我国矿山地质环境治理恢复保证金制度的法律思考

张维宸

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

改革开放以来，我国矿山地质环境保护工作取得了较大进展，但总体来看，矿山地质环境恶化的趋势仍没有得到有效遏制。因此，保护矿山地质环境、合理开发利用资源、促进社会和谐发展，将是一项长期而艰巨的任务。当务之急是完善矿山地质环境治理恢复保证金及损毁补偿赔付机制和加强矿山地质环境影响评价制度的研究工作。

1 我国矿山地质环境治理恢复保证金制度法律现状

1.1 矿山地质环境治理恢复保证金内涵

矿山地质环境治理恢复保证金(以下简称保证金)，是指为了保证矿山企业在采矿过程中以及矿山停办、关闭或闭坑时，切实履行矿山生态环境保护与恢复治理义务，由矿山企业按国土资源行政主管部门、财政部门确定的标准，预提并单独存储的专门用于本企业矿山地质环境治理和生态恢复的资金[1-2]。保证金是一项既规定了矿山地质环境治理义务，又蕴含着矿山地质环境治理责任的经济激励措施。保证金属于押金性质，并非行政收费，其管理管理坚持“企业所有、政府监管、专款专用”的原则。保证金可以通过市场化运作，吸引更多市场主体进入到矿山地质环境治理和生态恢复领域[3]，推进矿山地质环境治理的产业化，改变矿山地质环境管理手段中管理成本高、而违法成本低的局面。

1.2 我国矿山地质环境治理恢复保证金制度立法概况

我国矿山地质环境补偿机制，作为矿山生态建设和保护一种重要的资金筹措、使用和管理机制，已经存在于我国诸多法律法规中，但目前，尚没有针对矿山地质环境治理恢复保证金的全国性立法。而《矿产资源法》、《环境保护法》等法律法规，对于矿山地质环境治理恢复所应遵循的基本原则也仅做了笼统的规定。例如，我国《矿产资源法》规定国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查[4]。从收费项目的名称上看，矿产资源补偿费应当包括矿山地质环境治理恢复保证金，实际收费并没有考虑矿山地质环境治理恢复保证金问题。我国《环境保护法》还确立了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则。这些规定没有对矿山地质环境治理的资金来源及其保障方式作出具体规定，也主要是针对维持耕地数量的平衡，生态补偿的含义并不明显。

随着矿业经济的快速发展，矿山地质环境问题越来越突出。为了贯彻和落实科学发展观，加强矿山地质环境保护，国务院各部委也先后颁布了大量矿山地质环境治理与生态恢复方面的政策措施。其中最具有代表性的便是财政部、国土资源部、环保总局于 2006 年 2 月发布的《关于逐步建立矿山地质环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》。该《指导意见》在为地方逐步建立矿山地质环境治理和生态恢复责任机制提供政策指引和保障的同时，还对矿山地质环境治理恢复保证金制度的建立与实际运行模式，做了原则性的规定。2009年，国土资源部颁发《矿山地质环境保护规定》规定“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法，按照省、自治区、直辖市的规定执行。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额，不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用”、“矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则”，仍没有对保证金措施进行更详尽的规定。到2010年，全国大部分省份都通过地方立法的方式，制定出适用于本地的矿山地质环境恢复保证金制度。

2 矿山地质环境治理恢复保证金制度的法律剖析

从法律分析的角度看，矿山地质环境问题是一个法律问题。矿山地质环境治理，需要大量的资金。20世纪 80 年代以来，我国先后颁布了一系列法律法规，其中许多条文对矿山地质环境治理的责任人和出资单位作了规定。但是，这些法律法规中关于矿山地质环境治理义务人和出资人的规定，并没有得到良好的执行。之所以会出现这一局面，首先是因为这些立法只对矿山地质环境治理的出资人作了原则性的规定，其实际操作性不强。其次，由于改革开放以来部分矿山企业唯利是图，根本不进行矿山地质环境治理恢复的投入，加上有些矿山开采行业长期处在盈亏平衡的边缘，企业无心进行矿山地质环境治理。在这一情势下，我国的矿山地质环境治理恢复保证金制度被逼而生，矿山地质环境影响评价制度也渐渐浮出水面。

保证金制度的法学基础，在于经济法的“市场失灵”理论和环境法的环境权益理论。矿产资源具有稀缺性，一旦损耗又不能合理补偿，就会耗竭，社会的发展就会受到威胁。而因为市场唯利性的存在，矿产资源开发者在开发矿产资源、破坏当地地质环境的同时，并不愿意为地质环境恢复和资源利用作出相应补偿。市场对此已经无能为力，这就需要国家通过强制力强迫这些人投资，为他们的破坏行为买单，并要求他们对受损者进行补偿。人类维护生活和自然环境的权益，应包括要求减少污染物排放和不合理资源开发的权利，以及要求治理污染和进行生态恢复的权利等。矿山地质环境治理恢复保证金，就是一个通过补偿受害者以维护相应环境权益的过程，这是法律赋予公众的一种权利，是公民享有平等发展权的一种体现。但实际运行过程中，发现保证金多与地质环境赔偿甚至补助等概念相混淆，或者与资源税混为一谈，其实这些概念在立法上并不相同[7]。

3 对完善矿山地质环境治理恢复保证金制度的建议

3.1 加快矿山地质环境治理恢复保证金制度的立法工作

保护和治理矿山地质环境，恢复矿山地质环境，不能仅靠人们思想认识的提高，要健全和完善相关法律法规，加快矿山地质环境治理恢复保证金立法已成当务之急。尽快出台《矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》，是缓解立法空位的最有效措施。通过对矿山地质环境治理恢复保证金作出系统规定，可以避免矿山企业破坏、政府埋单等不合理现象无限期地延续，落实矿山企业保护环境与治理矿山地质环境的责任，进一步做好现有矿山地质环境保护工作。投资收益最大化是矿山企业的基本目标，但是，企业在决策矿产资源开发项目时，也应当充分评估项目实施的环境污染和修复费用，而且这些费用必须首先提取，给予优先保障。实际上，矿产资源开发对地质环境受损的修复也是一种公共利益，也与资源地居民及直接相关地区居民的生存发展有着直接的利益关系，这部分利益是先于矿产资源开发行为的发生而存在的，资源开发企业无权损害这种环境利益以获取企业利益。所以谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复；谁受益、谁补偿是基本的责任。要将矿山地质环境治理工作交由专业化的市场主体，建立一套基于ISO14000系列标准的环境评价管理体系。鼓励多元利益主体的参与合作，加强矿山地质环境治理恢复的成本收益分析，健全收益分配机制，为矿山地质环境治理恢复保证金制度的市场化运行留出足够的空间。

3.2 合理测算矿山地质环境治理恢复保证金数额的生态补偿标准

矿山地质环境治理刚刚起步，各地的矿山地质环境治理恢复标准偏低，也不统一。矿山地质环境治理恢复保证金数额的决定方式太简单，保证金的数额计算太简单化，与实际情况脱节太严重，许多不可预知的环节被漏失，无法有效保障矿山地质环境利益。我国矿山地质环境治理的范围，通常也仅限于采空区、排土场、矸石堆等主要受扰区域，简单地把“矿山环境”等同于“矿山地质环境”，这是矿山地质环境治理恢复保证金收费太低的重要原因。这样，界定的矿山开发过程中对矿山地质环境的破坏范围，远远小于实际破坏范围和程度。矿山地质环境治理恢复保证金和损毁补偿赔付机制的建立，不能用矿山企业承受能力来衡量，要更多以矿山地质环境受损状况为依据，合理确定矿山地质环境治理恢复保证金和矿山生态补偿基金的收取标准。对历史遗留和区域性环境污染、生态破坏的补偿问题，以及环境健康损害赔偿问题，要坚持矿山企业与政府共同负担的原则，由矿山生态补偿基金负责解决。

3.3 创新矿山地质环境恢复保证金返还形式

矿山地质环境治理恢复保证金返应分阶段进行，不能采用一次性返还办法。因为矿山地质环境的恢复非朝夕之事，一般需要几年甚至几十年时间。分阶段返还保证金也在一定程度上更能体现矿产资源开发的积极措施，这样不仅能减轻矿山企业的经济负担，也有利于达到“边开采、边治理”的效果，减少已破坏的环境的持续危害性。

3.4 建立健全矿山地质环境环境损毁补偿赔付机制

我国还没有建立起有效的矿山地质环境治理评估与审查机制，部分收费环节发生叠加和冲突，收取矿山地质环境治理恢复保证金，仍难以走出行政收费的窠臼。矿山企业为追求利润最大化，宁愿以牺牲环境为代价，绝不会主动增加矿山地质环境保护和环境治理方面的投资，政府必须强制其为矿山地质环境恢复治理“埋单”，建立健全损毁补偿赔付机制。

3.5 严格矿山地质环境规划和环境影响评价制度

我国对采矿的矿山地质环境规划和环境影响评价要求不严，建议对采矿的不同阶段，都要提交环境影响评价报告和地质环境影响评价报告。对地方政府出于经济利益的驱动，忽视矿山地质环境规划执行的做法，应以立法形式加以限制，因为这种做法已经影响到矿山地质环境规划等制度与矿山地质环境治理恢复保证金制度的融合效果。构建明确的矿山地质环境规划体系，建立有效的矿山地质环境影响评价制度，已经显得非常重要。

加强矿山地质环境影响评价的约束力，收取的矿山地质环境治理恢复保证金，应加大向地方倾斜的力度，以达到环境利益和区域经济均衡。对于西部地区，国家要在矿山地质环境治理恢复保证金全部返还地方的基础上，给予更多的经济补偿和制度补偿，以保障其在发展矿业经济过程中对环境的保护和治理，进而达到保护全国环境不被破坏之目的。

3.6 实行更加严格的矿山地质环境保护制度

实施更为严格的严格矿业权许可制度，加大对由于矿山开采引发的地面沉降和塌陷、矿山开发造成的粉尘污染、原植被的破坏和对水源及地表水体污染治理保证金和损毁补偿赔付比例，责任到人，不仅要追究污染企业的责任，还要追究企业法人代表的责任和直接的环保管理部门领导的责任，实行环保“一票否决制”。对环保不达标的企业，坚决不发采矿许可证和环境保护达标证，对无证开采的矿山企业坚决取缔，并建立企业环

保信用档案，将环保信用等级低的企业和企业法人代表逐出矿山开发队伍之列。

3.7 加强公众监督矿山地质环境治理恢复力度

公众的广泛参与是维护自身生存权和发展权等基本人权的重要表现形式。应立法明确规定矿区环境保护中公众参与权，并对参与范围、参与程度和参与程序给予明示。建立矿山地质环境治理恢复的公众参与制度，有利于对地质环境治理恢复保证金的相关标准制定，以及对地质环境治理恢复工作进行有效评估，从而更好地完成对受损民众或地区的补偿。

[1] 矿山地质环境恢复治理保证金制度研究课题组.应建立矿山地质环境恢复治理保证金制度[J].国土资源通讯,2005(18):40-41.

[2] 青海省财政厅，青海省国土资源厅，青海省环境保护局.青海省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法[S].2007-6-18.

[3] 田英辉,曹晓凡.矿山生态环境恢复治理保证金制度在迁安的实践[J].中国环境管理干部学院学报，2010,20(2):15-17.

[4] 孔凡斌.中国生态补偿机制理论、实践与政策设计[M].北京:中国环境科学出版社，2010.

[5] 程琳琳,胡振琪.我国矿区土地复垦保证金制度浅析[J].中国矿业,2008,17(9):18-19.

[6] 黎元生,王文烂，胡熠.论构建矿产资源开发的生态补偿机制[J].林业经济问题,2008,28(3):202-205.

[7] 刘江宜.我国矿山环境治理与恢复政策创新[J].中国矿业,2008,17(11):43-45.