实现“包容性增长”的困境与路径

胡洪彬

2009年11月与2010年9月，胡锦涛主席在亚太经合组织的相关会议上，连续两次提出了“包容性增长”的发展理念，并将其视为解决经济发展中出现的社会问题，实现经济长远发展的坚实基础，受到了全球舆论的关注，影响深远，意义重大。对于转型期的中国而言，“包容性增长”的提出，实现了对以往单纯追求GDP数量增长模式的超越，为我国产业结构调整和经济发展方式转变提供了有益借鉴；同时，“包容性增长”也是对科学发展观的继承和延续，为建设和谐社会提供了理论指引。本文拟对“包容性增长”的当代意义、存在问题和改进策略进行分析，以为各级政府机构的政策实践提供适宜的理论反思。

一、“包容性增长”的时代意义

明晰概念是科学研究的逻辑前提，要深入研究“包容性增长”在当下中国的地位、作用及价值，首先必须对其内涵有个科学的把握。这一概念最初由亚洲发展银行于2007年提出，并将其界定为一种机会平等的增长模式。此后，随着胡锦涛主席的相关阐述，以及中共十七届五中全会的胜利召开，其影响力进一步扩大，学者们纷纷对其进行诠释。如竹立家认为，“包容性增长”就是要不断实现人民权利，提升社会的公平正义；胡鞍钢将其解读为“共享发展”，认为要达此目标，各级政府必须把扩大公共服务摆在首位。[1]

可见，“包容性增长”的核心是倡导公正与平等，以此为推进社会经济的协调发展奠定根基。对处于转型期的中国而言，“包容性增长”的提出和倡导不仅对转变政府职能、缩小贫富差距具有重要价值，同时在提升执政能力、维护社会稳定等方面也具有积极意义。

1.倡导“包容性增长”有利于提升党的执政能力，为中国特色社会主义建设事业提供理论支撑

加强和完善党的领导，是中国特色社会主义建设事业的根本保障。作为一种执政理念，“包容性增长”为党的执政能力建设和中国特色社会主义建设提供了全新的理论资源。这一理念与党历来倡导的执政理念是一脉相承的。早在新中国成立初，毛泽东在《论十大关系》中就明确强调国家建设要处理好重工业、轻工业与农业、沿海与内地等多重关系，做到“军民兼顾”、“公私兼顾”。1957年，毛泽东在省市自治区党委书记会议的讲话中，更是明确指出：“统筹兼顾，各得其所，这是我们历来的方针。”[2]改革开放以后，邓小平力主解放思想、实事求是，认为现代化建设的任务是多方面的，必须坚持两手抓，以促使国民经济发展在综合平衡中稳步前进。此后，无论是江泽民对经济发展、文化建设、对外贸易等方面的阐述，还是胡锦涛对科学发展观与和谐社会的解读，均传达出了社会主义实现“包容性增长”的价值理念。而中共十七届五中全会虽未直接提出“包容性增长”的概念，但却将保障民生及统筹发展等内容提到空前重要的地位，实质上是对“包容性增长”的内涵进行了科学诠释。因此，“包容性增长”的理念是对马克思主义发展观的继承与创新，它为党的执政能力建设提供了理论指引，为中国特色社会主义事业的进一步发展指明了方向。

2.倡导“包容性增长”有利于各级政府官员树立科学的政绩观和权力观，促进地方政府职能的转变

政绩观和权力观是政府官员对如何履行职责、追求何种政绩以及对自身所拥有的权力的根本认识和观念。其科学与否，在实践中是否体现出全面、协调、可持续的发展要求，直接影响着各级政府的各项决策能否为民办实事、办好事，影响着各级政府职能的有效实现。转变政府职能，确立公共服务型治理模式转变，是当前各级政府维护社会稳定和推进国民经济持续健康发展的重要保障，而要切实转变职能，一定程度上取决于各级政府官员是否树立科学的政绩观和权力观。可以说，有什么样的政绩观和权力观，就会有什么样的政府行为模式和管理方式。以“包容性增长”理念为理论引领和行动指南，并以此作为衡量领导干部政绩的重要标准，各级政府官员将在实践中坚持统筹兼顾的工作思路，从大局出发，按照客观规律办事，既立足当前，又着眼长远，既注重重点，又不忘整体，重视社会公正，关心发展条件和成果，从而真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，促进各级政府自觉积极地转变职能，树立服务型政府的良好形象，为维护社会公正、实现基本公共服务均等化做出积极努力。

3.倡导“包容性增长”有利于缩小贫富差距，促进社会主义和谐社会的构建

实现社会的和谐发展，是人类孜孜以求的期盼，也是中国共产党当前的一项重大战略任务。自改革开放以来，随着民众生活状况的不断改善，我国社会发展的总体态势不断趋于和谐化，人民安居乐业，社会安定祥和，综合国力飞速提升。然而，在当前社会转型期的大环境下，由于新旧体制之间的断裂与失衡，各种社会矛盾也开始集中凸现，民众收入差距逐渐拉大，由此导致的社会问题开始增多。据联合国开发计划署的数据显示，中国目前的基尼系数达到了0.45，已超过国际公认0.4的警戒线，贫富差距突破合理的限度，且有继续扩大之势。另据亚行2007年8月的研究报告，中国的贫富差距成为亚洲之冠，收入最高的20%人口的平均收入与收入最低的20%人口的平均收入的比率达到11倍，收入分配的两极分化格局对社会的稳定形成了巨大挑战。[3]因此，构建社会主义和谐社会，必须把缩小贫富差距视为首要任务。“包容性增长”的基本要求是全面协调可持续，按照其核心价值，政府必然要把统筹城乡发展、区域发展、行业发展摆在首要位置，以此达到缩小贫富差距的目标。因此，倡导“包容性增长”的理念，为构建社会主义和谐社会提供了坚实的保障。

4.倡导“包容性增长”有利于提升政府公信力，推进社会主义核心价值体系的大众化

社会主义核心价值体系是社会主义意识形态之基，其作为社会主义制度的精神之魂，对于引导和整合多样化社会思潮，增强中华民族凝聚力发挥着重要的作用。然而，作为一种主流价值理念，社会主义核心价值体系能否被人民群众自觉自愿地接受并转化为群体意识，其根本前提就是看人民群众对社会主义核心价值体系及其建构者是否有足够的政治信任。信任是公共生活的润滑剂和黏合剂，也是社会主流价值观建构的重要根基。诚如哈贝马斯所言：“任何一种政治系统，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众对它所特有的忠诚心。”[4]因此，推进社会主义核心价值体系大众化必须把建构各级政府的公信力摆在首位。“包容性增长”强调社会协调发展，主张维护公平公正，关注社会弱势群体，这对于政府而言，可以促使其更多地了解群众所需，为群众办实事，办真事；对于人民大众而言，则意味着有了更多的知情权，感受到党和政府执政为民的积极态度。因此，其必然有助于拉近政府与民众之间的心理距离，提高政府执政的信誉，增强政府对公民的号召力、凝聚力，从而为推进社会主义核心价值体系的大众化奠定坚实根基。

二、实现“包容性增长”面临的现实困境

作为与科学发展观一脉相承的执政理念及十七届五中全会精神的本质要求，“包容性增长”要切实得到贯彻执行，必须认真研究和总结其制约因素，才能做到有的放矢。笔者认为，当前要实现“包容性增长”，必须着力破除以下四方面的障碍：

1.观念束缚

观念是行动的先导，观念不对路，行动就会出现偏差，就会给“包容性增长”的落实带来难度。中国共产党历来高度重视加强党员干部的观念和作风建设，强调全党要解放思想、实事求是和与时俱进。经过全党同志共同努力，党员干部的思想观念和作风状况得到显著改善，但同时必须看到，受长期形成的一些片面思想观念的惯性影响，当前“包容性增长”的贯彻过程中仍然面临着一定的观念阻碍。一方面，过度注重GDP增量的观念没有根本改变。在片面政绩观的驱使下，一些地方官员把经济发展简单地等同于GDP增长，对于民生的改善缺乏足够的动力，结果造成社会财富分配极端不均，为社会矛盾和纠纷的产生埋下隐患。另一方面，部分领导干部对自身所拥有的权力没有形成正确的认识，在实践中，因循守旧、脱离群众、好大喜功、弄虚作假、铺张浪费、追名逐利、以权谋私等问题一定程度上还存在着，既影响了党和国家各项工作的有效开展，也对干群关系造成了极大损害，对社会民生的改进带来消极负面效应。因此，要积极倡导“包容性增长”，必须转变思想观念，以科学发展观和为人民服务意识为指导，毫不动摇地坚持改革方向，坚持用改革和发展的办法解决前进中的矛盾和问题。

2.能力不足

不断提高领导干部分析问题、解决问题的本领，着力破除其领导能力不足的障碍，是推进社会经济协调发展，实现“包容性增长”的关键。在社会转型期内，我国社会经济发展任务艰巨，无论是消除经济运行中的不健康因素，还是解决社会发展中的深层次矛盾，都需要各级领导干部有突出的领导能力和业务能力。新时期以来，我国各级领导干部的综合素质得到显著提高，结构不断走向优化，但仍然存在一些领导干部的素质和能力与推进社会经济协调发展的任务不相适应的情况。如有的领导创新能力不足，工作中循规蹈矩，按部就班；有的缺乏现代经济、科技和管理方面的知识，工作开展缺乏专业性；有的洞察和预见能力不强，不能在错综复杂的矛盾中抓住问题的根本，因而无法在发展中把握关键；有的则不善于把工作经验和教训升华为理性认识，面对新情况、新问题，缺少应对思路，工作长期打不开局面等，这些问题都导致其工作没有取得重大的突破，给国民经济的持续发展和社会的和谐稳定带来不利影响，使“包容性增长”的贯彻落实面临障碍。

3.体制缺位

制度是稳定、受重视的和反复的行为模式，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]当前，我国社会经济发展之所以出现增长方式粗放，城乡、区域差距较大等与“包容性增长”不相适应的问题，其原因在很大程度上还是体制上的问题没有得到根本解决。具体而言，其一，经济体制改革不彻底，财产所有权制尚未最终确立，延缓了社会主义市场经济体制走向完善的进程，并导致一系列经济和社会问题。其二，随着我国社会进入转型期， 由于社会体制的不健全，城乡、区域、经济社会发展仍然不均衡，劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房等方面关系群众切身利益的问题此起彼伏，导致社会矛盾和纠纷等失范现象一定程度上出现增多趋势。其三，改革在各领域、各层面进行的不平衡。由于缺乏体制保障，改革滞后于开放，宏观改革滞后于微观改革，社会变革滞后于经济改革，生态保护滞后于经济建设，这些都在一定程度上加剧了经济社会发展以及人的全面发展的不平衡性和复杂性，导致社会发展走向协调化依旧任重而道远。

4.职能滞后

政府是推进社会经济发展的掌舵者，要实现“包容性增长”，政府首先要积极促进自身职能的转变，以完善工作方法，提高行政效率。改革开放以来，我国经过多次大规模的政府机构改革，政府职能发生了多方面的积极变化，过去全能型的政府管理模式不断得以改变，但中央和地方政府的职能定位，以及政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系依旧没有很好地理顺，地方政府的职能转变远远未能适应推进社会经济“包容性增长”的现实需要，暴露出一些不尽如人意的问题：(1)政府失灵。由于体制缺失和管理方式的落后，政府机构重叠现象严重，政出多门，办事效率不高，导致一些政府部门该管的事没管好，不该管的却花费了不少力气，政府职能的设定与履行过程中“越位”、“错位”和“缺位”现象严重。(2)政府规模过度膨胀。虽经过多次机构改革，但依旧没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。由于地方政府过度干预市场和企业的微观经济活动，热衷于兴办各种事业，以及过多地依靠行政手段进行管理，结果造成政府规模过于庞大和人浮于事的现象。(3)权力寻租。职能定位的不明确，也使得一些地方政府受利益的驱动，在经济发展中宏观、微观一把抓，既当“运动员”，又当“裁判员”，结果不仅限制了市场主体的活力，也使不法政府官员的“权力寻租”有了可乘之机。

三、实现“包容性增长”的路径分析

“包容性增长”理念的积极价值，以及当前面临的一系列障碍表明：各级政府必须进一步解放思想，转变观念，实事求是，积极做好以下几方面工作。

1.强化宣传教育，不断提升对“包容性增长”的认识水平

作为一种科学的发展理念，“包容性增长”的提出虽已有一段时间，但为人们熟知还是近期的事情，因此，当前各级政府部门及理论工作者要积极加强相关研究，领会其精神实质。在此基础上，在全社会广泛宣传和教育，使其深入人心，为广大人民群众所接受和认同，以提高贯彻和落实的自觉性和坚定性。一方面，各级政府官员坚持不懈地加强理论学习，清醒地认识当今时代的新变化和新趋势，准确地把握广大群众的期待和要求，通过牢固树立起“包容性增长”的全新理念，形成对权力、政绩和价值的科学认识，坚决反对脱离群众、以权谋私，反对形式主义、官僚主义和弄虚作假，始终做到与人民群众同呼吸、共命运，为群众办好事、办实事。另一方面，在全社会范围内，要借助各种有效途径加大对“包容性增长”理念的宣传和普及。新闻舆论部门要把坚持“包容性增长”理念的要求贯穿到日常宣传报道中，形成有利的舆论导向，将宣传教育融合在人民群众的日常生活和学习中，被市场主体、各生产单位及广大人民群众自觉自愿接受。

2.转变社会治理模式，为推进“包容性增长”提供根本保障

当前，地方政府要推动“包容性增长”，必须在社会治理模式上实现三大转变：(1)从管理型政府向服务型政府转变。单一地强调管理不利于与民众友好接触，也极易引发官僚主义不正之风。地方政府要主动放下身段，贯彻为民服务的宗旨，在实践中始终把关注民生放在首位，通过大力发展经济，缩小贫富差距来缓解各类矛盾；大力完善公共事业，为社会公平公正做出积极努力。(2)从权力型政府向责任型政府转变。权力与责任的不对称是导致地方政府脱离群众，造成合法性缺失的重要根源。提升地方政府维稳的实效性，迫切需要地方政府树立责任理念，实现权力与责任的有效衔接，建立与权力、职能相称的问责体制，依法行政，有所为有所不为，真正实现好、维护好和发展好最广大人民群众的根本利益。(3)从暗箱型政府向阳光型政府转变。暗箱操作是导致地方官员权力腐败的重要原因。提升地方政府的社会根基，必须实行政务公开，通过公共媒体将政府的决策、程序等及时传达给公众，切实保障公众的知情权和监督权，如此才能有效化解矛盾和纠纷，促进社会公平公正的实现。

3.推进制度创新，完善有利于实现“包容性增长”的体制机制

制度是带有根本性和全局性的东西，诚如亨廷顿所言:“制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式，组织与程序与其制度化水平成正比例。”[6]地方政府要推进社会经济发展实现“包容性增长”，必须努力推进相关法律和制度的创新：(1)建立完善的社会管理机制。要建立充满活力、富有效率、更加开放的市场经济体系，以合理配置市场资源，努力调动市场主体的生产积极性；同时，在广泛的公共服务领域内，积极通过强化医疗卫生体制、教育体制、社会保障体制、户籍制度等方面的改革与完善，为更多的人民群众谋实惠，在推动国民经济持续发展的同时，实现民生的切实改善。(2)建立科学的干部政绩考核机制。要切实破除地方政府官员唯GDP是尊，“见物不见人”，决策不讲科学、民主的片面政绩观和权力观的顽症。建立科学的政绩考核制度，既注重考核发展速度，更注重考核发展方式、发展质量；既注重考核经济建设情况，更注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展的态势；既注重眼前的“显绩”，又注重利于长远的“潜绩”。(3)完善民众利益表达机制。当前，地方政府要积极构建民众利益表达的制度平台。如通过民主恳谈会、听证会及网络媒体等途径，切实满足民众的利益诉求，在实现社会利益协调和整合的基础上，维护社会的稳定与和谐。

4.培育民间组织，壮大推进“包容性增长”的社会力量

成熟的活跃于地方政府与民众间的民间组织，能够为改善民生、促进机会均等提供一个有效的中介和平台，是有效缓解各种社会纠纷和摩擦，实现“包容性增长”的重要资源。鉴于我国国情和当下民间社会组织的发展状况，笔者认为应着重做好以下几方面：其一，加强对民间组织的宏观引导，政府可以根据社会发展的实际情况有意识地推进民间组织发展，使其在布局、结构和规模上实现一致性与合理性。同时，着力剔除对民间组织的一切不合理管制措施，坚持专业化、社会化的发展原则，使其能以独立姿态发挥作用。其二，强化政府对民间组织的物质支持。根据约翰·霍普金斯政策研究所的研究，目前世界上还没有一个国家的民间非营利部门的主导性收入来源是私人捐赠，这一点在我国的表现更为突出。因此，政府有必要给予各类民间组织一定的资金补助，通过有效途径使社会闲散资金向其集中。其三，促进民间组织的交流与合作，民间组织要切实发挥作用，必须大力宣传，提升影响力。对此，地方政府可以创造宏观条件推动民间组织相互学习借鉴，自身也要加强与民间组织的合作，把社会发展中的一些技术性难题交给社会民间组织解决，充分发挥其公益性、灵活性的优势，为改善民生，促进社会经济协调发展发挥应有的作用。

[1]吴飞.包容性增长首先是实现公平正义[N].新闻晨报,2010-10-19(A03).

[2]毛泽东邓小平江泽民论科学发展[M].北京:中央文献出版社,2008:10

[3]李宝怀.科学发展观视阈下的贫富差距[J].延安大学学报:社会科学版,2009(2):5-8.

[4]哈贝马斯.现代国家中的合法性问题[M].北京:社会科学文献出版社,2002:264.

[5]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:333.

[6]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:三联书店,1996:12.