我国矿业权市场要素研究

2011-02-16王玲玲邹晓明

中国矿业 2011年11期

王玲玲，邹晓明，马杰

(东华理工大学地质资源经济与管理研究中心，江西抚州 344000)

随着我国工业化、城市化进程的不断推进，经济社会发展对矿产资源的需求呈增长态势。这就要求政府不仅要努力提高勘查开发能力，而且更为重要的是必须加快培育和规范矿业权市场，真正发挥市场对资源配置的基础性作用，促使探矿者、采矿者更加珍惜和节约利用资源，自觉提高资源利用效率和水平，进而提高对我国经济社会发展的保障能力。

1 我国矿业权市场概况

矿业权市场，是矿业权这种特殊商品在交换和价值实现过程中发生的各种经济关系的总和，是广义的市场范畴。而矿业权则包括探矿权和采矿权，其中：探矿权是指在依法取得勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利；采矿权是指在依法取得采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。虽然，我国的矿业权市场起步晚，但起点高，发展快，目前已经基本形成了由国家垄断的矿业权出让一级市场和市场化的矿业权流转二级市场。

一级市场即国家有偿、有期限地出让探矿权采矿权的市场。其特征是：矿产资源国家所有、国家垄断经营，由探矿权采矿权主管部门依法直接将探矿权采矿权出让给探矿权采矿权人。交易主体，一方是矿产资源所有者—国家，一方是普通矿业权人。其交易在服从矿产资源规划、管理和保护的前提下进行，国家通过授予、招标等方式将探矿权采矿权出让。二级市场是探矿权采矿权在不同的矿业权人之间横向依法转让市场。在二级市场中，探矿权采矿权的获得或转让直接受价值规律的调节，因可变因素多，易产生投机行为，风险较大。一级市场的运作直接体现了国家的矿业政策，决定着能否真正建立探矿权采矿权市场；二级市场的发育和规范，则是探矿权采矿权市场健康发展的保证。

2 我国矿业权市场的要素及其存在的问题

矿业权流转，必然形成矿业权市场。矿业权市场也由三个要素构成：市场主体、市场客体、市场中介。虽然我国的矿业权市场经过了近15年的快速发展，但总体看来，仍显不发育和完善。主要原因，在于我国矿业权市场的要素发展尚不完善。

2.1 矿业权市场主体及其存在的问题

矿业权市场主体，是指在矿业权市场中享有权利和承担义务的当事人，即矿业权人，包括矿业权市场中的矿业权出让方与受让方。其中，矿业权的出让方，包括普通的探矿权权利人、采矿权权利人以及特殊的矿业权人(即国家的代理人，各级国土资源主管部门)；矿业权的受让方，主要是各种矿业投资者(矿业公司、勘探公司及其他矿业投资主体)，国家有时也会因政策因素或矿产资源的战略储备而作为矿业权的购买方出现。

在矿业权市场主体方面，存在的主要问题是：政府作为矿业权市场主体具有双重身份。一方面，政府以普通民事主体身份作为矿业权人出现，通过采取批准申请、招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让矿业权；另一方面，政府又是管理者，对矿产资源的开发利用、环境保护、生产安全等方面负有行政管理的职责。可见，政府与一般矿业权人之间具有一般意义上的横向的、平等的民事权利义务关系，同时还具有政府与一般矿业权人之间纵向的、不平等的管理关系。正是由于政府这种既当运动员又当裁判的双重身份，造成政府对市场的管理干预过多，监管不够有力，身份不清，利益不明，影响了矿业权市场的健康发展。

此外，国有地勘单位作为探矿权转让的主体仍存在政、企、事不分的情况，地勘单位的真正独立市场主体资格始终没有到位，依赖政府的惯性尚在。这些都影响矿业权市场的公平竞争。

2.2 矿业权市场客体及其存在的问题

矿业权市场的客体，是指矿业权市场上交易或转让的矿业权人权利和义务共同指向的标的物，即矿业权。2011年1月6日，我国全面完成了全国147248个矿业权的实地核查工作，其中包括36755个探矿权和110493个采矿权的单矿业权成果编制。这意味着，我国目前已全面查清了全国矿业权现状，夯实了矿政管理的数据基础，矿业权实地核查数据库管理信息系统已初步建立。然而，我国在矿业权方面、依旧存在以下问题：

一是矿业权布局不合理，调控力度不够。按照现行矿产资源法律法规的规定，探矿权是由登记管理机关按照申请人的要求设置的，也就是说，探矿权的设置是处于被动地位的。在某些省区，由于未执行有力的矿产资源开发规划，依然存在矿产资源规划和地质勘查专项规划不能与探矿权设置相对接的问题，导致了矿业权的设置出现不合理的情况。此外，部分地区对矿业权的投放调控力度不够，无法进行有计划地出让矿业权。由于对市场上矿产品的需求状况预测不准确，以及矿业权的收储机制不健全，导致无法准确地按照市场需求和经济发展需要，适时开展“招拍挂”等方式出让矿业权的工作，矿业权的出让难以进行有计划地投放。

二是在二级转让市场，一些矿业权人为了规避缴纳矿业权价款，进行私下非法转让或暗地交易。由于转让矿业权受到多种限制，部分矿业权人和投资者，为了逃避监管和缴纳价款，违规操作，私下进行非法转让；还有一些矿业权人，采取承包、托管、股权转让、委托经营、出让坑口等经营方式进行暗地交易，以规避矿业权转让的审批和监管，造成了国家矿业资产的巨大损失。

三是矿业权流转制度有待进一步完善。在矿业权出让制度方面，个别地方尚未出台规范矿业权“招、拍、挂”出让范围、程序的具体规定，出现“招、拍、挂”工作的组织自行其是、制度和措施不健全、信息公告不够、文件制作不严密等问题。在矿业权转让制度方面，缺乏对矿业权的转让原则、方式、条件等的规范，矿业权价格形成机制也不合理。

2.3 矿业权市场中介及其存在的问题

中介是市场经济中必不可少的组成部分，在市场主体之间起着桥梁的作用，其作用是减少交易费用，提高交易效率。矿业权市场中介包括：矿业权交易所、矿业权管理和交易咨询机构、矿产储量认定机构、矿业权价值评估机构等。我国的矿业权市场中介，自1998年矿业权评估业诞生以来，经历了十多年的建设和发展，虽然取得了一定的成就，但其服务体系仍很不健全，严重制约了我国矿业权市场的发展。

在我国，矿业权中介机构数量少，缺乏综合性矿业权中介机构，专业中介组织的建设有待完善。经调研发现，我国矿业权市场中除了矿业权的评估业务外，其他中介业务尚未开展，矿业权市场中介要素明显“缺位”。另外，我国缺乏全国性的矿业权交易场所或者信息发布平台，矿业权出让转让和可供勘查开采的矿产地信息量少、覆盖面小、渠道不畅、透明度不高。这些问题的存在，也显示了我国的矿业权中介机构缺乏信息咨询服务能力。

而且，矿业权中介机构的行为缺乏规范，其服务质量、服务范围和经营效果与市场要求还有很大差距。我国的各个矿业权交易中心的管理制度存在明显差异，相关管理制度建设比较滞后，如交易服务费用标准、交易信息发布、交易统计数据等缺乏规范。在实际工作中，某些地方反映，出现了倒卖矿业权的现象，国家利益难以保障，矿业权交易秩序混乱。

另外，我国的评估机构制度也不够健全，在市场应用中出现了很多问题。例如：矿业权评估定价受多种因素影响，目前实行的评估方式，不能适应市场发展的需要；矿业权评估机构行业规范不健全，对矿业权评估师等资质人的法律约束不够，导致弄虚作假行为的产生等。

3 完善我国矿业权市场要素的建议

3.1 培育合格的矿业权市场主体

首先，明确政府在矿业权市场中的职能。为了促进矿业权市场规范有序地发展，当前政府必须明确在矿业权市场中的职能，加强对矿业权市场的监管和宏观调控。形成一种新型的政府、企业和市场的关系与矿业权市场运行模式。一方面，国家必须对矿业权一级市场实行垄断经营，在此基础上，要放开搞活二级市场。另一方面，为规范矿业权市场秩序，政府必要加强市场监管，尤其是二级市场的监管。为此，各级政府主管部门应该尽快建立相应的执法机构，加强矿业权市场监管的队伍建设，实现矿产资源的有效配置，改善矿业秩序，理顺矿产品价格，促进矿业经济繁荣，实现矿业乃至整个国民经济的可持续发展。

其次，推进地勘单位的企业化改革。通过加快地勘单位的市场化改革，把地勘队伍推向市场，建立统一、协调、有序、高效的管理体制；逐步转变事业机制，建立健全企业机制，使得地勘单位同其他企业一样，以盈利为目标，积极参与市场竞争，进而确保地勘单位的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体地位。

最后，提升矿业权人的职业素质。为了培育一个竞争、有序、市场化的矿业权市场，作为矿业权交易双方的矿业权人，要通过不断学习政策法规、评估市场趋势，做到适应国家宏观调控、符合市场监管、合理开发利用资源、保护生态环境、强化企业内部管理，从而成为一个合格的矿业权市场主体，促进矿业权市场的持续健康发展。

3.2 规范矿业权市场客体。

为加快矿业权市场化的进程，针对矿业权市场客体——矿业权存在的问题，需要从以下几个方面着手解决：

其一，科学编制矿产资源规划，调整矿业权布局。充分利用当前的全国矿业权实地核查工作的成果，加强矿业权布局的宏观管理和调控，按照科学规划、分区管理、按需出让、分期实施、适时调整、持续利用的原则，科学编制矿产资源总体规划、区域规划和专项规划。继而，以规划为依据，根据经济和社会发展的要求合理调整布局，进行资源整合，因地制宜编制矿业权设置方案，合理设置矿业权。

其二，加强矿产资源宏观调控，控制可出让的矿业权数量。一方面要明确矿业权关系，建立中央政府和地方政府分别代表国家行使矿产资源所有权的分级所有、分类管理新办法，通过对矿业权的登记管理，建立矿业权储备库制度，对矿产资源储量进行管理，强化矿业权投放数量和重要矿产开采总量的宏观调控。另一方面，国家应对矿业权出让的合理规模实行数量控制。矿政管理部门应根据矿产资源供给和市场需求情况，对一定时期内各种矿种矿业权的可出让总量进行科学的测算，严格控制矿山总数和重要矿种年度开采总量。在此基础上，制定年度出让计划方案，合理确定各年度的矿业权出让规模和资源开采量，从而进行有序的投放。

其三，完善矿业权流转制度。对矿业权的流转原则、方式、条件等予以规范，简化其流转的程序和审批层级，完善矿业权市场价格形成机制，以此堵住非法转让矿业权的漏洞，使客体要素全部进入矿业权市场，杜绝矿业权流转无序导致的矿产资源浪费、越界开采、乱挖滥采，从而形成公平多元的矿业勘查与开采市场，实现所有者权益。

3.3 完善矿业权市场中介

针对矿业权市场中介存在的问题，为了进一步发展矿业权市场的中介服务机构，促进中介管理制度建设，建立健全矿业权中介服务体系，提出以下几点建议：

第一，培育各类矿业权中介机构，完善矿业权市场中介服务体系。大力培育矿业权市场所需的多种经济成分的社会化中间机构，例如发展社会化的矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等中间机构，以满足矿业权市场健康发展的需求。同时，积极推动综合性服务组织的建设，形成一个系统的中介服务体系。可建立一个全国性的矿业权交易市场信息平台。通过该平台，及时发布矿业权交易信息以及中介组织地勘单位、矿山企业、矿产勘查地等信息，及时跟踪并发布国家有关矿业权管理及流转的政策信息，为矿业权市场交易提供一个快速、便捷的信息交流平台，实现矿业信息在全国范围内的共享。

第二，积极建立矿业权市场中介行业规范，提升其服务质量。政府要通过建立矿业权中介行业规范、道德准则、合同示范文本、议价通则、信誉评估体系和制度、执业资格认证等制度，加强对地勘单位、从业人员的资质管理以及矿业权市场的中介机构的行为规范。另外，还须完善矿业权市场中介服务信誉评估体系和中介行业自律、责任追究制度，杜绝假矿业权评估报告、假矿山储量报告和假地质资料充斥市场，提升矿业权市场中介机构的服务质量。

第三，加强和完善矿业权评估制度。首先，在专业性矿业权中介服务中引入“资格人”制度，完善中介机构包括进入市场的法律许可制度、市场主体、市场监督、维护市场公平及秩序的管理制度等，加快矿权评估与国际惯例接轨。其次，坚持矿业权价款由评估确价的原则。针对储量极小的零星分散小矿点或小型矿点，完善评估方法、询价、类比并结合集体会商等方式确定采矿权价款。最后，切实加强评估师队伍建设。在加强技术教育，提高评估各领域的技术水平的同时，还必须加强道德诚信教育，使评估师成为既有技术又有诚信的队伍。