加大工作力度强化建管责任着力做好小（2）型病险水库除险加固工作

2011-02-14水利部部长

中国水利 2011年8期

水利部部长陈雷

经过各地、各部门3年的艰苦努力，专项规划内大中型和重点小型病险水库除险加固目标任务已于2010年年底如期完成。最近，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）和《国务院关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》（国发〔2010〕31号），对病险水库除险加固工作进一步作出部署。2011年2月22日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，要求在继续巩固大中型水库除险加固成果的同时，加快小型水库除险加固步伐，到2015年年底前全面完成病险水库除险加固任务。4月6日，国务院常务会议审议通过了《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》。今天，水利部和财政部共同召开全国小（2）型病险水库除险加固规划实施启动视频会议暨责任书签署仪式，主要任务是深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，全面启动实施小（2）型病险水库除险加固规划，签署小（2）型病险水库除险加固责任书，进一步明确目标任务、落实责任措施，确保如期完成小（2）型病险水库除险加固任务。

下面，我讲三点意见。

一、认真总结近年来病险水库除险加固的成功经验

按照中央提出的3年内完成全国大中型和重点小型病险水库除险加固任务的要求，水利部、发展改革委、财政部组织编制了《全国病险水库除险加固专项规划》（以下简称专项规划）和《东部地区重点小型病险水库除险加固规划》（以下简称东部重点小型规划）。专项规划共列入6240座大中型和重点小型水库，其中包括86座大型水库、1096座中型水库和5058座中西部重点小型水库，共安排建设资金657.2亿元，其中中央补助资金391.1亿元；东部重点小型规划共列入东部地区的1116座重点小型水库，共安排投资53.1亿元，其中中央财政专项资金20亿元。

截至2010年12月31日，专项规划累计完成投资624.8亿元，投资完成率95.1%；通过竣工验收或主体工程投入使用验收6235座，验收率为99.9%。东部重点小型规划累计完成投资50.1亿元，投资完成率为94.3%；全部通过了竣工验收或主体工程投入使用验收。经过除险加固的水库，消除了工程安全隐患，提高了防洪减灾能力，发挥了水库综合效益，初步建立了良性运行机制。3年时间完成7356座大中型和重点小型病险水库除险加固，是世界筑坝史上前所未有的辉煌壮举，为短时间内集中力量开展大规模水利建设攻坚战积累了弥足珍贵的成功经验，主要体现在以下几个方面：

一是加强组织领导，建立工作机制。水利部把病险水库除险加固作为水利工作的重中之重，及时成立领导小组，周密制定工作方案，全力加强行业指导和监管，举全行业之力打好这场攻坚战。国家发展改革委、财政部建立了对地方发展改革、财政部门的指导和监督工作机制，保证除险加固资金落实和有效监管。地方各级党委政府也成立了相应的组织领导机构和协调机构，把病险水库除险加固工作纳入党委政府的主要工作目标。

二是落实工作责任，严格责任追究。水利部与有关省、自治区、直辖市人民政府签署了责任书，地方各级政府也层层建立了以行政首长负责制为核心的病险水库除险加固责任制。同时建立了设计、招标投标、施工、监理、资金使用等关键环节的责任制。一些地方还对工作不力、履行职责不到位的有关责任人，给予诫勉谈话、调离原工作岗位等处理；对发生质量和安全事故的，实行了严格的责任追究。

三是积极筹措资金，加强资金管理。国家发展改革委、财政部、水利部加强沟通协调，积极落实并及时下达中央资金。针对中西部地区地方配套资金困难的实际情况，将中、西部地区的中央补助比例分别由50%和66.7%提高到60%和80%，对新疆南疆地区、西藏及青海等四省藏区的重点小型项目，中央财政补助比例提高到100%。各地积极筹措建设资金，地方资金到位率达89%。为强化项目资金的管理使用，国家发展改革委、财政部、水利部联合下发通知，各地健全财务管理制度，专款专用，保证了病险水库除险加固建设资金安全。

四是狠抓建设管理，确保进度和质量。水利部、国家发展改革委、财政部共同制定了病险水库除险加固项目管理办法。水利部指导地方逐库制定实施方案，倒排工期，节点控制，确保工程进度、质量和安全。各地认真落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制，建立健全质量管理体系，强化质量和安全监督。针对小型病险水库的特点，创新建管模式，积极推行以县（市）为单元集中建设管理，有效提高了项目的组织实施效率。

五是加强监督检查，开展重点帮扶。国家发展改革委将病险水库除险加固作为年度稽察的重点。财政部、水利部组织开展小型水库的绩效考评。审计署对病险水库除险加固进行了审计调查。水利部加大病险水库除险加固专项检查、稽察督导、安全隐患排查、质量巡检和“飞检”力度，会同国家发展改革委、财政部对审计调查发现的问题认真组织整改。各地也充分发挥纪检、监察、审计和稽察等部门的作用，全面加强监督检查。针对一些地方技术力量薄弱的问题，水利部专门组织力量，加强技术指导，保证了设计质量和进度。

二、准确把握小（2）型病险水库除险加固工作的目标任务

小型水库是我国水利工程体系的重要组成部分，承担着防洪、供水、灌溉等十分重要的功能。我国小型水库大部分建成于20世纪50—70年代，由于先天不足、后天失修，经年累月积病成险，不仅严重威胁下游群众生命财产安全，而且严重影响水库效益的发挥。专项规划任务完成后，全国仍有 5400座小（1）型、41118座小（2）型水库存在病险问题。2010年7月，我们全面实施5400座小（1）型病险水库除险加固，要求3年内完成。今天又启动实施小（2）型病险水库除险加固，“十二五”期间全部完成。确保如期完成目标任务，必须准确把握以下几个方面。

一要充分认识小（2）型病险水库除险加固的重要性和紧迫性。随着大中型和重点小型病险水库除险加固任务的全面完成，小（2）型水库的安全隐患问题显得更加突出，已成为当前防洪工程体系最为薄弱的环节。从1954年有溃坝记录以来，全国共发生溃坝水库3515座，其中小型水库占98.8%，小（2）型水库溃坝数量约占小型水库溃坝总数的85%以上，且屡有小（2）型水库溃坝酿成严重人员伤亡的惨剧。2010年汛期，全国就有7座小（2）型水库溃坝失事，这再次为我们敲响了警钟。对小（2）型病险水库进行除险加固，不但是巩固和完善我国防洪保安体系、确保防洪安全的必然要求，也是增加农村饮水安全和农业生产水源、提高供水保障能力的一项重要举措。同时，小（2）型病险水库除险加固可以就地取材，吸纳农村剩余劳力，对扩大内需、增加农民收入具有积极作用。我们要从全局和战略的高度，充分认识开展小（2）型水库除险加固的重要性，进一步增强使命感、责任感、紧迫感，切实把这一利国惠民的民生工程、德政工程抓紧抓好。

二要进一步明确小（2）型病险水库除险加固的目标任务。为贯彻落实中央部署，水利部会同财政部在各地编制省级小（2）型病险水库除险加固规划的基础上，提出了《全国重点小（2）型病险水库除险加固规划》，经2月22日国务院常务会议审议通过，目前已印发各地。本轮小（2）型水库除险加固，坝高10m及以上且库容20万m3及以上的1.59万座重点小（2）型病险水库全部纳入重点小（2）型规划；其余2.5万座一般小（2）型病险水库分别纳入各省规划。重点小（2）型病险水库单座平均投资约240万元，总投资381.38亿元，全部由中央财政安排专项资金解决，于2013年年底完成，其他小（2）型病险水库除险加固由地方安排资金，与重点小（2）型规划同步启动，于2015年年底前全面完成。2011年“两会”政府工作报告中对“十二五”期间和2011年的病险水库除险加固，特别是小（2）型水库除险加固工作提出了明确要求。今后五年，每年要完成8000余座小（2）型病险水库除险加固任务，加上正在实施的5400座小（1）型水库除险加固项目，任务相当繁重。

三要准确把握小（2）型病险水库除险加固的重要特点。与以往相比，小（2）型病险水库除险加固具有以下不同特点：从项目数量看，全国实施除险加固的小（2）型水库总量高达4.1万座，加之2012年之前还有5400座小（1）型也在同步实施，时间之紧、任务之重、规模之大、强度之高前所未有。项目最多的湖南省总量接近9300座，有10个县（市）项目超过200座、43个县（市）项目超过100座，其中重点小（2）型项目超过50座的县有16个，最多的县有110座水库。排在第二位的江西省，项目总量接近7900座，其他如湖北、安徽、广西和云南等水库大省，建设任务也都相当繁重。从前期工作看，由于绝大多数小（2）型水库是“三边”工程，有的甚至没有设计，再加上建成年代久远，水库没有管理机构和专职管理人员，没有原始设计和运行管理等基础资料，前期工作经费不足，导致前期工作难度加大。从资金筹措看，中央资金和地方资金实施的项目完全分开、同步实施，中央资金全额承担部分项目建设，其余项目由地方自筹资金建设，地方肩负的责任更加明确、要求更高。加之各地还需要承担其他各类水利项目的建设资金或配套资金，地方建设资金筹措压力很大。从组织实施看，由于小（2）型水库项目分散，单个项目投资较小，大量项目同步展开，而且集中由县级具体组织实施，技术能力和建设管理能力面临前所未有的挑战，建设管理、施工、监理等力量不足问题空前突出。从水库监管看，小（2）型水库监管机构不健全、人员不落实、制度不完善、措施不到位等问题突出，总体监管能力薄弱、监管水平不高。

三、集中力量坚决打好小（2）型病险水库除险加固攻坚战

对全国小（2）型病险水库全部实施除险加固，是党中央、国务院坚持科学发展、立党为公、执政为民的又一项重大举措，是以人为本、关注民生、惠泽百姓的又一项德政工程和民生工程。为保障项目顺利实施，水利部、财政部与有关省、自治区、直辖市人民政府签订责任书，明确目标任务和各方责任，这是签约各方深入贯彻落实党中央、国务院重大战略部署的具体行动，是向全国人民作出的庄严承诺。我们要以此次会议为契机，按照责任书明确的目标、任务和责任，进一步加强领导，精心组织，强化措施，全力打好攻坚战，确保如期完成全国小（2）型病险水库除险加固任务。

第一，要在组织领导上狠下工夫。水利部将继续保留并加强在实施大中型和小（1）型水库除险加固工作中所建立的组织领导机构和工作机制。各地也要继续保留并加强有关组织领导机构，进一步强化对小（2）型水库除险加固工作的组织领导。一些行之有效的工作机制和规章制度，要在小（2）型水库除险加固工作实践中进一步完善。要做好小（2）型病险水库除险加固的组织实施工作，按轻重缓急统筹安排各类项目实施，优先考虑病险程度高、危及人民群众生命安全的水库，优先考虑遭受洪水损毁和地震破坏、影响度汛安全的水库，统筹兼顾涉及人民群众饮水安全、粮食安全、除险加固效益显著的小（2）型水库。今明两年要统筹安排好同步开展的5400个小（1）型项目、1.59万个重点小（2）型项目、2.5万个一般小（2）型项目和新出现的320个大中型项目的实施。另外，专项规划和东部重点小型规划中还有部分项目未进行竣工验收，有关地方要严格按照验收程序，抓紧完成项目决算和审计等工作，限期完成竣工验收，并做好总结评估工作。

第二，要在强化责任上狠下工夫。2月22日国务院常务会议审议通过了水利部、财政部等有关中央部委和省级人民政府在小（2）型水库除险加固工作中的分工。小（2）型项目实行项目管理，按照地方负总责、由地方履行项目基本建设程序、在限期内完成建设任务的要求实施。项目组织实施的责任主体是地方各级人民政府，省级人民政府对本地区小型病险水库除险加固工作负总责，地方各级政府负责本辖区内所有规划项目的实施。具体讲，就是水利部、财政部等中央有关部委负责落实重点小（2）型项目建设资金，并负责监督检查；地方各级政府负责筹措本地区一般小（2）型项目建设资金和所有小（2）型项目的组织实施。这些责任都明确写入了《小（2）型病险水库除险加固项目和资金管理办法》和《小（2）型病险水库除险加固责任书》。各地要按照两部与省级人民政府签署的责任书要求，建立以地方政府行政首长负责制为核心的小（2）型水库除险加固责任制，逐级落实地方各级政府和有关主管部门责任，逐级签署责任书，逐库落实政府责任人、主管部门责任人和建设单位责任人，逐库制定实施方案，把责任落实到每个项目、每个工作环节，落实到具体单位和人员。对不能切实履行职责的单位和个人，要严格进行责任追究。安全鉴定、设计、审查、施工、监理等环节实行质量终身负责制。

第三，要在前期工作上狠下工夫。各级水利部门要组织做好安全鉴定和初步设计两项前期工作，委托符合资质要求、经验丰富的单位承担安全鉴定和设计任务，安排足够的前期工作经费，确保前期工作进度、质量和深度满足工程开工和建设需求。省级水行政主管部门要认真组织开展小（2）型项目安全鉴定（安全评价）核查工作，切实查明病因，为设计方案提供可靠依据。对不符合三类坝条件的项目要从规划中剔除。在前期工作中要充分论证除险加固的必要性和经济合理性，该降等报废的要降等报废。要抓紧印发《小（2）型病险水库除险加固初步设计指导意见》，指导地方及时开展初步设计，提高初步设计质量。有条件的地方，省级水利部门可以组织进行典型设计，加快初步设计进度，提高设计质量。

第四，要在落实资金上狠下工夫。重点小（2）型项目的建设资金由中央财政安排专项资金解决，2011年已落实中央财政专项资金115亿元，先期下达105亿元，前期工作完善后，各地要尽快将资金拨付到项目，满足工程开工建设需要。一般小（2）型项目建设资金全部由地方承担，省级水利部门要积极配合财政部门，努力加大省级投入力度，切实发挥省级资金的主渠道作用，同时要明确市、县承担比例，确保一般小（2）型项目的资金需求。要严格执行各项财务制度，规范资金使用管理，严禁挤占、滞留、挪用建设资金，确保专款专用，确保资金使用安全。

第五，要在建设管理上狠下工夫。小（2）型水库除险加固按基本建设项目进行管理，要严格履行基本建设程序，认真落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。针对小（2）型项目数量多、分布广、规模小、建设管理力量薄弱等特点，要以县（市）为单元组建统一的项目法人，对本区域内小（2）型项目实行集中建设管理，打捆招标投标选择施工、监理队伍，集中采购重要设备、原材料。要建立健全工程质量与安全管理体系，防止发生一般性的质量安全事故、坚决杜绝重大质量安全事故。要认真组织做好各个阶段、各个环节的验收工作，小（2）型项目原则上应在各地收到项目资金之日起一年内按批复的项目初步设计建设完成，并在完工后一年内完成竣工验收。

第六，要在监督检查上狠下工夫。在小（2）型项目实施中，水利部将进一步完善机关司局包省、流域机构包片的对口指导监督检查机制，继续深化病险水库除险加固稽察督导、巡回检查、挂牌督办等各项工作制度，严格实行除险加固年度考核、信息报送和通报等制度，定期公布项目实施进展情况。地方各级政府和有关部门要进一步加大对病险水库除险加固项目的监督检查力度，重点加强执行情况、工程进度、质量安全、合同管理和资金使用等方面的监督检查，对责任主体不到位、责任不落实、严重违规违纪或发生重大责任事故及安全生产事故的，要追究责任，严肃处理；要将项目建设任务和政府责任人、主管部门责任人、建设单位责任人、监理单位责任人进行公告，接受社会监督。财政部、水利部制定了《小型病险水库除险加固项目绩效考评办法》，建立了激励约束机制，要根据两部的考评结果进行奖惩。中央财政将按照“早建早补、晚建晚补、不建不补”的原则，综合考虑上一年度重点小（2）型项目和一般小（2）型项目完成情况，安排本年度的专项资金。财政部、水利部将对各地重点小（2）型项目和一般小（2）型项目建设任务完成情况开展总体评估并按实际完工项目数量进行核查。

第七，要在管护运行上狠下工夫。小型水库运行管理缺位问题是长期存在的突出症结，其良性运行管理机制建立与否，决定了除险加固工作成果能否巩固，决定了水库效益能否长期发挥。小（1）型和重点小（2）型规划已将水管体制改革列为建设任务之一，这是建立小型水库运行管理机制的良好契机。要在大力实施病险水库除险加固的同时，进一步深化水管体制改革，大力推进乡镇水管站（所）和“五小水利工程”管理体制改革，将改革覆盖面延伸到小型水利工程和基层水管单位。对小（2）型水库积极探索大中型水库代管、县级水利部门或乡镇水管站（所）集中统一管理、专业管理和群众管理相结合等有效管理模式，切实做到有管理责任主体、有管护人员、有管理经费。所有水库在组织竣工验收时，都要将水管体制改革作为重要内容。

第八，要在安全度汛上狠下工夫。汛期就要到了，要高度重视水库度汛安全问题。正在实施除险加固的病险水库，一定要严格按照施工组织设计和度汛方案的要求安排施工，处理好施工进度、质量与水库运用、安全度汛的关系。除险加固项目完成后必须履行验收程序，未经蓄水验收的水库一律不得投入蓄水运行。水库运行管理单位必须严格执行调度运用方案，科学调度，不得随意超汛限水位蓄水，有重大险情的水库，必要时要空库迎汛，务必把风险降到最低限度，坚决杜绝群死群伤事件发生。要提高应急管理能力，认真组织编制水库大坝安全管理应急预案并加强演练，有效预防和妥善应对突发事件，确保防洪安全和人民群众生命安全。

如期完成全国小（2）型病险水库除险加固任务，是党和人民对我们的重托。我们要坚定信心，迎难而上，强化措施，兑现承诺，以除险加固的实际成效，让党中央、国务院放心，让人民群众满意！