从南四湖水利管理局水管体制改革实践看管养分离运行机制

张志振

（水利部淮委南四湖水利管理局，277000，枣庄）

一、南四湖局水管体制改革实施情况

南四湖位于苏鲁两省交界处，由南阳、独山、昭阳、微山4个湖泊组成，是我国第六大淡水湖。1981年经国务院国发〔1981〕148号文批准成立了淮委沂沭泗水利管理局南四湖管理处 （后更名为南四湖水利管理局，以下简称“南四湖局”），其主要职责是行使沂沭泗流域南四湖直管范围内水行政管理职能，促进南四湖流域河湖治理和水资源开发利用。直管工程涉及苏鲁两省3个市10个县（区）。南四湖局自成立以来，在防洪减灾、统一调度水资源、协调解决边界水事矛盾等方面做了大量工作，有效地缓解了该地区存在多年的水事纠纷，为区域经济发展和防洪保安发挥了重要的作用。

根据《水利工程管理体制改革实施意见》，南四湖局定性为纯公益性事业单位。内设7个职能科室、4个直属事业单位，下设上级湖水利管理局、下级湖水利管理局、二级坝水利枢纽管理局、韩庄水利枢纽管理局、蔺家坝水利枢纽管理局和韩庄运河水利管理局等6个基层水管单位。全局总编制数为321人，其中行政执行人员编制135人，公益事业人员编制186人。截至2010年年末，共有在职职工505人，其中参公人员96人、事业人员167人、离退休人员162人、企业人员80人 （其中2002年机构改革分流38人）。

南四湖局以国务院水管体制改革实施意见为指导，以水利部直属水利工程管理体制改革试点方案和沂沭泗水利管理局水利工程管理体制改革试点工作指导意见为依据，精心组织、求真务实地开展改革工作。至2006年年底，所属6个水管单位全面完成了水管体制改革任务，并顺利通过了水利部验收。主要成效包括：

①理顺了管理体制，实现了管养分离。实现管养分离后，把维修养护职能和人员从管理单位剥离出来，工程管理和维修养护逐步向专业化、标准化、规范化迈进。初步建立了职能清晰、权责明确的水利工程管理体制。

②畅通了资金渠道，改善了工程面貌。管养分离全面推行后，明确了水管单位的类别、性质，基本支出及工程维修养护经费统一由中央财政拨付，畅通了水利工程维修养护的资金渠道，财政经费保障水平大为提高，工程维修养护经费基本上能够满足实际需要，直管水利工程得到了较为全面、细致的维修养护，工程面貌得以改善，维护了工程的安全与完整，发挥了工程的综合效益。

③激活了运行机制，提高了管理水平。通过水管体制改革以及水利工程管理考核工作的不断深入，各水管单位内部岗位责任制进一步落实，管理人员的责任心、事业心进一步增强，各单位组织管理、安全管理、运行管理和经济管理水平明显提高，管理工作规范化、制度化建设明显推进。

二、推行管养分离工作与存在的问题

“管养分离”作为一种新的管理体制，通过定岗、定编、定职、定责，形成精简高效、运转灵活的管理机制，把维修养护职能和人员从管理机构中剥离出来，实现了工程管理与维修养护机构和人员分离，有力推动了工程管理工作规范化、科学化水平的提升。但是，通过几年的实践，也存在一些问题。主要表现在：

①管理任务与管理人员不相均衡。依据《定岗标准》测算，南四湖局需各类管理岗位人员共计535人，而实际编制只有321人，加之南四湖局基层水管单位多数地处偏僻，工作生活环境艰苦，专业技术人员流失，严重造成当前人员少、超负荷、战线长、任务重的现状，不能满足正常管理工作的需要。

②维修养护项目管理尚不规范。在维修养护项目协作队伍选择、大宗物料采购、维修养护经费使用以及养护质量控制等方面仍存在薄弱环节。

③维修养护队伍能力建设滞后。维修养护公司现有人员主要是机构改革分流人员、接收的退役士兵，大都文化程度较低，专业知识结构不合理，思想观念、技术能力、知识水平等不能适应新体制、新机制的要求；维修养护公司基础设施薄弱，基本的办公、生活条件和必要的维修养护设备、工器具缺乏，养护手段落后。这些直接影响工程管理与维修养护工作水平的提高。

④基本支出财政保障率低。改革后基层水管单位在职人员基本支出财政拨款虽然逐步提高到3.76万元/（人·年），但与实际支出水平仍有较大差距，财政保障水平不足50%，远不能满足工程运行管理需要。

三、改进措施及建议

①完善财政保障机制，强化预算经费管理。应尽快研究提高管理人员基本支出经费标准，同时依据水法“谁受益、谁负担”原则，明确由当地政府按受益范围分别负担其财政支出所需经费，或由中央财政统一全额负担。工程维修养护经费的使用必须严格按照财政部等有关规定建立严格的预决算管理制度，从资金的使用范围、申报和审批、使用管理、监督检查等方面进一步进行规范，明确责任，强化落实。

②强化维修养护项目管理，推行“阳光运作”。为保证工程维修养护质量和标准，合理、合法用好工程养护资金，应对工程维修养护项目实行合同管理和工程监理，并全过程审计监督。对维修养护项目的预算编报、合同签订、建设管理、质量考核、检查验收、工程量核定、经费支付等各个环节加强管理，严格执行日巡查、月考核制度，加强合同的规范化管理，避免越位、错位、缺位。为确保工程、资金和人员安全，在项目实施过程中要推行“阳光运作”。在协作队伍选择过程中坚持“公开、公平、择优”原则，建立数据库，实行淘汰机制；在大宗材料采购中须甲乙双方共同参与，货比三家，按“价廉物美”选择；在养护经费使用中，无论事前、事后或事终，甲乙双方都须经办人、业务部门负责人、单位分管领导及单位主要负责人等共同签字后方可到养护单位财务部门进行经费结算；在养护质量考核中，甲乙双方共同对一线养护人员的工作水准进行百分制考核（河道堤防每周不少于两次，水闸每日一次），按考核得分兑现劳务工资，并实行末位淘汰制，以策保证工程维修养护工作质量。

③完善管养分离机制，强化管养能力建设。可结合维修养护工作实际，将工程管理一线的部分巡查、工情和汛情报告等任务交由现场维修养护人员承担，并将其工作绩效纳入考核内容一并进行考核，以弥补一线管理人员不足，达到管理和养护水平共同提高之目的。

水管单位要重点抓好单位管理职责、日常管理、巡查办法、考核标准、财务管理等方面的教育培训，促进基层水利职工队伍的稳定和发展。维修养护企业要重点做好公司职责、建设程序、施工管理、养护技术标准等方面的培训，强化内控制度建设，将工程维修养护责任、工作效率与职工的切身利益紧密相连，激发职工的工作热情。上级主管部门应加大对基层单位的指导和支持力度，及时研究水管体制改革后管理与养护工作遇到的问题和困难，从人力资源配置、养护设施设备配备、制度建设、教育培训等各方面采取切实有效的措施加以解决，不断完善管养运行机制，有计划地调整、补充、引进专业技术人才，努力建设一支高素质的管理和养护队伍，促进水利工程管理和养护工作健康良性发展。