淮安市水利投资效益调查分析

陆丽莉

淮安市水利投资效益调查分析

陆丽莉

一、淮安水利概况

江苏省淮安市地处淮河流域下游，东濒黄海，总面积10072平方公里，耕地面积602万亩，总人口533万。境内湖泊众多、河网密布，主要湖泊有洪泽湖、高邮湖、宝应湖、白马湖等，有淮河、淮河入江水道、淮河入海水道、苏北灌溉总渠、废黄河、淮沭河、京杭大运河等7条行洪河道，河道总长485公里，防洪堤防长约900公里。流域性河道防洪压力大，周边洼地因洪致涝严重。

经过多年的水利建设，淮安市防洪保安和水资源调配能力得到显著提高。但由于水利基础设施薄弱，存在问题较多，水利工程建设任务仍然很重。地方财政投入不足，资金难以保证，工程建设难度很大。当前仍主要依靠省和国家资金建设和发展水利。

二、2005～2007年投资效益初步评价

1.工程建设进度

本次调研2005～2007年项目共计41项，总投资50781万元，下达计划投资40901万元，至2007年12月底，完成投资24901万元，完成投资占总投资49%，占下达计划投资61%。扣除2007年灾后重建及2007年鲍集圩安全建设未开工项目，共计31项，总投资30057万元，下达计划投资29292万元，完成投资占总投资83%，占下达计划投资85%。

制约工程实施进度的主要是征用土地、房屋拆迁及配套资金等因素。由于征用土地手续繁琐，加之水利上征用土地、房屋拆迁标准偏低，实施难度很大，致使部分工程不能如期开工，无法及时发挥效益。

2.工程验收和运行管理

工程完成后，淮安水利管理部门及时组织投入使用验收，及时移交运行管理单位，不留管理盲区。工程管理则按照受益范围不同，分为市管、县管、乡管、村管4级，运行调度流域性工程服从省市防指统一调度，区域性工程视水情、工情由管理部门决定。各级工程管理部门都制定了相关的管理规章制度，由专人负责，市、县、乡的维修养护经费都纳入财政预算，汛前各部门均进行相关检查，保证汛期能发挥效益。村管工程主要是小型泵站、涵闸，维修养护经费由群众自筹解决。鲍集圩安全撤退道路由盱眙县公路部门负责维修养护。洪泽湖大堤防汛道路工程由洪泽县公路部门负责维修养护。配套工程的匹配方面，例如个别泵站和涵闸引水河道淤塞、疏浚滞后，影响效益发挥。非工程措施方面仍存在不足，例如白马湖、宝应湖、高邮湖、里下河区域目前仍没有全省统一的水利管理机构，上下游水情、工情的调度不协调，围垦、侵占湖面现象得不到及时制止，不利于水利工程长期、有效管理。

3.工程效益分析

（1）淮河治理工程：淮安市白马湖、宝应湖洼地治理2006年度工程总投资2198万元，下达计划投资1765万元，至2007年底完成2078万元，总装机1913千瓦，流量32.39立方米每秒，改善排涝面积157.26平方公里。至2007年底工程已收效但未达预期，主要原因是楼墩闸涉及交通矛盾未开工，矛盾协调后，楼墩闸工程于2009年3月开工，当年5月底前完成并发挥效益；淮安市白马湖、宝应湖洼地治理2007年度工程至2007年底尚未收效，主要原因是施工设计延缓，为跨年度工程，仅开工部分工程，全部工程至2008年汛前完成并发挥预期效益；鲍集圩行洪区安全建设2004年度、2005年度工程效益已达预期；鲍集圩行洪区安全建设2006年度工程至2007年底已收效但未达预期，主要原因是施工进度延缓，仅剩唐刘路4.5公里路面尚未完成，全部工程于2008年汛前全部完成；鲍集圩行洪区安全建设2007年度工程至2007年底尚未收效，主要原因是前期工作推迟，初步设计批复较迟，工程于2009年7月开工，2010年6月底前全部完成并发挥预期效益；淮安市2003年灾后重建移民安置保庄圩完善及配套工程总投资903万元，改善排涝面积5.58平方公里，新增灌溉面积0.48平方公里，至2008年汛前已收效但未达预期，主要原因是土地征用矛盾；盱眙县小滩保庄圩一条4公里的生产道路未能开工实施，矛盾协调后，工程于2009年7月开工，2010年6月底前完成，由于配套资金未能及时到位，小滩保庄圩工程至今没有全部完成；金湖县太平排涝站机电工程于2007年底尚未收效，主要原因是无锡水泵厂生产厂房搬迁，水泵生产延迟且为跨年度工程，截至2008年汛前工程已完成，完成装机1960千瓦，流量20立方米每秒，改善排涝面积16.6平方公里；洪泽县洪泽湖大堤防汛道路工程于2007年底已收效但未达预期，主要原因是冬季沥青路面无法实施，施工延迟，工程于2008年汛前已完成；淮河流域2007年灾后重建渠北排涝影响杨庙临时机口增容工程、淮安市入海水道水毁修复工程、盱眙县盱城镇老船塘段堤防除险加固工程于2007年底尚未收效，主要原因是批复较迟，不具备开工条件，截至2008年汛前，杨庙临时机口增容泵站主体工程已基本完成，共计完成装机2732千瓦，流量28立方米每秒，改善排涝面积40平方公里；入海水道水毁修复工程恢复农田14.4平方公里；盱眙县盱城镇老船塘段堤防除险加固工程由于拆迁矛盾，工程到目前为止仍有200米没有完成。

（2）城市防洪工程：近3年完成总投资10567万元，改善排涝面积22平方公里。

（3）地方基建工程：白马湖圩堤加固及排涝设施改造工程提高防洪标准面积3.23平方公里，改善排涝面积1.1平方公里。工程于2007年底已收效但未达预期，主要原因是配套资金未能及时到位，还有4座泵站改造未完成，至2008年汛前，剩余4座泵所在乡镇对泵站进行了简易改造，共计完成装机55千瓦，流量1.0立方米每秒，改善排涝面积6.87平方公里；废黄河整治工程提高防洪标准面积5平方公里，工程效益已达预期；涟东总干渠城区段整治二期工程新增灌溉面积7.2万亩，提高防洪标准面积7.45平方公里，工程效益已达预期；洪泽县洪新河整治工程改善排涝面积0.4平方公里，改善排涝面积0.8平方公里；涟东总干渠城区段整治三期工程、盱眙县坚强排灌站及穿堤涵洞拆建工程、清浦区柴米西站拆建工程至2007年底尚未收效，截至2008年汛前主体工程已完成，涟东总干渠城区段整治三期工程新增灌溉面积6.0万亩；盱眙县坚强排灌站及穿堤涵洞拆建工程完成装机390千瓦，流量3.6立方米每秒，改善排涝面积7.1平方公里；清浦区柴米西站拆建工程完成装机254千瓦，流量3.95立方米每秒，改善排涝面积1.1平方公里；盱眙县团结河河洪东闸等3座穿堤建筑物拆建工程于2007年底尚未收效，主要原因是团结河水位较高，开工推迟，2008年汛前工程基本完成，改善排涝面积6.63平方公里；淮阴区刘老庄乡泵站改造工程新增灌溉面积521亩，至2007年底工程已收效但未达预期，共计新增灌溉面积965亩；金湖县利农河整治工程改善排涝面积34.27平方公里。工程于2008年汛前完成，改善排涝面积154.12平方公里。

（4）区域治理工程：文渠河上段整治工程改善排涝面积4.08平方公里，工程于2007年底已收效但未达预期，主要原因是外排泵站尚有少量尾工，至2008年汛前已全部完成，完成装机300千瓦，流量4立方米每秒，改善排涝面积5.08平方公里，河道疏浚4.05公里，新改建护岸3.69公里。

（5）里下河等地区灾后重建工程：淮安市头溪河下段整治工程、淮河“三滩”排涝泵站拆建工程、淮安市洪泽湖周边洼地治理应急工程、盱眙县黄岗引河加固工程、白马湖地区花河排涝泵站工程、淮安市白马湖宝应湖地区洼地治理工程于2007年底尚未收效，主要原因是开工较迟，为跨年度工程。2008年汛前共计完成流量51.33立方米每秒，改善排涝面积105.09平方公里。其中淮安市头溪河下段整治工程完成流量9.39立方米每秒，改善排涝面积20.40平方公里；淮河“三滩”排涝泵站拆建工程完成流量13.4立方米每秒，改善排涝面积22.45平方公里；淮安市洪泽湖周边洼地治理应急工程完成流量4.82立方米每秒，改善排涝面积10.68平方公里；盱眙县黄岗引河加固工程完成流量3.87立方米每秒，改善排涝面积8.41平方公里；淮安市白马湖宝应湖地区洼地治理工程完成流量19.85立方米每秒，改善排涝面积43.15平方公里。白马湖地区花河排涝泵站工程于2008年3月开工，2009年10月完成。

（6）病险水库除险加固工程：批复的10座小型水库工程提高防洪标准面积35.05平方公里，灌溉保证率从50%提高到75%，工程效益已达预期。

淮安市2005～2007年实施的工程截至2008年6月底共计完成投资35969万元，流量179.44立方米每秒，总装机9298千瓦，改善排涝面积616.47平方公里，新增灌溉面积89.17平方公里。

4.存在问题

多年来，淮安市水利工程均是根据当时的水情、工情迫切需要上报的项目，其规模标准恰当，也无投资与效益对比不理想的项目。但由于种种原因，仍有少量工程至今没有发挥全部效益。例如2003年灾后重建鲍集圩移民安置小滩保庄圩工程及盱眙县盱城镇老船塘段堤防除险加固工程，其原因一是配套资金不到位，无法满足地方群众要求；二是地方政府对矛盾的协调力度不大，施工困难；三是征用土地及拆迁标准低，制约工程进度。

结余较多的项目主要是鲍集圩安全建设2004年、2005年两个项目，省级以上补助资金为80%。结余的主要原因一是通过招投标结余了部分资金；二是压缩其他费用支出，例如勘测设计费、建设单位管理费等；三是部分道路基础局部设计变更；四是部分拆迁赔偿费用抵扣地方配套。

三、建议

（1）根据《江苏省水利重点工程区域治理及地方基建项目竞争立项办法（试行）》，淮安市今后争取项目将很难。地方基建工程都是一县范围内受益工程，并且补助较少，其上报条件与市前一年配套资金到位情况挂钩不妥，建议与本县已安排的地方基建工程和区域治理工程完成情况挂钩，上几年度没有完成的或完成不理想的，该县将不再安排地方基建工程。

（2）流域性水毁项目修复，如入海水道水毁修复、分淮入沂水毁修复项目经费，地方不应该承担资金配套任务，建议由省级以上财政承担。

（3）项目评审和绩效评价建议每市选取一个具有代表性的工程进行试点，总结经验，然后推广。

（4）水利配套资金政策已经很明确，特别是省管县财政体制改革以后，带来了新的配套资金矛盾，有些重点工程又集中在少数几个县，配套压力更大，难以足额配套到位。建议省政府与市政府签订的责任状中要明确，省相关部门成立督查组，督查各市水利配套资金到位情况，便于水利部门向市政府争取资金。

（5）水利工程建设大都集中在河道或其两侧，由于没有确权划界，征迁矛盾大，赔偿金额多，制约工程建设和河道疏浚，建议省厅推进中小河道确权划界，以利水利工程实施

江苏省淮安市水利局223000）