矿产资源配置制度探析

史登峰，孙 婧

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

我国社会主义市场经济制度逐步确立的过程中，矿产资源配置方式和配置效果发生了深刻变化。一方面资源计划配置和管理的遗痕在有关法律法规中仍有迹可寻，另一方面借鉴土地管理中完全竞争的市场配置方式成为主流随着矿业市场不断完善和投资理性的不断回归，我国的矿产资源配置如何进一步优化，矿业权设置制度如何更符合国情，有必要进一步开展深入的探讨和研究。

1 矿产资源配置基本形成有序的行政管理制度体系

根据矿产资源法及其配套法规，我国对矿产资源的勘查开采实行探矿权采矿权管理制度。即对勘查矿产资源实行勘查区块登记管理，根据不同情况，采取不同出让方式，以行政许可的方式，允许矿业权人在规定的区块内实施勘查作业。探查发现资源并满足矿山设计要求后，根据发现资源的范围申请划定开采范围，取得采矿许可证，获得一定范围资源的开采权利，进入矿产资源开采阶段。近年来，在社会主义市场经济不断发展的过程中，国家通过矿业权管理的一系列制度改革，逐步形成了矿业权审批登记的“三分一统”管理制度。

1)分方式出让。按照现有法律法规，矿业权出让分为非市场竞争出让和市场竞争出让两类。具体而言，非市场竞争方式主要是指以协议方式和先申请先取得方式出让的探矿权，以及排他性的探矿权转采矿权，市场竞争主要指采取招标、拍卖、挂牌的方式公开竞争出让探矿权、采矿权的方式。

2)分类别出让。依据矿产资源赋存特点及地质勘查工作程度，将矿产资源分为高风险、低风险和无风险三类情形[2]。一般而言，对低风险、无风险矿种探矿权、采矿权，主要以招、拍、挂方式出让，对高风险勘查的矿种，采取申请在先的方式，以保护风险勘查的积极性。2006年至2009年，我国出让的探矿权中，70%以上以申请在先方式出让，但比例呈减少趋势；出让的采矿权中，近70%通过招拍挂方式出让，同时协议出让比例逐年下降，大体实现了市场配置资源的基础作用。

3)分级审批。矿产资源法及其配套法规规定，探矿权实行部省二级审批。目前，油气、放射性、稀土等6个重要战略性矿产的勘查开采，以及煤、铁、铜等22个重要矿种的大型规模勘查开采，由国土资源部直接审批，其他由省级以下审批，市县主要审批砂石黏土采矿权。

4)统一配号。为全面、及时掌控全国矿业权设置情况，促进各级矿业权登记管理机关按照法定权限、程序和条件进行矿业权登记，自2008年起，各级登记管理机关在审批矿业权申请时，都必须向国土资源部矿业权统一配号系统提交相关信息，获取系统统一配发的勘查许可证证号和采矿许可证证号后才能发证。这一管理制度，有力强化了矿业权审批登记部省协调联动和中央矿业权监管调控能力。

实践表明，“三分一统”的矿业权管理制度是历经多年管理实践探索出来的适合我国现阶段国情的管理制度体系，从单纯行政管理的角度来讲，基本实现了矿产资源配置的规范有序。

2 市场经济视角下矿产资源配置制度仍需创新

总体来看，当前矿产资源配置基本制度框架还是在矿业经济相对低迷，矿业市场不景气情况下出台的，以完全鼓励矿产资源勘查开发为目的设计的制度。虽然具体的矿业权出让管理制度不断适应矿业市场由“冷”转“热”的变化，逐步进行了调整完善。但由于相关制度设计总体思路滞后，具体制度的变革已不能完全适应和满足形势的变化的需要，矿产资源管理制度完善和创新已在总体上滞后于实践的需要。在矿政管理不断规范的同时，矿业权布局调整和结构优化成为促进矿业发展方式转变的重要手段。完善矿业权管理促进破解矿产资源瓶颈，保障经济社会持续健康发展成为更加重大和紧迫的命题。

1)从秩序的角度看，矿业权出让审批的被动管理模式是矿业权“小、散、乱”的根源。当前矿业权管理制度框架下，矿业权的设置往往都是矿业权人根据主观判断盲目申请，矿业权管理部门按照矿业权人所谓需求被动审批的结果。不可否认，矿业权人主动申请的制度设置，确实提高了看似“弱势”的矿业权人相对管理部门的主动性。但由于地质矿产信息的不完备的信息的不对称，大多数矿业权人缺乏足够的技术和市场数据来支撑提出相对客观合理申请的情况下，被动审批的一个非常可能的结果就是：矿业权的“被”出让、矿产资源的“被”配置、矿床矿带的“被”分割。科学配置、有序投放、整装勘查、规模开发在此情况下难免只是理想。

2)从市场的角度看，缺乏有效调控的出让方式，迫使管理部门在培育市场和规范管理的“跷跷板”上进退两难。统计表明，全国探矿权出让已完全招拍挂、仍保留申请在先和暂停出让的省份约各占1/3。在充分竞争和尊重客观规律之间，产生了严重的观点分歧。一种观点认为，一律实行招拍挂出让探矿权违背了地质规律，地质勘查风险高，招拍挂加大探矿权人投资成本和风险的同时，还助长了炒作。持这种观点的主要是业内专家。也有观点认为，申请在先容易造成权力寻租，国家收益流失。通过招拍挂市场方式配置探矿权，符合市场经济的一般规则，同时还可以增加国家收益，减少寻租空间。持这部分观点的主要是从事具体管理和纪检监察的工作人员。培育市场和规范管理的有机统一，短期内还是一个亟待破解的命题。

3)从效率和效果来看，市场经济体制下行政管理缺乏有效的配套经济手段成为国土资源管理部门不得不面对的尴尬现实。现行矿产资源法律法规设计的有关探矿权、采矿权使用费，勘查最低投入，矿产资源补偿费等制度比较完备，是抑制“跑马圈地”，圈而不探、过度炒作，规范矿业权市场、调节收益的有效经济手段。但是，由于不能根据市场变化弹性调整，矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费等“三费”费率十多年未变，加上执行不到位，已经失去原有的调节功能；在计划经济时期，过分强调了开发而忽略了保护，同时没有顾及到矿产资源所在地老百姓的利益，而现有制度在“开矿一方，造福一方”旗帜下的实践效果遭到各界的普遍怀疑。经济手段调节乏力成为一些地方在管理中过度依赖行政手段的原因之一。

3 矿产资源合理配置的目标层次分析

以保障和促进经济社会可持续发展为根本出发点，立足于保障发展、保护资源的总体目标，实现矿业权有序投放和矿产资源合理配置的制度设计，应满足以下四个方面的要求：

1)矿业权投放迅速发现资源、转化产能，有利于实现资源的持续稳定供给。设置和投放探矿权的根本目的，在于通过合法和科学的地质找矿活动，最大限度的发现隐伏的矿藏；设置和投放采矿权的目的，在于尽快的将发现的矿藏通过开采转化为保障经济社会发展的矿产品。从宏观角度而言，还应满足发现矿藏、实现产能、有序开采、反哺勘查、实现良性循环、滚动发展，才能保障资源持续稳定的供给。

2)矿业权合理布局，有利于实现矿产资源规模化集约化开发利用。实现矿业权合理布局的内涵，原则上应包括：一个矿区只应设置一个勘查开发主体；勘查开采范围要与矿产资源自然赋存状况、地质条件相适应，要有利于矿产资源的整装勘查和整体规模开发；要严格避免矿业权大矿小开、一矿多开、矿业权平面重叠等问题。

3)矿产资源有序开发，有利于构建稳定的勘查开发秩序。矿产资源有序开发的内涵，原则上应包括：矿山开采规模与储量规模相匹配，达到国家规定的最低开采规模要求；矿山企业按照法律法规及矿产资源开发利用方案进行采矿活动；采用先进的勘查技术、生产设备，合理的采矿方法和选矿工艺，矿产资源开采技术水平明显提高；贫富兼采，共、伴生矿产得到综合利用，废石、尾矿等废弃物得到充分利用。

4)均衡兼顾各方利益，有利于营造健康和谐的勘查开发环境，出让方式。兼顾各方利益的内涵，原则上应包括：制定并实施了地质环境保护与治理恢复、土地复垦，按规定足额缴纳了矿山地质环境治理恢复保证金，矿山地质环境隐患得到有效防治，矿山地质环境状况明显改善。矿山企业按照矿产资源开发利用方案进行采矿活动，依法依规缴纳矿产资源有关税费。矿产资源开发在促进地方经济社会发展、解决当地居民就业、改善居民生产生活条件等方面做出重要贡献，矿区秩序稳定，矿群关系和谐，实现了政府、采矿权人、矿区群众利益共享。

4 设想与建议

我国并非没有世界级的大矿，但在不完善的管理制度和资源利益驱动下，许多资源整装的矿区被人为分割成过小的矿权，勘查投入不足、开发不上规模、资源有效利用率低、开发秩序混乱。我们当前立足国内资源发展经济，首要的就是要坚持统筹规划、合理布局，整合各类资源要素，实施统一勘查和集中开发，实现找矿新突破大突破。为此，对以矿产资源合理配置和有效供给为目标的矿产资源管理制度提出如下四方面的设想和建议。

1)科学规划、计划投放，解决矿业权出让的被动管理问题。以国家和省级矿产资源规划为引导，充分利用全国矿产资源潜力评价、储量利用现状调查、矿业权实地核查，以及基础性地质矿产工作的最新成果，以编制和实施矿业权设置方案和年度投放计划为抓手，确定矿业权的投放区域、投放数量、出让时序和出让方式，合理部署矿产资源勘查开发布局，改变目前矿业权审批中“随到随批”的被动局面，提高矿业权审批决策的科学性。按照“先易后难”的原则，对无风险和低风险的矿产，编制矿业权设置方案，形成矿业权投放空间布局和投放时序的科学部署；对高风险的矿产，切实加强基础工作，分步骤、分阶段编制完成矿业权设置方案，逐步建立矿产资源合理开发布局的长效机制。

2)细化分类标准，完善和规范现有矿业权出让方式。现有矿业权出让管理是在多年的实践探索中找出的，适应我国不同矿产资源配置目的和需求的出让方式的组合。在既有法律法规和制度框架下，应继续完善现有的矿业权分类出让制度，进一步完善协议出让，提高分类出让的科学性、合理性和可操作性。原则上，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，按市场供求状况决定探矿权出让方式。只要有多家申请、具备竞争条件，一律以竞争方式出让探矿权。同时科学设置竞争条件，鼓励技术和资本结合，避免单纯“价高者得”。在重点勘查区或环境脆弱区，应重点考虑技术、资金、业绩、资信等方面的因素，主要以招标方式出让或优选勘查实施方案方式出让探矿权，以确保国家在重点和敏感地区矿产资源配置的调控能力。

3)充分利用市场规则，逐步强化经济手段对矿产资源配置的调控作用。一是充分发挥经济手段在矿产资源开发管理中的作用，深化矿产资源有偿使用制度改革，科学设计矿产资源税费制度。调整补偿费费率、使用费和最低勘查投入标准，合理确定各级政府矿产资源收益的分配比例，将资源收益进一步向基层倾斜。二是在完善现有矿业权评估、矿业权转让审批的基础上，加强国土资源与证券监管部门沟通协调，借鉴国外风险勘查资本市场的发展规律，积极推进风险勘查资本市场建设，全面建立我国的风险勘查资本市场。三是在已经建立的注册储量评估师和矿业权评估师制度的基础上，探索建立责任明确、行业自律、与国际独立地质师制度相对应的制度。强化行业自律，实施诚信工程，建立不良行为记录公示制度。

4)维护权益，扶优扶强，在促进矿业企业不断发展壮大中提高资源有效供给的保障能力。矿产开发领域过于频繁的运动式清理整顿，在打压一批不规范企业的同时，也增加了矿业权人对未来发展预期的不确定性，往往在客观上，催长了企业开发粗放矿产资源的短期行为。为促进矿业企业不断发展壮大，为矿产资源有效供给提供稳定有效的勘查开发利用平台，一是要从法律制度设计和管理实践中注意保护矿业权人的合法权益，使其有持续稳定开发矿产资源的合理心理预期。二是要按照“三优先”原则，鼓励和扶持壮大一批矿产勘查开发企业，提高资源开发的整体水平。即对投入大、勇于进行深部钻探验证的；国有地勘单位和社会资本合资合作，联合成立企业实行资本和找矿技术相结合的；勘查单位和矿山企业合作，联合成立企业实行探采一体化的勘查开采企业优先配以探矿权采矿权，并在国家资金投入方面给予支持，打造出一批竞争意识强，抗风险水平高的矿产开发 “航母”企业。

[1] 国土资源部矿产开发管理司.关于加强矿业权市场建设和矿业权审批制度改革总体思路[C].2010.

[2] 袁伟.市场经济条件下政府优化配置重要矿产资源方式研究[J].经济论坛，2010(2)65-67.

[3] 国土资源部，等.关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知[C].2009.

[4] 史登峰,余振国,朱清.关于实施矿业权设置方案管理制度优化矿产资源配置的思考[J].国土资源经济参考，2010(24)：2-4.