基于三峡水库综合管理的库区生态安全创新研究

梁福庆

（国务院三峡办移民管理咨询中心，443003，宜昌）

党中央、国务院十分重视三峡水库管理和库区生态安全工作，2004年4月，国务院办公厅印发《关于加强三峡工程建设期三峡水库管理的通知》，明确了三峡工程建设期水库管理的体制和职责及分工任务，即“中央统一领导，国务院有关部门监督指导，湖北省、重庆市具体负责”的三峡水库管理体制。近6年来，国务院三峡办和国家有关部门、湖北省、重庆市及库区区(县)政府根据建设期三峡水库综合管理的特点和目标，紧紧抓住水库综合管理的主要矛盾和内容，不断探索和创新，综合运用各种管理方法与措施，层层落实责任，加强协调与监督，促进水库综合管理和库区生态安全，取得了显著成效，为探索和建立三峡水库长期运行管理和库区生态安全保护积累了经验。

一、基于三峡水库综合管理的库区生态安全保护成效

1.保障了三峡工程建设的顺利完成和安全运行

一是组织移民及时搬迁，开展各期蓄水位的库底清理工作，保证了三峡工程顺利建设及135 m、156 m、175 m与试验性蓄水等各期蓄水位按时顺利蓄水。二是搞好水库安全运行，认真预防和处置各种应急事件，保证水库运行安全，确保三峡工程顺利建设和发挥综合效益。三是搞好水库运行调度，处理好防洪、下游航运和补水等问题，特别是在加强水库调度，解决下游航运和抗旱问题，有效缓解下游防洪压力等方面取得了显著成效。

2.推动了库区移民搬迁和经济社会发展

截至2009年年底，三峡库区累计完成移民项目投资529.01亿元，搬迁安置129.64万移民，复建各类房屋5054.76万m2，调整搬迁淹没工矿企业1632户。三峡移民搬迁安置任务全面完成，实现了“搬得出”的阶段性移民安置目标，并初步缓解了库区人多地少矛盾和工业污染，对三峡库区经济社会发展产生了深远影响。

3.推进了三峡库区生态安全

三峡水库管理机构协调有关部门为库区生态安全做了大量的监督和管理工作，如加强水环境监测和水环境基础设施建设，推动防污减排和水污染防治项目的实施，组织开展饮用水水源保护及次级河流污染治理，保证库区水环境安全；推进地质灾害的防治和监测，建立完善三峡库区地质灾害监测预警体系和防治工作运行机制，保证库区城镇地质安全和移民群众生命财产安全；强化库区传染病疫情监测，保障库区公共卫生安全；保护岸线和航道安全，加强长江干支流漂浮物清理，保证库区航运安全；加强农村面源污染治理，启动农村移民生态家园富民工程建设，实施珍稀鱼类和经济鱼类的增殖放流，开展库周绿化带工程和示范区建设，积极开展生态环境建设与保护“7＋1试点示范项目”，推进了库区生态环境安全。据有关生态环境监测表明，近6年来三峡库区水质基本达标，没有出现生态灾害性事故。

4.促进了水库资源的合理利用

三峡水库管理机构认真落实科学发展观，坚持以人为本，坚持“生态环境保护优先，科学合理开发利用”的原则，充分发挥市场配置资源的基础性作用，制定三峡水库可持续综合利用规划，协调各级政府切实加强对三峡水库生态环境的保护，加强三峡水库消落区、岸线、水面及土地、渔业、旅游、饮用水等资源开发利用的监督管理，促进了水库资源的合理有序开发和利用。

5.深化了认识，积累了三峡水库长期运行管理和库区生态安全保护的经验

在三峡水库管理实践中，三峡水库管理综合了传统水库管理的部门管理、属地管理两种类型并有所创新。国务院三峡办、国家有关管理部门，重庆市、湖北省及库区县（区）政府，在加强三峡水库管理体制机制建设，建立水库综合管理协调机制，制定水库资源综合规划，进行水库调度运行、生态环境建设与保护等方面不断探索，大胆创新，深化了综合管理三峡水库的认识，并为探索实施三峡水库长久运行管理积累了宝贵经验。

二、基于三峡水库综合管理的库区生态安全保护做法及经验

1.构建三峡水库综合管理体制和机制

一是建立了水库管理机构。国务院三峡办设置了水库管理司，湖北省、重庆市及库区各区(县)相应成立了三峡水库管理机构，总体上实现了权威、协调和高效的水库综合管理。二是初步形成系列规章制度。国家、国家有关部门及湖北省、重庆市相继出台了一系列规章制度，实现了对三峡水库统一管理，统一规划，分工负责，综合协调，联合执法。三是国务院三峡办以及省(市)水库管理机构协调建立了三峡水库管理联席会议制度，探索形成了水库管理的综合协调机制，加强了水库的统一管理和综合协调，初步形成了管理合力，提高了水库综合管理效率。

2.组织开展三峡水库各阶段蓄水前库底清理

一是国务院三峡办组织国家有关部门制定出台了卫生清理、建(构)筑物清理、固体废物清理、林木清理等国标清库技术规范。二是湖北省、重庆市以及有关区(县）政府建立健全了库底清理的规章制度与组织机构，实行严格的清库目标责任制，并组织清库业务培训，优化清库方案，强化清库监督与验收制度，保障库底清理达到预期目标。三是创新库底清理工作机制，实行专业指导与群众参与相结合，明确清理责任制，同时强化技术指导与阶段工作检查，严把清理质量关，严格清库档案资料的收集整理，高质量、高效率地完成了三峡水库一期至四期蓄水位的库底清理工作，保证了枢纽工程及水库安全运行。四是建立了三峡库区水域清漂长效管理机制，落实清漂责任，筹措清漂经费，加强清漂监督检查，推进了水库清漂工作制度化和规范化。

3.大力实施三峡水库生态环境建设与保护

一是认真实施移民保护规划及计划，129.64万城乡移民搬迁安置没有发生重大生态环境问题。二是认真贯彻“两个调整”政策，鼓励和组织19.6万农村移民迁出库区安置，减轻了库区的环境压力；加大工矿企业结构调整力度，破产关闭1102个工矿企业，减少了库区的污染源。三是努力落实“两个防治”政策，大力加强水污染防治工作和加快地质灾害防治工作。四是加强综合治理水土流失工作，累计重点治理水土流失2万km2，初步遏制了生态环境恶化趋势。五是加强生物多样性保护。建立了12个陆上和水上的自然保护区，实施了珍稀特有鱼类等保护工作。六是实施了三峡工程生态环境建设与保护试点示范项目 （即 “7＋1 项目”），50 多个“7＋1试点示范项目”工程质量良好。

4.加强水库资源合理利用的监督管理

一是加强库容管理。国务院三峡办及有关部门，重庆市、湖北省分别制定了库容保护政策和管理办法。水利部长江水利委员会水政监察总队对因库区建设导致侵占、阻塞河道等涉水违法项目进行了执法调查。二是强化三峡水库岸线管理。国家和地方政府通过制定与三峡水库岸线有关的管理办法，编制三峡水库岸线利用管理规划，加强崩滑体治理及库岸防护，有效保护了三峡水库岸线安全。三是加强消落区管理。2007年国务院三峡办《关于进一步加强三峡工程初期蓄水期库区消落区管理的通知》下发后，为各地加强消落区管理工作起到十分重要的推动作用。四是加强饮用水水源保护管理。重庆市实施了“饮用水水源保护区污染综合整治”等一系列重大环保工程，确保了库区饮用水水源水质。五是加大渔业资源管理。重庆市、湖北省分别出台渔业资源管理法规，实行捕捞许可证制度，实施增殖放流，清理整顿网箱养鱼，有效保护了三峡水库的渔业资源。六是注重三峡库区旅游资源保护与管理。国家印发了《长江三峡区域旅游发展规划纲要》，2009年重庆市与湖北省签署了《关于进一步加强长江三峡区域旅游合作的协议》，推进了库区旅游合作。

5.强化系统监测和科学研究，提升水库监管能力

一是创建和完善监测系统，提升三峡水库监管能力。国家组建了三峡工程生态与环境监测系统，对三峡工程建设涉及的生态和环境问题进行全过程跟踪监测。二是开展水库管理科研，为水库管理提供了科学依据。国务院三峡办委托国务院发展研究中心进行三峡水库运行期管理体制问题研究，并摘要报送国务院有关领导。同时，国务院三峡办组织长江水利委员会完成了《三峡水库可持续综合利用规划研究报告》，为进一步搞好水库管理打下了扎实基础。三是强化科学研究，提高科技支撑力。国务院三峡办积极推动对水库蓄水后的水文水质、人群健康、地质灾害、生物多样性、水土流失状况、泥沙淤积、航道整治和下游清水冲刷等问题的科学研究；配合科技部、环保部做好泥沙科技攻关项目申报和三峡水库水环境预警系统科学研究。同时积极开展国际合作与交流，和世界银行及英国、日本、德国、美国、加拿大等国家合作开展环境科技项目研究和环保设施建设。四是库区研究和推广应用了“三峡库区生态环境安全及生态经济系统重建关键技术研究与示范”“三峡库区生态环境控制对策研究”等一批实用环保技术，为库区生态环境保护科技的发展奠定了基础。

6.树立生态三峡理念，创新生态建设模式

在国务院领导下，库区在百万移民安置过程中，牢固树立生态三峡的科学理念，认真贯彻落实“两个调整”“两个防治”政策，正确处理移民迁建与生态环境保护的关系，推动了三峡库区环境状况的改善。在水库管理中引入了发达国家先进的水资源和水污染管理与水库调度理念，如河流生态流量、水污染防治等先进理念与技术，并结合三峡水库实际，从以往单纯的水污染控制转变为全方位的水环境恢复，由单项技术研究转向综合治理策略研究。同时，创新三峡水库生态保护与建设模式，开展了“7+1试点示范项目”，有力地促进了三峡水库生态环境建设与保护。

7.强化和创新宣传教育，凝聚公众环保共识

一是正确引导舆论，推动公众参与。国务院三峡办会同国务院新闻办组织了一系列新闻发布、实地采访、撰写宣传材料等活动，大力宣传三峡工程建设成就，澄清社会上在三峡水库蓄水后对水质的担忧与误解，形成了社会各界关心三峡水库、积极为三峡水库管理出谋划策的良好局面。二是组织开展“美化新三峡，保护母亲河”活动，动员青少年为保护和改善三峡库区生态环境保护和改善作贡献。近年，开展各种形式的宣传教育活动6000余次，有1000余万青少年参加了各种形式活动，组织实施了“保护母亲河工程”重点项目18个，地方性自建项目43个，总投资2500余万元，造林总面积达6660多hm2。

三、基于三峡水库综合管理的库区生态安全保护理论的思考

基于三峡水库综合管理的库区生态安全保护是复杂的系统管理，需要用人口、资源、环境经济学理论，水资源配置理论，流域综合管理理论，水环境管理理论等理论与方法来指导其保护工作，提高其保护效益。

一是人口、资源、环境经济学理论的思考。目前，世界各国政府把解决人口、资源与环境问题看成是实现可持续发展战略的主要内容，运用经济学的基本理论和方法来揭示分析人口经济过程以及自然资源和环境的基本规律和辩证关系，评价和指导制订相关政策。三峡水库是一个由人口、资源、环境等多种要素组成的社会自然复杂系统。三峡水库管理部门应以人口、资源、环境经济学理论为指导，通过建立一系列规章制度，制定水库综合利用规划，进一步落实“两个调整”“两个防治”政策，正确处理人口、资源、环境之间的关系，促进水库资源可持续开发利用。

二是水资源配置理论的思考。水资源配置理论帮助解决如何实现水资源的生活和生态等基本需求的供需平衡，促进水资源的高效利用。三峡水库综合管理中十分重视水资源配置管理，开始引入水权交易思想，实行排污收费制度、取水收费制度等，促进了水资源的优化配置。尽管目前水资源配置理念应用于三峡水库综合管理还处于初期阶段，但从长远来看，三峡水库综合管理需要建立完善以水权交易制度为中心的水资源配置制度。

三是流域综合管理理论的思考。流域综合管理就是以流域为单元、以水为纽带对流域的人口、资源、环境和经济进行的综合管理。目前国内外有多种成功的流域水资源管理模式，近年，我国学者提出了流域水资源综合集成管理模式。三峡水库综合管理借鉴了流域综合管理的思想，三峡水库管理体制综合了部门管理和属地管理两种基本类型，从总体上看，该体制既能充分调动和发挥部门和地方的积极性，也能够较好地协调跨行业、跨部门和跨区域的利益关系，初步实现了权威、协调和高效的综合管理。

四是水环境管理理论的思考。水环境管理就是以满足可持续发展对水环境的需要为目的，通过各种手段对水环境进行管理。三峡水库管理部门以水环境管理理论为指导，引进发达国家先进的水资源和水污染管理理念，建立了三峡水库水环境保护法规，制定了水环境保护规划，开展漂浮物清理、水污染防治、船舶流动污染源防治、农村面源污染防治等工作，对蓄水后水质进行了及时监测，有效地保护了三峡水库水环境的安全。

四、基于三峡水库综合管理的库区生态安全保护创新对策

1.坚持“统一、协调、权威、渐进”的原则，不断完善管理体制

一是要进一步完善三峡水库管理体制。按照建立“决策科学，分工合理，执行顺畅，运转高效，监督有力”的行政管理体制的基本要求，以建设安全、生态、和谐的三峡水库为目标，合理划分中央政府和地方政府、各相关部门的管理职责，真正构建起权威、协调、高效的三峡水库综合管理体制。二是进一步健全水库管理机构。在机构设置、人员配备、设施建设、经费保障、管理职责等方面落实到位，以满足日益繁重的水库管理的需要。三是建立和完善三峡水库综合执法机制。充分整合各种管理资源，与相关部委、地方政府及三峡集团公司形成信息资源共享、各司其职、密切配合、快速反应的管理联动机制。

2.进一步完善法律法规体系，实现依法治库

一是及时编制和出台“三峡水库管理条例”，促进三峡水库管理规范化、程序化、制度化。二是进一步完善三峡水库管理规章制度，库区各地要根据“三峡水库管理条例”和当地实际，制定有关的管理政策和规章制度，提高水库管理和库区生态安全保护工作的效率和效益。三是尽快建立健全以生态保护为核心的三峡水库管理绩效考核机制，有效地促使各级政府转变发展观念，积极作为，提高环境保护与治理的综合能力。

3.创新发展理念，加快建设生态三峡

一是及时编制和实施三峡工程生态环境建设与保护后续规划，加强库区生态环境建设与保护，妥善处理三峡工程长期运行产生的环境保护新情况、新问题，努力建设新型生态库区。二是促进库区贯彻科学发展观，转变经济发展方式，调整产业结构，大力发展城乡循环经济，提高资源利用效率，降低消耗，减小单位GDP的环境影响，实现建设“两型”社会和人与自然和谐相处的目标。三是适时建立流域生态补偿机制与政策。要按照流域水环境功能区划要求，建立流域环境协议，研究与制定流域生态补偿的政策和机制，测算流域生态补偿标准，确定补偿方案和补偿方式，推进流域生态补偿有序进行。四是研究与制定政府补贴与市场化运作相结合的污水处理运行机制与政策，推进库区污水和垃圾处理项目正常运行，实现污水处理的良性循环。五是适时进行生态移民。生态移民是加快建设库区流域综合治理、保证三峡水库水资源环境和人民异地扶贫的战略性措施。经有关专家初步估算，三峡库区生态移民搬迁安置人口约为20万人。应加强研究制定生态移民政策法规和管理办法等工作，推进生态移民工作顺利实施。

4.继续加强水库综合管理能力建设，提高监管水平

一是进一步加强监测系统建设，完善监测体系，调整和完善监测内容，提高监测信息质量，为搞好运行期水库综合管理和库区生态安全保护提供科学依据。二是加强管理设施建设和信息化管理平台建设，构建起保障三峡水库管理和库区生态安全保护的支撑工具。三是进一步建立健全库区地质灾害、航运事故、水体污染、公共卫生安全等突发事件预警和应急机制，强化处理突发事件能力，确保水库运行安全和库区公共安全。四是进一步加强基础研究，提高科技支撑能力。当前，要围绕诸如水库生态调度、泥沙冲淤、水环境保护与恢复关键技术、防污减排新技术、地质灾害防治、水土流失综合治理、生态供水、对长江中下游影响、拓展三峡工程综合效益等重大问题及新问题开展科学研究，提供科技支撑，提高水库综合管理和库区生态安全保护效益。

5.拓展和持续发挥三峡工程巨大综合效益

一是进一步优化水库调度，在确保防洪安全前提下统筹兼顾各方利益，确保三峡工程发挥最大综合效益。同时依托三峡水库调度运行，建立起统一的长江上游水库群调度体系，以满足全流域防洪、供水、发电、通航、环保等各方面需求。二是拓展三峡工程的供水效益。三峡水库是国家战略性淡水资源库，实施调水是优化国家水资源配置的战略措施。在三峡工程后续工作中，要加强三峡水库对长江中下游枯水期补水调度方式研究，加大三峡水库向北方调水研究的力度，为全面提升三峡工程的供水效益提供科学支撑。三是积极研究三峡工程蓄水后对长江中下游河道、江湖关系、生态环境及航运等影响，并就较为急迫或已显现部分问题提出处置对策。

[1]段跃芳.关于三峡水库管理创新的思考[J].三峡论坛，2009（6）.

[2]柳地.三峡水库管理及水库资源可持续利用规划研究[J].重庆三峡学院学报，2007（1）.

[3]李锋瑞，刘七军.我国流域水资源管理模式理论创新初探[J].中国人口·资源与环境，2009（6）.

[4]蒙昌洪.对三峡水库进行管理立法的必要性分析及其建议[J].中国水利，2006（18）.

[5]梁福庆.三峡工程库区生态移民研究[J].中国科技论坛，2007（10）.