大学生参与高校管理的思考——从大学规章制定的视角

金一超

(浙江工业大学高等教育研究所，浙江杭州310032)

大学生参与学校管理是推进高校管理制度化、科学化和民主化的重要组成部分，也是现代大学制度的重要特征之一。随着我国高等教育改革的日益深化，有关学生参与的问题越来越受到关注。如何推动大学生参与学校管理，既是高校内部管理体制改革的组成部分，也是高等教育管理研究的重要课题。大学规章制定是高校管理的基本内容和重要环节。学生参与大学规章制定，是学生参与高校管理的核心形式。本文试从学生参与大学规章制定这一视角，探讨大学生参与学校管理的基本问题。

一、大学生参与高校管理的历史和现状

(一)西方国家大学生参与高校管理的历史

西方国家高校管理中的学生参与有着悠久的传统，最早可追溯到中世纪。早期的中世纪大学是教师和学生自愿聚集到一起，共同学习和研讨学问的行会组织。博洛尼亚大学是早期的“学生大学”，在那里，学生管理校务，教师服从校章。学生管理的程度远远超出了学生参与的范畴，是完全意义上的学生管理学校。阿什比(EricAshby)称“那时的大学恰是学生团体”［1］。学生聘请教授并决定教授的酬金，选举校长，对大学的财政和学术事务进行普遍监督。这为以后的学生参与学校管理打下了较好的基础。随着大学的发展，教师的学术权威逐渐提升，并在高校管理事务中扮演了越来越重要的角色，大学的管理权限也逐步开始由教授会控制，“学生大学”开始慢慢退出历史舞台，大学的管理模式转变为以教师管理为主。现代大学诞生以后，“高校开始重视发挥学生的主体作用，纷纷采取增加选修课程、自由择校、吸收学生代表参加校董事会等形式扩大学生民主参与的权力”［2］。与此同时，大学生的参与意识也进一步增强。20世纪60年代后期，受学生运动的影响，大学生参与管理的范围扩大，逐渐参与到对学校的管理和学校对自身的管理，由此出现了大学生参与管理的回归潮。许多国家的学生通过各种方式来表示对大学的不满，学生要求参与治校的呼声日益高涨。学生组织的各类活动，迫使大学认真考虑各种社会问题，许多国家都从本国实际情况出发，采用了不同措施扩大学生参与，并形成了比较完备的法律体系。如法国于1968年制定了《高等教育方向指导法》，这是对传统的中央集权的教育管理体制的一次重大改革。为了促进更广泛的参与，《高等教育方向指导法》规定，新建立的理事会应包括大学里所有团体的代表——研究人员、学生、教学人员、行政人员和技术人员，还包括校外的代表，该法还同时为大学和教学与科研单位的各种决策机构的组成、任务和责任规定了指导方针［3］。在美国，消费者的需求在高等教育系统中起着重要作用，大学生作为“消费者”，享有广泛的入学选择权、转学权和退学权，也正因如此，美国大学生的高等教育消费选择成为其间接参与高校管理的渠道之一。在校内管理方面，美国高校强化“为学生服务”的理念，十分重视学生在具体事项上的参与权，如让学生参与教学计划的制订和目标规划，从而使学生成为学校管理中真正的主体［4］。

由上可见，欧美发达国家的大学生参与学校管理，其总趋势与社会发展、高等教育发展紧密相连，经历了一个由强到弱，而后又由弱到强的发展过程［5］。

(二)我国大学生参与学校管理的历史和发展

在我国，大学生真正参与学校管理开始于1919年“五四”运动时期，那时候的学生参与活动被称作“学生自治”。许多中等学校和高等学校学生成立了学生自治会，当时的国民政府也颁布了《学生自治会组织大纲》、《学生团体组织原则》等制度进行规范，对学生参与管理起到了积极作用。但就总体而言，这个时期的学生自治实行的时间和范围都有限，大多持续时间不长，且只在部分学校实行。新中国成立以后，我国的高等教育体制转向苏联模式，这一时期的学生参与形式也发生了相应变化，许多高校在大学校务委员会中设立了大学生代表，学生代表积极参政具体事务，提出相关建议，大学生参与管理的积极性因此得到了很好的激发。20世纪90年代末，大学生在高校中的主体地位日益突显，学生参与学校管理的范围和途径也得到进一步拓展。对高校管理者来说，学生收费制度的全面实行，使学费成为高校经费的重要来源渠道之一，与此相应，学生的意见和建议也开始成为教育决策的重要依据。有的高校吸引部分学生作为代表参与学校的管理，或者参与制定相关的管理制度;有的高校在学生参与学校后勤服务和管理方面采取措施，拓展渠道;还有的高校聘请学生代表参与监督学校的教学过程，并采取多种多样的形式收集学生的意见，从而改进和优化学生参与学校管理的方式。

纵观中国大学的发展史可以看到，我国的大学生参与高校管理和欧美国家有所区别，其总趋势是由无到弱、由弱渐强。从现实情况看，当前我国大学生在参与高校管理方面，在程度和范围上均需继续强化和拓展。

(三)大学生参与高校管理是我国高等教育改革与发展的必然要求

大学生参与管理已经成为世界高等教育管理改革与发展的趋势。1998年10月，联合国教科文组织在巴黎举行世界高等教育大会，会议通过的《21世纪高等教育:展望行动世界宣言》明确指出:“国家和高等院校的决策者应将学生视为高等教育改革的主要的和负责的参与者。这应包括学生参与有关高等教育问题的讨论，参与评估，参与课程和教学方法的改革，并在现行体制范围内，参与制定政策和院校的管理工作。”在我国，高等教育进入大众化发展阶段以后，高校与学生之间的关系也逐渐发生了改变，“作为消费方的学生，有权根据自己的需求和满意度来选择教育，而作为高等教育服务提供方的高等院校，则有义务按照政府的教育标准和对学生的承诺来提供高水平的教育服务”［6］。同时，学生个体的需要也逐渐成为学校关心的重点，在学生管理工作中，开始强调“以学生为中心”的观念，从而使学生的发展成为学校教育的主要环节。随着大学生角色的变化、权利意识的增强和主体地位的提高，高校对大学生参与管理的权利也更加重视起来，希望借助这样的平台来确立大学生的主体意识，锻炼他们的管理能力，从而促进大学生身心的全面发展。因此，让学生亲自参与到与其有重要关系的学校内部管理中来，将学生的意愿直接反映到管理中去，成为学校向学生提供符合其需要的服务的最佳方式，并进而达到教育服务的有效性和直接性。另一方面，倡导民主管理思想，强调管理主体的多元化，是高校内部管理体制改革的重要路径。大学生作为学校正式成员，与其他主体一起参与管理，可以引导和激发他们更加热爱学校、关心学校。近年来，我国大学生正在通过各种方式和途径参与到学校管理中，并渐渐成为高校内部管理体制改革的重要力量［4］。

二、大学生参与大学规章制定的本质及其学理分析

如前所述，大学生参与大学管理是一种趋势，但在实践中推行这项工作，就必须对其内涵进行必要的界定。现实生活中，我国的相关法律法规为大学生参与学校管理提供了基本依据。《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》为完善学生参与权作了相应探索。同时，我们也必须看到，高校学生参与学校管理并非学生入学的主要目的，而且高校很多事务具有复杂性和专业性，仅仅凭学生的经验与学识，恐怕较难胜任。因此，高校学生参与大学管理具有特殊性，在参与程度上存在有限性。即使在真正适宜学生参与管理的事项上，其参与的程度也应有所区别。

(一)大学生参与大学规章制定是大学生参与大学管理的核心形式

立足于我国高校的历史传统与现实状况，在大学生参与管理这个问题上，当前我国高校在四个方面作了相应的研究和实践:一是处分学生，二是制定大学规章(尤其是涉及学生权益的大学规章)，三是评价教师教学，四是后勤管理［7］。但就大学生参与大学管理的本质而言，这四个方面的参与权在与大学生权利实质的对应上存在逻辑概念不周延的问题。具体地讲，大学生参与大学规章制定与其他三项权利是不对应的，处分学生、评价教师教学、后勤管理中的大学生参与，都是大学生在管理者已经设计的制度中被动参与的体现。尽管它们也是大学生参与大学管理的具体体现，但从学理上分析，这些制度并没有从大学生是高校主体的角度来进行设计。鉴于大学生参与大学管理的主体性地位，以及大学生参与大学管理的实际能力与参与过程的能力的不对称性，我们必须找到一种既完全反应大学生参与权的本质，又符合大学生参与能力的制度，这一制度就是通过确立大学生参与大学规章制定来全面实现大学生参与管理的全过程。也就是说，大学生参与大学规章制定是大学生参与大学管理的核心形式。进而言之，大学生参与大学规章制定行为的内涵，就是它在本质层面上反应和代表了大学生参与大学管理的现象和行为。

(二)大学生参与制定大学规章是“共同治理”理念的具体体现

公共管理理论认为，在任何一个组织和社区的管理中，必须确立组织或社区中各类主体的治理地位，在充分发挥各类主体管理资源的基础上，确保各类主体的参与权利。社会组织的运行是基于组织内部各类不同理性利益群体的权利诉求和权益保障，因此，社会组织的治理必须整合不同群体的权益，在一种相对和谐的状态中，这一社会组织才能健康有序运行，反之则会陷入混乱。现代社会组织中不同群体利益表达的本质形式，就是确保各类群体共同治理群体的权利。换而言之，现代社会组织的民主化管理，就是要确立组织群体共同治理的理念和地位。高校也是由不同群体组成的社会组织，大学生是大学的主体，在大学自治理论框架中，大学生的主体地位更加明确更加重要。这是因为，大学生活的本质就是通过知识的传授来实现大学生的根本利益，因此，学生有最直接的需求，这一需求也是大学所有活动的动力源泉和基础。当然，满足大学生这一需求是通过具体的大学事务来实现的，因此，大学生参与大学事务管理就是自我治理的直接表现。从组织运行的科学化角度而言，大学生与教师群体、大学管理者群体进行互动式的共同治理，无疑是实现大学治理的最佳模式。大学生参与大学规章制定，就是典型的参与式治理。

(三)大学生参与制定大学规章是大学生权利让渡与委托代理理论竞合的结果

就高校与大学生的关系而言，如何确保“以学生为本”和学生的主体地位，是大学管理者必须思考的重要问题。关于大学生的地位与权利的理论有一个发展过程，笔者在第一部分中叙述了大学生参与管理的历程，其中的学理支撑就是大学生的地位与权利理论的变化过程。具有典型意义的是法学层面的“特别权力关系说”，这一理论的核心内容是指学生在学校拥有一个公民的基本权利，但是在具体的学习过程中学生往往处于被支配的地位，需要在服从学校管理方面让渡一部分权利给学校，这种权利让渡构成了学校管理学生的法理基础。但是，在现代法治精神和基本权保障的理念下，这一理论的缺陷也日益显现并因而遭到抛弃，“以学生为本”的理念得以确立，但如何建构一种新的理论去反映学生的主体地位和学校正常管理学生的事实的任务却迟迟没有完成。笔者认为，大学生参与高校管理是一种体制性行为为主的模式，同时在一定层面上兼顾了事务性参与模式。具体地讲，体制性行为模式就是大学生参与大学规章的制定，事务性参与模式就是如前所述的三种被动参与行为。其学理基础是，学生的主体地位决定了学生在大学自治中的地位与权利，但鉴于学生的自我治理能力和知识传授的现实需求，我们不能确立一种以学生为主导治理力量的制度设计和治理模式，这就需要学生将这部分权利让渡出来，委托给专门的管理人员来进行治理，当然，这种设计要兼顾大学治理与学生权利的保障与实现。所以说，大学生参与制定大学规章，是大学生权利让渡与委托代理理论竞合的结果。这种模式的实质意义就在于确实保障了大学生通过参与高校规章制定来实现真正地参与高校管理。

需要说明的是，由于高校具有举办者、大学教师和学生三重主体性，因此，应用大学生权利让渡与委托代理理论竞合的理论应该具有有限性。一是权利内容的有限性，并不是所有的大学治理权力皆来自大学生权利的让渡，这种权利的有限性决定了学生参与内容的有限性;二是权力运行的有限性，具体是指权力运行结果的效力必须设置有限性，不能因为强调学生主体地位的绝对性，从而在制度上设置大学规章的效力产生必须经过学生的委托和认可，这是在实践运行中必须避免的。

(四)大学生参与制定大学规章是大学自治和程序正义的内在要求

前面我们从学生的权利和基于学生与高校的关系而确立的学生地位以及学生自身发展对高校提出的需求的角度，论述了学生参与制定大学规章的学理支撑。其实大学自身的运行特征也决定了学生参与大学规章制定具有必然性。首先，大学是一个自治机构，既然是自治，当然包括学生的自治，学生的自治途径应该聚焦在体制性行为上，否则就混淆了学生是学习者还是治理者的概念。其次，从高校内部权力运行结构的角度而言，大学自治立法权(规章制定权)、大学自治行政权(执行权)分离运行是一种必然。现在，越来越多的学者认为，大学自治的主体包括高校学生，高校的事务应由高校的成员(包括教师、职员、学生)共同决定。所以学生参与治理在高校内部的权力结构中具有了合理运行的结构空间，同时也可以有效避免学生盲目参与的现象。再者，程序正义原则也是大学生参与大学管理的理论基础和现实基础。大学规章的制定作为高校的一种“立法”活动，其制定也应符合正当程序的要求。大学生是大学里最大的群体，他们应该享有对学校和自身事务的管理权，参与高校的管理是合法的要求。因此，涉及学生的事项，大学是否应制定规章、制定何种规章、规章的具体内容如何，高校学生的意见和建议应当在大学规章中有所体现。

三、完善大学生参与高校管理的进路

国外高校在大学生参与高校管理，特别是参与大学规章的制定方面已经作了有益的探索，特别是美国，这方面的经验相对比较丰富，也形成了一定的模式，主要可以概括为三种模式:一是吸收学生参加专门的委员会实质性地参与规章制定，学生在该委员会中拥有与其他成员同等的权力;二是确立由高校专门设置听取学生建议的环节来确保学生参与规章制定的权利;三是设置相应平台让学生参与具体事务管理。我国在这方面起步比较晚，学生参与大学管理还存在诸多问题。如学生真正参与管理的程度比较浅、参与管理的范围集中在后勤管理等部门、参与的效率还不高。在参与方式上，直接参与管理的不多，大多局限于书面咨询、收集意见建议等形式，参与事项多集中在学生择业创业、衣食住行等一般事项，而且学生对于学校的决策最多仅限于批评、建议权，并无实际的参与决策权等等。但是，随着高等教育事业的发展，学生越来越多样化，其价值追求也越来越多元化，这些变化不断地提示高校不能再用传统的方式管理学生，应该更加尊重学生的主体地位，更多关注学生的切身利益，把大学生视作管理的主体，使大学生处于主动参与管理的地位，并通过具体实践全面提高其自身素质。

(一)确立大学生的主体地位是完善大学生参与高校管理的基础与先导

大学生参与管理是现代大学内部管理体制改革的一种发展趋势。首先，学生参与管理有利于高校学生管理体制改革朝着学生自我负责、自我管理的方向发展，有利于提高学生的综合素质，也有利于在高校学生管理体制上与世界一流大学接轨。其次，这也是管理者尊重学生权利的具体体现。通过让学生参与制定相关规章，体现学生在学校运行中的主体地位，同时增强让学生接受和遵守规章制度的自觉性，这是学生治理与被治理的相对统一，也真正体现了共同治理的理念。再者，大学规章的制定是高校的一种准“立法”活动，其制定程序理所当然要符合正当性要求。这就要求管理者在制定涉及学生自身利益的大学规章时，必须保证有学生代表的参与，才能保证规章的正当性，否则学生权益被侵犯的可能性将会大大增加。因此，学校管理者应始终持有鼓励学生参与决策的理念，并创造条件让学生参与到与其利益相关的管理活动中来，营造学生参与管理的校园文化氛围。笔者提出确立学生的主体地位是完善大学生参与高校管理制度的基础与先导，最根本的原因在于当前我国高校的组织生活实践并没有大学生确立主体地位的体制空间，也没有学生治理意志的表达机制，而这两者恰恰是完善大学生参与高校管理制度的关键所在。要解决这一关键性问题，必须建设性地确立大学生的主体性地位。

(二)明确大学生参与大学规章制定，是保障学生参与学校管理的关键所在

在学生参与高校管理的过程中，畅通参与渠道、健全参与机制必不可少。只有这样，才能克服当前在学生参与中的种种问题，在制度层面上不断改革创新，体现当代大学生的主体地位［8］。但制度层面的创新必须基于建立大学生参与大学管理的战略模式，笔者强调这种战略模式的中心思想，就是明确大学生参与大学规章制定是大学生参与大学管理的核心形式。当然，在操作模式上还应当适当地设计一些具体事务的管理。与战略模式实施相配套，在实践中还要明确体制性的参与行为，即确立学生代表参与制。大学生参与大学管理不是一个泛滥的概念，必须考虑其针对性、实效性和运行成本的经济性，这也是民主集中制在大学生参与高校管理方面的具体反映。同时，在学生参与高校管理的行为效力上要体现设置的限定性，不能把学生的参与行为作为管理行为的终极效力。在上述前提明晰的情况下，具体的参与机制和参与途径建设也显得格外重要。具体地讲，在制定规章过程中首先要尊重学生的知情权;其次，要通过召开座谈会、听证会等形式主动征求学生的意见，让学生真正参与进来;再者，可以考虑设置一定的代表和代表机构吸收学生来参与决策。

(三)提高大学生的参与素质是提升学生参与高校管理质量的基本保障

现代高校管理的复杂性和大学生的知识、经验，决定了他们不可能对学校事务起决定性作用。但是摒弃了学生的参与，管理者的决策的有效性和科学性就令人怀疑。因此，一方面，高校要重视大学生的素质拓展和能力培养，提高大学生的思想政治与道德素养，搭建更为广阔的社会实践的舞台，培养学生的创新意识，达到全面提高学生的综合素质的目的;大学生自身也要提高参政议政的能力和民主法制意识。另一方面，学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，引导学生有组织地参与学校管理。学生组织不仅是锻炼学生工作能力的场所，也是学生能够有效地参与学校管理的重要保证。如在学生社团组织中溶入学生参与管理的内容，使之在发挥原有作用的基础上成为大学生参与高校管理的平台之一;健全学生会等学生组织，将学生组织作为制定相关政策时征求意见的对象之一;通过多种形式为学生参与管理提供实践的平台和一定的物质保障(如网络建设、设立活动基金等)，培育一种和谐、民主的实践氛围。

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