扎实做好启闭机使用许可管理工作维护水利工程运行安全

王文珂

（水利部综合事业局，100053，北京）

2011年中央一号文件明确提出，要突出加强农田水利等薄弱环节建设，全面加快水利基础设施建设。水利建设规模将进一步加大，保障水利工程质量与安全的任务十分繁重。启闭机作为水利工程中的重要永久设备，其质量直接关系到水利工程运行安全和人民生命财产安全。因此加强启闭机产品质量监管，对保障水利工程质量与安全尤为重要。2010年12月1日正式施行的《水利工程启闭机使用许可管理办法》，标志着启闭机使用许可管理工作已经进入了法制化、科学化、规范化的管理轨道，我们要贯彻落实好 《水利工程启闭机使用许可管理办法》，扎实推进工作，提高管理水平，维护好水利工程运行安全。

一、启闭机使用许可管理工作取得的成就及经验

启闭机使用许可制度作为我国水利行业质量监督的一项重要基础性措施，经历了20年的建设、发展和完善的过程。为了切实抓好水利工程建设质量，水利部于1992年发布了《水利部启闭机产品质量等级评定暂行管理办法》，对启闭机实行使用许可证制度。此后，该项制度进行了不断的改革、规范和完善，始终保持了旺盛的生命力，在每一时期都为积极推动水利事业的发展和维护水利工程安全运行发挥了重要作用。特别是2003年以来，围绕贯彻行政许可法和落实行政审批制度改革，水利部发布了《水利工程启闭机使用许可证管理办法》（以下简称《办法》），启闭机使用许可管理制度得到了进一步发展，为促进水利建设事业的发展作出了重要贡献。2010年10月10日，水利部第41号令颁布了 《水利工程启闭机使用许可管理办法》，自2010年12月1日起正式施行，这标志着启闭机使用许可工作经过20年的发展，进入了一个新的时期。回顾20年来启闭机使用许可管理工作，主要取得了三个方面的成就和经验。

1.启闭机使用许可管理体制与运行体系始终得到延续和有效运转

20年来，随着国家经济体制和行政机构改革，我国绝大多数的产品使用许可管理体制经历了两次大的调整，行政许可法实施后，国务院对所属部门的行政审批项目进行了全面清理，但水利部实施的启闭机使用许可管理一直得到延续。2004年，依照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定，国务院412号令将启闭机使用许可证核发作为确需保留的项目予以设定行政许可，明确实施机关为水利部，保证了启闭机使用许可的行政地位。

在水利部的领导下，我们充分调动质量监督机构、地方水行政主管部门、行业协会和专业技术机构等各方面的积极性，全面开展了实施细则制定、企业实地审查以及发证后监督检查等工作，使整个使用许可管理工作形成了协调高效运转的有机整体。委托水利部产品质量监督总站承担了启闭机使用许可的日常管理工作；在全国建立了20多个对口联系单位，协助开展辖区内启闭机使用许可监管工作；批准了1家专业检验机构，承担使用许可审查和产品质量检测的技术支撑工作；形成了一支政治强、素质高、业务精的使用许可行政管理队伍，通过培训建立了一支100余名持证上岗的审查员和技术专家队伍。

2.启闭机使用许可工作迈上了法制化、规范化、科学化的发展道路

为了使启闭机使用许可制度能够不断适应我国水利事业的发展要求，20年来，始终坚持与时俱进、改革创新的精神，始终没有停止创新发展的步伐。特别是行政许可法实施以来，按照国家行政审批制度改革的要求，进一步加大了对使用许可制度的改革、规范和完善力度，着力加强制度建设，切实强化监督管理，各项工作都呈现了新的面貌。一是建章立制，规范管理。在总结经验教训的基础上，2003年研究制定了《水利工程启闭机使用许可证管理办法》，在此基础上2010年修订颁布了水利部41号令，对许可证核发流程、取证条件提出了明确要求，有效保证了许可制度的公正性和科学性。二是严格把关，强化监督管理。为了严格使用许可核发，对审查员、检测人员定期进行业务培训，提高其业务水平和技术能力，实行持证上岗。在核发工作中，坚持公开、公正、公平的原则，按照审检要求逐项审查、评议，对于那些不符合条件的企业，坚决不予发证，防止不合格产品流入市场。严格落实责任追究制，强化对审查和检测人员的监督管理，自觉接受社会监督。以2009、2010年两年为例，共收到172家企业306个单元的取证申请，经初审后，组成审查组对155家企业进行了严格的实地审查和产品检测，经领导审核、公示公告、印发证书等工作程序，向131家企业颁发了水利工程启闭机使用许可证 （通过率为76.1%）。三是严格实行年度监督抽查制度，及时掌握取证企业的质量管理和产品质量状况，切实加强发证后的监管。自2006年至今，共组织开展对80家取证企业和江苏省、四川省、海委、淮委等4个省及流域机构水管单位的在役启闭机质量监督检查。四是不断加强管理与技术支撑体系建设，为各项工作提供保障。大力推进使用许可证管理信息化建设，建立了获证企业查询系统，积极推行政务公开制度；完善配套管理制度，实行启闭机设计机构备案认可、启闭机关键零部件动态目录管理制度；加强技术支撑体系建设，制定了 《水工钢闸门和启闭机安全检测的技术规程》《水利水电工程启闭机制造、安装及验收规范》《水利水电工程启闭机设计规范》等一系列技术规范与标准，为启闭机的制造、验收、安全检测与报废提供了依据，提高了启闭机的设计水准，增强了产品的研发能力，保证了产品的制造与安装质量。

3.启闭机行业规模不断扩大，质量管理水平与技术创新能力取得了较大进步，使用许可管理的社会公信力不断提升

自2003年《水利工程启闭机使用许可证管理办法》颁布以来，共完成了14批次启闭机使用许可证核发工作，组织进行了400多次的企业审查和产品检测，目前获证企业184家，证书近400张，其中超大型获证企业10余家。通过对取证企业的审查，帮助企业进一步完善了管理体系，提高了管理水平，启闭机产品整体质量水平有了显著改善，有力地促进了加工手段、技术能力和人员素质的提高，增强了企业的质量意识和市场竞争能力，培育了一批高水平的现代化启闭机制造企业。同时，随着启闭机制造企业实力的增强，行业的整体技术创新能力取得了较大的进步，自主创新能力日益增强，新产品、新技术不断涌现。近年，多项先进、适用的启闭机新产品通过水利部新产品鉴定。

多年的实践证明，启闭机使用许可制度的实施，为从源头上把好启闭机产品质量关，防止不合格产品流入，保障水利工程的安全运行，起到了非常重要的作用。20年来，各类水利工程均未发生因启闭机质量问题引起的重大安全事故。启闭机使用许可管理制度日益被社会接受，我国各水利水电工程建设单位在水工金属结构产品招标过程中，普遍将启闭机使用许可证作为必备条件之一，启闭机使用许可证的社会公信力不断提升。

二、提高启闭机使用许可依法行政水平面临的新任务

《水利工程启闭机使用许可管理办法》的颁布实施，是对《水利工程启闭机使用许可证管理办法》的重大修改和完善。《办法》按照行政许可法要求，进一步明确了使用许可的目的、条件、程序和法律责任，突出体现了公开、公平、公正的立法思想，对使用许可乃至质量监督工作的体制、模式、程序、水平以及人员素质都将产生重大影响。因此，继续发挥好启闭机使用许可制度对水利工程运行安全的保障作用，不断完善、巩固、发展好使用许可制度，关键是要按照行政许可法的要求，贯彻好、实施好《办法》，全面提高使用许可工作的依法行政水平。

1.要牢牢把握行政许可管理的三条基本原则

第一，公平公正的原则。公平公正原则是法治社会中最基本的原则，也是法治精神的核心内容。实施启闭机使用许可应当围绕公平公正原则的精神，将公平公正原则切实贯彻到每一个工作进程中。一是制定好配套管理制度，科学设定企业基本条件要求和核查要求。二是公正对待使用许可的参与人，提供平等的参与机会，违反规定要承担相应法律责任。三是强化工作机构和人员责任，保证工作公正性。

第二，公开透明的原则。公开透明的原则是实施启闭机使用许可最基本和最重要的原则，也为社会各方和启闭机使用许可申请企业所关注。一是对启闭机使用许可内容应当全部公开透明。二是启闭机使用的制度、办法或程序规定等要公开透明。三是启闭机使用许可结果要公开透明。

第三，便民高效的原则。一是在制订实施使用许可的有关制度、办法和程序规定中，始终把便于企业取证、尽量简化环节贯彻在具体的规章制度和程序办法中，在确保发证质量的前提下，为使用许可申请人提供切实的便利。二是创新服务理念，积极创造条件为企业提供优质服务。在许可办理方面，在目前已有的网络信息服务的基础上，逐步实现网上申请和网上审批，提高工作效率，降低行政成本。在企业人员培训方面，通过上门服务、集中服务等多种形式，减轻企业的负担。

2.要将依法行政的要求落实到启闭机使用许可工作的全过程

第一，申请环节要严格审查、及时受理。要对申请材料全面严格审查，根据企业申请条件的符合情况作出受理与否决定。

第二，核查环节要严格标准、全面检查。核查人员必须持证上岗，严格核查工作程序，严格执行实施细则要求，不得降低标准，照顾情面，刁难企业。

第三，产品检测环节要加强监管、确保公正。产品检测是使用许可证发证的基本技术手段，必须保证检验结果科学、客观、公正。使用许可管理部门要加大对产品质量检测机构的监管力度，通过查阅检测报告、组织开展比对试验、查处违规违纪行为等手段，切实加强对检测机构的监督管理，确保产品质量检测工作的科学、公正和高效。

第四，切实加大获证企业的后续监管力度。采用日常监督、定期监督检查、自查申报等方式开展监督管理。同时，配合有关组织和部门，切实加大对无证生产和销售无证产品等违法行为的打击力度，从源头上彻底根除无证产品。

3.落实法律责任，保障启闭机使用许可工作的有效实施

一是落实使用许可管理主体的责任。使用许可证管理部门及工作人员，要认真履行办法赋予的职责，充分认识权责一致的深刻含义，兢兢业业，尽职尽责地做好各项工作。

二是落实检测机构和检测人员的责任。产品质量检测机构和人员必须以“科学、求实、准确、公正”为工作准则，以技术为手段，以数据为依据，客观、公正、及时地出具检测报告，并对检测报告负责。必须遵循诚信原则和方便企业的原则，为企业提供可靠、便捷的检测服务。

三是强化获证企业的责任。企业是生产活动的主体，对产品质量安全承担第一责任，获得使用许可证的企业应对所生产的产品质量安全负责，防止出现获证后放松自我要求、忽视内部管理、后续投入不足、企业素质下滑等情况。

三、近期工作重点

1.夯实管理基础，促进使用许可工作自身建设取得新进展

一是要加强使用许可管理的法制化建设。要在现有基础上，加大启闭机使用许可相关管理办法的宣传贯彻力度，努力争取将启闭机使用许可管理纳入国家或水利行业有关法规体系，夯实水利工程启闭机使用许可核发的法制基础。二是要加强管理队伍建设。要切实加强思想作风建设，树立良好形象，切实加强培训，提高综合素质和依法行政能力，努力建设好一支政治可靠、素质全面、公正清廉、奋发有为的行政管理和执法队伍，锻炼出一支工作扎实、认真严谨、责任心强的审查员队伍，培养出一支技术精湛、业务过硬、甘于奉献的检测人员队伍。三是要加强机构建设。在现有水利工程启闭机使用许可证对口联系单位的基础上，进一步加强与地方水行政主管部门的联系，动员地方水行政主管部门积极参与启闭机使用许可监督管理工作，争取在条件相对较好的省份将使用许可管理工作纳入有关部门、单位和人员的管理职责范围，建立健全启闭机使用许可管理支撑部门或机构。四是要加强管理信息化建设，实现政务公开。要通过信息化，加快推进电子政务，尽快实施网上审批，切实提高使用许可工作效率和效能。

2.加大监督管理力度，确保发证工作有效性

随着启闭机获证企业的增加，加大后续监管力度、确保发证有效性成为使用许可工作的关键。为此，一定要按照《办法》规定，采取有效措施，强化发证后监督，切实解决对违法行为查处难的突出问题。一是切实把无证查处作为使用许可工作的重中之重。目前，无证生产现象依然存在。无证企业普遍不具备生产合格产品的能力，甚至肆意造假售假，造成了市场无序竞争、资源浪费等一系列问题。以往我们由于政策制度的限制，对无证企业缺乏有效的查处手段。今后，我们要采取有力措施，下定决心，排除干扰，配合有关部门，纠察和处罚无证生产行为。二是继续加大年度监督检查力度和范围，积极组织开展获证企业监督检查，督促企业持续稳定地改进质量管理和提高产品质量，及时发现问题。三是强化责任意识，加大责任追究力度，建立健全审查、检测、发证等各个环节的岗位责任制，严格实行过错责任追究制度。

3.创先争优，深化细化服务，树立启闭机使用许可依法行政良好形象

要以创先争优活动为契机，创建“启闭机使用许可管理示范窗口”。一是强化窗口制度建设。以制度创新为核心，转变思维和思想观念，建章立制，规范使用许可程序，在使用许可审批中做到人员、设施、责任、服务的“四个到位”，提高工作效能。二是深化细化服务，提升工作质量和服务水平。要加强内部协调，缩短审批时限，提供优质便民服务，自觉接受服务对象的监督。