国外优势矿产资源保护策略对我国的启示

兰平和

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

优势矿产资源作为国民经济建设的重要物质基础，其开发利用的程度与效率，直接影响着国家经济建设的速度、社会发展水平，甚至国防安全。自20世纪60年代以来，特别是可持续发展问题提出之后，资源合理利用与保护问题，尤其是有限而又不可再生的优势矿产资源的合理开发利用与保护问题，已为世界各国所普遍关注。

1 国外优势矿产资源保护政策梳理

经济发展水平和社会体制的不同，决定着世界各国对优势矿产资源开发与保护策略的差异。在发达的工业化国家和发展中国家之间，资源稀缺国家与资源丰富国家之间，对优势矿产资源的保护，从法律、政策、制度到实践，情况大不相同。大致分以下三种情况：

1.1 以美国为代表的西方主要发达国家

这些国家矿业立法早，生产水平也相当高。在现阶段，为了本国的经济利益和环境利益，或受到其资源条件的局限，已不限于国内开发，而在全球寻找开发条件最好的矿床，通过矿业资本的输出开发它国矿产资源。这样，一是达到资源保护的目的；二是为了解决本国资源短缺和经济发展的需要；三是为了取得高额的矿业利润，暂不去开采国内的矿产资源；四是转嫁矿业开发对环境的影响，保护本国的环境。如美国、日本、英国、德国、法国等就是这类国家的典型代表，这里以美国为例加以说明。

为了适合不同时期的社会经济发展的需要，合理开发与利用矿产资源，美国国会先后通过了许多与矿产开发有关的法规，其中最重要的有：1872年的《通用矿业法》、1920年的《矿地租借法》、1947年的《建材矿业法》、1953年的《外大陆架土地法》、1964年的《荒原法》、1977年的《露天采矿控制和复垦法》。

一百多年来，美国的矿业立法经历了一个逐步发展的演变过程。随着经济的发展，美国由单纯鼓励开发的“自由进入”政策，转变为鼓励资源保护、控制开发速度的租借政策；从单纯考虑土地的矿产价值，转变为全面考虑土地利用的综合价值。美国虽然没有专门的优势矿产资源保护法规，但是这种政策无形之中起到了规范美国国内优势矿产资源保护的作用。

1.2 以加拿大为代表的矿产资源丰富国家

加拿大、澳大利亚、南非、印度等国矿产资源非常丰富，矿业已成为这些国家的基础产业，矿业产值占国内生产总值的比重较高。因此，这些国家不会像发达国家那样通过制订严格的环境保护法或其他法规来限制矿业开发。但是近年来，也意识到资源保护和环境保护的重要意义，制订了相应的法律法规，以规范矿产资源的开发利用，保护本国资源和环境。现以加拿大为例加以说明。

加拿大矿产资源和矿业由加拿大联邦和各省自然资源部管理。联邦政府拥有西北地区、育空地区和海域的矿产资源和全国的矿产资源的管理权，同时还通过税收、评定补助金、进出口控制等政策手段，对全国矿产资源的勘查和开发进行管理和协调。省政府拥有本省矿产资源(铀除外)的所有权和管理权，负责管理本省除铀之外的矿产资源勘查、保护和开发工作。加拿大政府另一项重要的矿业政策，就是建立立足北美、面向全球的矿业开发和矿产品供应政策。

如上所述，加拿大这样一些资源大国，矿业在国民经济中占有重要的地位，他们在促进矿业发展的同时，通过制订法规和制度，实现矿产资源和环境的双重保护。

1.3 以俄罗斯为代表的经济转轨国家

这些国家原来是中央集权，实行计划经济，在资源开发方面有严格的法律、法规，以保护本国的社会经济利益。

自20世纪90年代以来，俄罗斯制定并实施了大量与矿产资源保护和利用有关的法律法规和规范性文件。其中，比较重要的有：俄罗斯联邦《地下资源法》、《石油天然气法》、《贵金属和宝石法》、《地下资源利用许可证发放程序条例》、《地下资源利用反垄断规则》、《外国投资法》、《租让合同法》等。此外，俄罗斯为了加强联邦政府对国内优势矿产资源的控制力度，明确地划分了联邦、联邦主体和地方三级行政主体在优势矿产资源管理领域的各自权限和职责，以便避免越权行为，避免重复审批，减少纠纷。

正是由于矿产资源开发利用领域主体的多元性，决定了俄罗斯对优势矿产资源的保护和利用，既采取强制性方法，又采取选择性方法。强制性方法规定了法律规范所调整的、国家对社会关系主体的权力作用，即代表国家这一公法主体的国家机关对其他法律主体的行政管理和制裁作用，适用于行政法和刑法的相关规范。选择性方法是调整平等主体之间关系的手段，这些平等主体有权决定确定其法律关系的方式和方法，适用于民法的有关规范。

2 国外矿产资源保护政策对我们的启示

2.1 完善优势矿产资源保护的法规

如上所述，加拿大、俄罗斯等许多国家，根据本国的矿产资源法或矿业法，针对优势矿产资源保护和合理利用，都制定了具体的法规。这些法规针对性强，内容全面，可操作性好，对矿产资源的保护和合理利用提供了法律依据。

我国虽然在1986年颁布了《矿产资源法》，1996年又做了修订。该法对矿产资源保护和合理利用只做了一些原则性的规定。与之相配套的《矿产资源监督管理暂行办法》是1987年公布实施的，已不适应当前形势的需要。

为此，以《矿产资源法》的基本精神为指导，针对中国国情，从有效促进和保障国土资源行政管理部门依法行政角度出发，建立一套完善可行的矿产资源保护和合理利用的法规细则，应尽快地提上议事日程，以推动优势矿产资源保护的监督管理，在更大范围内和更高层次上具体实施。建议由全国人大研究修订《矿产资源法》的同时，研究制定专门的《优势矿产资源管理条例》。

2.2 加强针对小型矿山资源开发利用的立法

小矿对于我们这一发展中大国的整个矿业经济具有特殊的地位和作用。根据2010年全国非油气矿产资源开发利用统计年报，2010年，我国共有各类非油气矿山企业112638个，其中小型和小矿企业102453个，占到91%，比2008年下降3个百分点。我国小矿山产量在全国矿物原料总产量中占有相当的比例，2010年，25%的煤、56%的锑矿石、94%的稀土、45%的钨矿石、42%的铁矿石、33%的铝土矿、50%的锰矿石和60%以上的建材原料均来自小型和小矿山。2010年，我国小矿山企业从业人员135万，开采固体矿石量10亿吨，占全国固体矿石总产量的12%；完成工业总产值871亿元，占全国矿业总产值的5.6%；综合利用产值86.7亿元，占全国矿山企业综合利用总产值的8%；矿产品销售收入762亿元，占矿产品总销售收入的5.7%。

小矿开采引导得好，可以使一些不适合大规模开采的矿产资源得到充分合理利用，这是优势矿产资源保护和合理利用的一个重要方面。但是，当前小矿开采由于技术力量不足、设备短缺，采富弃贫、乱采滥挖、破坏资源等现象相对严重。为此，要实现资源保护，必须就我国国情，针对小矿山的实际情况予以立法。

国外有人在收集了18个国家小矿开采的法律和法规的基础上，对小矿开采的立法进行了研究。研究明确指出：小矿开采十分重要，需要一个合适的规章，将其纳入正规的采矿工业，增加小矿开采的社会经济效益，减少其对资源、环境和社会的负面影响。

2.3 加强优势矿产资源保护和开发利用的监督

加强优势矿产资源保护和开发利用的监督，是实现有效保护和合理利用优势矿产资源的重要手段。各个国家都有相应的监督管理部门和监督管理要求。澳大利亚资源管理部门通过审查采矿权人开采矿产资源的技术能力、采矿计划，以及监督采矿过程的环境保护和安全生产三个层次的监督，说明监督要贯穿了开发前、开发中和开发后的全过程。

目前，我国矿产资源保护工作的监督管理，存在着法规不全、执法不严的问题，未能做到开发前、开发中和开发后的全过程监督。

在新时期，矿产资源保护的监督管理要遵从“法治”的原则。目前所依据的《矿产资源监督管理暂行办法》是1987 年公布实施的，是与1986年《矿产资源法》相配套的，已不能适应当前形势的需要。修改后的《矿产资源法》虽对资源保护和合理利用做了一些原则性的规定，但操作中基层执法、监督存在众多困难和问题。其他的法律、法规中虽有一些规定，但相对比较零散，缺乏系统性。因此，有待于通过加强立法，制定出有直接针对性的配套法规对其进行细化和补充，使之具体化，更易于操作。

在完善“法治”的同时，要对执行人员进行培训，提高他们的素质，加强执法力度，切实做到“禁止乱采滥挖，破坏矿产资源”。对于乱采滥挖，破坏矿产资源的矿山企业，应依据《矿产资源法》及其配套的有关规定，予以处罚。对于造成矿产资源严重破坏的，应依据《刑法》的有关规定，追究刑事责任。

更重要的是，要重视开发前对采矿方案的审查，因为开发前的审查是有效保护和合理利用的关键。在开发方案审查时，正如蒋承菘副部长所说的：“一是要审查开采的矿产资源是否有相应的地质勘探工作依据；二是要审查矿产开发是否符合国家有关产业政策；三是要审查矿产开发是否最大程度地保护和合理利用矿产资源；四是要审查是否有相应的矿山生产安全保障措施；五是要审查是否有相应的矿山环境保护措施”。所以，发证前的严格审查，是关系到矿产资源能否合理使用、资源保护能否实现的重要环节。

2.4 加强政府作用和舆论宣传，同时鼓励社会公众积极参与

要实现优势矿产资源保护，我们除了使用行政管制和行政指导的手段来实现矿产资源保护和合理利用之外，还可以采用经济刺激的手段来进行调节。例如，可以通过控制发放采矿许可证来限制对某些矿产的开采，也可以像美国那样，通过调整税制和税率来鼓励对某类矿产的开采；可以通过发放出口许可证来控制某些矿产品的进出口，也可以通过像澳大利亚那样，制订最低出口价来限制竞相低价出口，保护国家的经济利益；可以通过减免税鼓励矿产开发利用中采用新技术、新工艺提高回收率，通过减免税和经济补贴手段鼓励尾矿和固体废料的再利用，以达到节省矿产资源的目的。

另外，从世界范围来看，即使在目前变革环境与资源保护战略、强化经济手段的新形势下，欧美等国的政府依然普遍认为，“命令与控制”措施仍旧是管理的主要手段。因此，《优势矿产资源管理条例》(草案)中要中应注意制度本身与经济手段的结合运用。使用行之有效的经济手段，是作为直接行政管制的补充，相辅相成，而不是取而代之。采用的主要经济手段为：一是建立矿产资源保证金制度；二是给予开采特殊资源条件的矿业权必要的政策优惠调节；三是对破坏浪费及非法开采的，加重经济处罚力度和措施；四是确立了一定的奖惩制度。此外，将建立储量台账、矿山督察、年检和国家征收矿产资源补偿费结合起来。

此外，应结合我国的实际情况，加强宣传，以提高全体公民的资源意识和环保意识，为全方位开展矿产资源保护和合理利用奠定良好的基础。同时，鼓励社会公众积极参与优势矿产资源保护的各种公益活动。

2.5 资源和环境保护并重

矿产资源的开发利用是社会经济发展和人民生活水平提高的需要，但是矿产资源不合理开发利用，也对人类生存的环境造成了巨大的负面影响。因此，为了社会经济的可持续发展，必须实现资源和环境的双重保护。

2010年，全国采掘非油气矿石总量为82.92亿t，比2001年增加37.27亿t，这些矿山每年产生大量的固体废物和尾矿。据《金属尾矿综合利用专项规划》，截至2007年，金属矿山堆存尾矿80.5亿t。据估算，煤矸石的堆存量也高达35亿t。每年矿山开采产生的固体废物占全国工业固体废物排放量的85%以上，每年因采矿产生的废水约占全国工业废水排放总量的10%以上，因采矿而占用和破坏的土地已达1.4万～2.0万km2，并以每年200km2的速度在增加。如此巨量的采矿废物，对环境的影响是无法估算的。因此，我们在考虑优势矿产资源保护和合理利用立法的同时，必须考虑矿山环境保护的立法，将矿山开采的废弃物作为二次资源再利用，大力发展循环经济，以达到保护原生的矿产资源和减少对环境的危害。

2.6 依靠科学技术进步，提高优势矿产资源保护和合理利用水平

科学技术是第一生产力，是促进经济和社会发展最活跃的因素，也是促进矿业发展的重要因素。目前，我国矿业发展水平与世界发达国家相比，无论是矿业管理还是在矿产资源探、采、选、冶和综合利用水平方面都有较大的差距，具体表现在管理手段和方法上落后。国外矿业与其他先进行业一样，早已进入信息化、数字化管理时代，而我国还停留在传统的管理模式上。我国矿产资源的综合回收率远远低于世界平均水平，矿产资源总体消耗强度较高，资源二次利用水平低，个体采矿浪费和破坏问题严重。

依靠科技进步，最大限度地提高我国优势矿产资源的利用效率和降低经济发展对优势矿产资源的消耗水平，是实现有效保护和合理开发利用优势矿产资源的重要途径。要针对我国重要优势矿产资源地下开采比重大、贫矿多、难选矿多等特点，结合生产中的实际问题，重点加强低品位矿的矿石采选、冶炼技术工艺研究及其成果的推广应用，以提高优势矿产资源的回收率和利用率。要加大矿业技术改造和科研投入，重点加强我国综合矿中有用组分的综合回收利用研究，使综合矿及共伴生矿中的有用组分充分回收利用，以提高综合矿及共伴生矿产地的经济效益。依靠科技技术进步，提高我国优势矿产资源保护和合理利用水平，是一项重要任务。

3 结论

国外近百年来积累的各种资源保护策略，为我国制定优势矿产保护相关政策与措施提供了多项有益的借鉴。我们应该结合国情，针对各类矿山制定优势矿产资源保护的法规，加强优势矿产资源开发利用的全过程监督，发展循环经济，保护原生资源，并减少开发对环境的危害；依靠科技进步，动员全社会力量，提高优势矿产资源保护与合理利用水平，最大限度地提高我国优势矿产资源的利用效率和降低经济发展对优势矿产资源的消耗水平。

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