着力探索各级行政区范围内整装勘查区矿业权管理的新模式、新方法、新途径，其要点是从制度上“创新”。整装勘查区所在地省级人民政府有权制定和调整相应的矿业权管理制度，根据本辖区范围内整装勘查区矿种特点和资源禀赋特征，形成符合本辖区范围内整装勘查区特点的矿业权管理模式。

第四，加快构建社会利益合理调配的新型矿业税费体系，其要点是实现利益分配的“公平”。新型矿业税费体系应重点探索矿业税费的征收方式、征收数量和分配机制，努力形成兼顾中央和地方利益、矿山企业和矿区居民利益、地方短期和长期利益，有力推动矿产资源最优利用、促进和谐矿区建设的新型税费体系。

3 发挥“整装勘查区”找矿突破作用的关键在于调动五个方面的积极性、做到“五方共赢”

在整装勘查区内推进矿业权管理综合改革，实现找矿突破，是一项系统工程，涉及方方面面的利益，牵连条条块块的工作，需要上上下下的努力。只有着力提高五个方面的积极性，做到“五方共赢”，才能纲举目张，真正发挥矿业权管理综合改革对实现找矿突破的推动作用。

一是探索“风险可控、收益可期”的商业勘查投资市场机制，调动投资方的积极性。社会资本是商业勘查的主体，资本的逐利性决定了要通过政策机制合理的控制商业勘查的市场风险，确保商业勘查的合理回报，才能使商业勘查走向繁荣。在整装勘查区内，要为商业勘查资本投入风险勘查搭建良好的平台，降低商业风险勘查投资的门槛，建立矿产商业勘查投资的风险共担机制、预期收益机制，为找矿投资方化解投资风险，使商业勘查资本可以“安全进出”，确立稳定收益预期，使商业勘查整体上有利可图，探索“风险可控、收益可期”的商业勘查投资市场机制。

二是探索建立地勘成果的资本化机制，调动地勘单位的积极性。地勘单位一直是地质找矿工作的主要承担者，在建国以来的地质找矿工作中做出了巨大的贡献。地勘单位具有优良的资质，具备地勘技术优势，在过去的地勘工作中积累了大量的地勘设备资本，储备了大量的地勘成果。只有进一步加快地勘单位的市场化进程，保障地勘单位的稳定发展，地勘单位才能成为推进商业勘查市场化的积极力量，地勘单位才能为地质找矿快速突破再立新功。在整装勘查区内，要建立灵活的市场机制，使地勘单位的传统优势和各类成果，能够在勘查市场上转化为市场竞争力和经济优势，探索建立地勘单位的稳定回报机制。

三是探索建立地质找矿科技人员的智力回报机制，调动地质找矿科技人员的积极性。地质找矿是科学发现的过程，地质勘查成果本质是地质找矿科技人员的智力成果，是一种知识产权。地质找矿科技工作人员是地质找矿的耕耘者，生产者，只有从根本上解放地质找矿科技人员身上蕴藏的生产力，才能快速实现地质找矿工作的重大突破。在整装勘查区内，要鼓励地质找矿科技人员积极投身地质找矿工作，建立地质找矿科技人员对地质找矿发现成果的分成机制，使地质找矿科技人员能够在其智力成果的市场转化中获益，探索建立地质找矿科技人员的智力回报机制。

四是探索建立促进地方可持续发展的资源财政与环境权益机制，调动地方政府的积极性。地方政府肩负对矿业权的管理职能，主导着矿业权整合工作，是推进地质找矿突破的重要力量。在整装勘查区内，要建立灵活的矿产资源税费分配机制，确定地方政府的税费分配额度，搭建地方政府矿山环境治理的制度创新平台，要对地方矿山环境问题的历史和遗留欠账进行转移支付，探索建立促进地方可持续发展的资源财政与环境权益机制。

五是探索建立促进矿区居民可持续发展的资源收益分配机制，调动矿区居民的积极性。矿区居民的民生保障和可持续发展，是构建和谐矿区的重要元素，也是我国矿政改革的基本要求。矿区居民还是监督矿业权管理综合改革的重要力量。在整装勘查区内，要通过资源收益向矿区居民的合理分配使居民分享“资源租”，要通过矿产资源勘查开发为矿区居民提供就业机会和发展空间，要通过建立公众参与平台鼓励矿区居民监督矿业权管理综合改革，使矿产资源勘查开发成为提升矿区居民的生活水平和发展能力的经济活动和社会工程。

4 加快整装勘查区矿业权管理综合改革的重点在于创造五个抓手，确保“五到位”

第一，快速出台在整装勘查区推进矿业权管理综合改革的文件和规范，以整装勘查区矿业权管理综合改革政策为抓手，确保政策到位。建立相关文件和规范，要坚持国土资源部宏观管理权威得以维护、市场化宏观管理方向得以推进的原则，充分调动商业勘查投资方、地勘单位、地质勘查科技工作人员、地方政府和矿区居民的积极性，实现创新矿业权管理制度和提高矿业权管理水平的有机结合，要求整装勘查区在矿业权审批权限、矿业权有形市场建设、矿业权管理模式、矿业税费体系等方面进行积极的探索和创新。

第二，加强对整装勘查区矿业权管理综合改革的组织领导，以整装勘查区矿业权管理综合改革领导小组为抓手，确保责任到位。在整装勘查区开展找矿突破行动，是全国地质找矿行动计划的重要内容，是提高国内资源保障能力的重大承诺，是“动员令”、也是“集结号”。各地各级党委政府、各地各级国土资源行政主管部门、全国国土资源系统所有单位的领导同志，都要高度重视，切实加强组织领导。国土资源部要成立“整装勘查区矿业权管理综合改革工作专家指导组”，全面负责整装勘查区内矿业权管理综合改革的指导工作，定期会商，及时沟通，统筹推进。整装勘查区所在地的省级人民政府，要明确一名领导同志作为当地整装勘查区矿业权管理综合改革的第一责任人，同时，以省级国土资源行政主管部门为主，成立跨部门的整装勘查区矿业权管理综合改革领导机构和办事机构，做到整装勘查区矿业权管理综合改革专人专责专抓。

第三，加快推进矿业权设置方案编制实施工作，以整装勘查区矿业权设置方案为抓手，确保规划到位。编制和实施矿业权设置方案，是对矿产资源开发实施宏观调控的重要手段，是全面规范矿产资源开发秩序、实现矿产资源开发整合常态化管理的重要举措，是科学设置矿业权的重要基础，是“找出管住用好”矿产资源的必然要求。要充分发挥矿业权设置方案在矿业权管理综合改革中的抓手作用，加快推进矿业权设置方案编制实施工作，进一步明确整装勘查区矿业权的投放原则，完善整装勘查区矿业权的投放方式，授权地方政府根据本地实际情况确立整装勘查区矿业权的投放规模和投放时序。

第四，加大对整装勘查区矿业权管理综合改革督查协调的力度，以整装勘查区矿业权管理多元监管机制为抓手，确保监管到位。要加强督查协调，对于改革中发生和发现的问题，特别是涉及矿业权主体变更、异动、调整的重大问题，要及时予以研究和解决。对于矿业权主体的违法违规行为要严格执法，优化矿业市场环境，严禁弄虚作假等不诚信行为，加强监管矿业权炒卖行为，切实做到整装勘查区矿业权管理综合改革沿着社会主义市场经济的正确方向稳步前进。要鼓励社会主体和居民参与矿业权管理的监督，进一步完善矿业权管理信息公开，增加矿业权管理的透明度，使利益相关者能够及时了解矿业权管理的动态，有力疏导利益冲突和矛盾，建设和谐矿区。

第五，必须加大对整装勘查区矿业权管理综

合改革总结推广的力度，以整装勘查区经验宣传总结为抓手，确保宣传到位。矿业权管理综合改革，是一项探索性、开拓性、创造性的改革工作，在改革的过程中，必然会涌现出一批典型单位、先进个人、模范事迹，必然会摸索出一些新经验、新做法、新成果。因此，要加强对整装勘查区矿业权管理综合改革先进典型的总结、经验成果的推广、做法事迹的宣传。当前，在大力推广泥河模式、嵩县模式、锡田模式、新疆“三五八” 模式、青藏专项等模式的同时，要鼓励探索、鼓励开拓、鼓励创造。整装勘查区所在地的省级人民政府以及省级国土资源行政主管部门，都要积极提炼新的模式，并迅速加以宣传和推广，发挥以点带面的作用。要通过在整装勘查区进行矿业权管理综合改革，为实现国土资源部党组提出的“三年有重大进展，五年有重大突破，八年重塑地质矿产勘查开发格局”的战略目标做出新贡献。

[1] 商业性矿产勘查政策研究课题组.商业性矿产勘查政策研究[M].北京：中国大地出版社，2007.

[2] 刘益康.神眼之光：商业性矿产勘查[M].北京：地质出版社，2007.