人水和谐 科学发展——新时期水利改革发展的时代特征

全国人大财经委副主任委员 汪恕诚

当前，全国都在认真学习贯彻“两会”和中央一号文件精神，着手实施“十二五”规划。加快推进水利改革发展，水利事业面临着难得的历史机遇。这里，我想就水利的改革发展与大家进行学术上的交流与研讨。

要深刻领会“十二五”规划的精神，有必要认真分析“十一五”规划的实施成果。“十一五”时期，面对国内外复杂形势和一系列重大风险挑战，在党中央、国务院的坚强领导下，我国全面推进改革开放和现代化建设，成功应对国际金融危机的冲击，战胜汶川特大地震、舟曲特大山洪泥石流等频繁发生的自然灾害，保持了经济持续高速发展，国家面貌发生了历史性变化，社会生产力、综合国力显著提高。

从电力、能源、石油、运输、化工等一些行业发展看，“十一五”成绩巨大，但发展中一些不平衡、不协调、不可持续的问题也较为突出。总结经验教训，把握发展趋势，一定要正确处理经济发展速度和经济发展质量的关系，正确处理经济发展和社会进步的关系，正确处理建设项目与环境保护的关系，正确处理经济发展和保障民生的关系。这些发展中存在的问题需要通过改革加以解决。因此，实施“十二五”规划，建设国家富强、人民幸福、环境优美、社会和谐的全面小康社会，一定要深化改革，科学发展。

科学发展，就是可持续发展，就是要处理好资源承载能力和环境承载能力问题，这是适应中国经济社会发展形势的必然选择，也是推进改革发展的关键问题。各行各业都需要科学发展，水利同样如此。下面分别从发展和改革两个方面谈一谈体会。

关于水利发展，谈六点认识：

第一，把节水摆在水利工作重中之重的位置。我国人均水资源量少，干旱缺水是主要矛盾；加上水资源时空分布不均，使得矛盾更加尖锐，这是我国的基本国情水情。修建水库可以帮助解决水资源的时间分布不均问题，调水工程可以帮助解决空间分布不均问题，但修建水库和调水工程，都不可能改变水资源总量短缺的问题。因此，解决水资源短缺问题，一定要把节水放在第一位，同时，在科学论证的前提下建设水库和调水工程。

第二，经济社会的发展要适应当地水资源条件。一方面要强调水利要满足经济社会发展的用水需求，另一方面也要强调经济社会的发展必须适应当地水资源的条件。比如城市水务的基本建设，应该考虑解决好城市排涝问题、雨洪资源利用问题、水污染防治问题等，同时更要充分考虑水资源对城市发展规模的约束，城镇化的发展不能够超出其水资源和水环境的承载能力。再比如，近年在水权转换方面进行的有益尝试，尤其在西部开发中把农业用水转换成工业用水，促进了很多地方工业的发展。然而水权转换也要把握好度，要通过经济核算，把水用到发展经济效益更好的行业上去，对于一些高耗水行业，不适合的项目要坚决否决。

第三，正确理解水资源的优化配置。水资源优化配置要以节约用水和保护生态为前提。在进行水资源优化配置中，有三个方面要特别引起注意：一是跨流域调水要慎重。对水资源紧缺的地方，盲目从水资源相对丰富的地方调水，把两地水资源量拉平的做法是不科学的。只有水资源条件的不同、土地条件的不同，才能有生物的多样化，才能有和谐的生态与环境。二是要充分考虑生态用水、生态水量、生态流量。在配置水资源的过程中，在调度、设计等环节，都要把生态用水、生态水量、生态流量等放在重要的位置上。比如黄河水量十分紧张，但生态水量必须要留足。如果经济发展的用水超过了指标，动用了生态用水，那就出现了负水权，这就意味着经济发展是以牺牲生态为代价的，还需要通过节水和调水来补充水权。三是维持地下水水位基本平衡。应对极端气候变化，抗御干旱灾害，提高防灾减灾能力，除了修建必要的蓄水工程外，还要想办法把水存到地下去。有足够量的地下水，维持了地下水水位的基本平衡，抗御灾害的能力才能稳定可靠，而且对生态修复也非常有利。因此，需要下大力气切实保护好地下水。

第四，防洪规划要坚持给洪水以出路的理念。在制订和实施防洪规划过程中，要特别处理好局部与全局、上下游、左右岸、干支流的关系。各地在做防洪规划的时候要顾全大局，要坚持给洪水以出路的理念。给洪水以出路包含很多内涵，比如水库防洪库容设计、中小河流治理、蓄滞洪区建设，需要科学统筹，要在保证人民群众生命财产安全的前提下，科学合理地给洪水安排出路。

第五，要充分考虑技术经济可行性。要特别关注两件事情。一是扬水灌溉。很多地方尤其黄河上游，因为地势高，要修建扬水工程进行灌溉，就要做好经济技术比较，要认真核算灌溉成本。比如扬水灌溉工程，1 m3的水提高100m需要花费1 kWh的电，按照市场价格要0.15～0.18元。如果修好后，灌溉过程中财政总要补贴，那么财政的负担就会加大。二是海水淡化。海水淡化从技术角度讲没有问题，从经济的角度则要认真算账。一个地方缺水，要首先抓节水，包括中水回用；节水潜力没有了，再考虑调水；最后再考虑海水淡化，因为海水淡化成本很高。对扬水灌溉工程和海水淡化工程，在审查审批项目的时候一定要慎重，要把账算清楚，否则工程运行总是要靠财政补贴，难以持续。

第六，处理好建设与管理的关系。当前科学技术发展迅速，信息化极大提高了生产力发展水平，为水利运用现代科技、数字化手段进行科学管理提供了物质基础。尤其是在全球气候变化、极端气候增多的情况下，可以通过信息科技，更好地进行洪水测报和水资源调度分析，这为雨洪资源利用、汛限水位动态控制等创造了一定条件，可以积极稳妥有序地进行洪水调度试点工作。因此，在水利建设与管理中，要充分运用信息管理和现代技术手段，提高水利工程建管水平，实现科学调度、科学管理。

关于水利改革，四件事情要考虑：

第一，从全国层面看，要推进国家水权制度建立。中央一号文件明确提出，要建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。建立一整套的国家水权制度，是建设节水型社会的重要基础，也是推进水利科学发展的重大课题。要大力推进国家水权制度建设，从而为水资源的科学利用和优化配置提供制度保障。

第二，从流域层面看，要推进流域综合管理。流域的综合管理要高度重视协调上下游、左右岸的关系，正确处理好生产、生活和生态用水的关系，加强与交通、农业、工业、电力、环保等有关部门的联系协调。对防汛抗洪、水资源分配、水污染治理、生态补偿等涉及流域经济社会发展的重大问题，要广泛听取社会各界和利益相关者的意见，通过民主协商、民主决策，提高流域综合管理水平。

第三，从区域层面看，要推进水务统一管理。推进城市水务统一管理，是适应水资源供需关系发生根本变化新形势的客观需要。推进水务统一管理，可以统筹考虑城市供水水源建设、防洪除涝排污、水资源保护、水环境治理等问题，更好地促进城乡走上资源节约、生态良好的可持续发展之路。

第四，从用水户层面看，要推进农村用水合作组织管理。农田水利基本建设投资形成的固定资产，如果不明确产权，管护维修跟不上，势必会影响工程效益的发挥，给国家造成损失。要维系农村小型水利工程良性运行，强化用水管理，必须加快改革，明晰产权，加强农村用水合作组织建设，明确水利工程管护的责权利，保证长期发挥效益。

2011年中央一号文件提出水利要实现跨越式发展。相信，有中央的高度重视，有全国人民的关心支持，水利工作者坚持人水和谐、科学发展的理念，通过持之以恒的不懈努力，水利一定可以实现科学发展、绿色发展、跨越式发展，为经济社会的可持续发展作出新的更大贡献。