试析开放大学的属性与功能

叶兆祥

根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)的部署，作为新时期国家教育体制改革试点之一的改革人才培养模式，提高高等教育人才培养质量项目已经启动，其中一项重要任务是探索开放大学建设模式。对此，无论是国家《规划纲要》，还是部分省(如《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，以下简称江苏《规划纲要》)的《规划纲要》都提出了明确要求。在推进终身教育、建设学习型社会背景下诞生的开放大学，是一种全新的教育组织形态，相对于传统教育形式，有着独特的属性和功能。围绕建设学习型社会总目标，遵循高等教育、继续教育和远程教育规律，借鉴国际开放大学建设成功经验，依据《中华人民共和国高等教育法》有关规定，总结和吸收电大30多年办学正反两方面的经验，认真探究开放大学的属性特征和功能作用，对于开放大学建设实践有着重要的指导意义。

一、终身教育的现实需求是开放大学属性特征和功能作用的形成基础

在我国，开放大学尚处在探索和试验阶段，对于开放大学的属性功能给以概全的结论为时过早。但是，有一点可以肯定，开放大学的教育理念、建设目标、属性特征、功能作用、任务定位等必须与我国终身教育的发展现状和未来目标相适应。在国际社会和教育界，20世纪60年代提出的终身教育思想，随着信息技术的高速发展和知识经济的兴起，已经从普遍认同和接受的理念发展成为教育的实践活动。当前，我国仍处于重要战略机遇期，同时又处在经济和社会深刻变革和转型的挑战期。经济全球化、社会信息化、综合国力的激烈竞争与我国目前发展阶段的特殊国情相交织，凸显了教育特别是建立终身教育体系在我国经济和社会发展中的特殊地位和重要作用。在促进发展和变革的各种因素中，人力资本的增长以及建立适应这种增长需求的、以终身教育思想为指导的教育和学习体系，显然是经济社会发展的重要基础和动力。因此，构建终身教育体系,为经济社会发展提供强有力的智力支撑,已经成为党和国家的重大战略决策，党的十六大、十七大对此都提出了明确目标，国家《规划纲要》把构建体系完备的终身教育列为战略目标。江苏省中长期教育改革发展战略目标也明确提出建立健全基本满足所有社会成员学习需求的终身教育体系，为个人终身参与有组织的学习活动提供充足、平等的机会，为学习者提供伴随一生、满足其不同人生阶段需求的教育服务，基本形成人人皆学、时时能学、处处可学的学习型社会。

构建终身教育体系和学习型社会是一项庞大而复杂的系统工程。长期以来，在构建终身教育体系的进程中，以广播电视大学教育为代表的现代远程教育事业与普通高等教育得到同步发展，但是，面对经济社会快速发展的新形势，终身教育深入推进的新境界，电大已经不能适应新的历史使命。在这一背景下，在电大的基础上建设一所极具特色的新型高等学校——开放大学，通过教育体制创新，资源整合，使之成为各级教育纵向衔接，学校与社会横向沟通，学历教育和非学历教育协同发展，社会教育资源得到充分开发和利用，满足全民化、个别化学习需要的远程教育高校，成为终身教育学习平台。我们以江苏为例，从经济社会发展与推进终身教育两个维度，对开放大学属性特征和功能作用的形成基础加以阐释。

1.建设“创新型省份”对推进终身教育提出新要求

20世纪末以来，江苏经济社会快速发展，最近，江苏省委又确定把创新驱动确定为江苏发展的核心战略，“十二五”时期要率先建成创新型省份、教育强省和人才强省。实施创新驱动战略，加快转变经济发展方式，科技是关键，教育是基础，人才是根本。按照发展创新型经济、建设创新型省份的要求，最可依赖的资源是人才资源，最能持久的优势是人才优势。“经济发展方式的加快转变，引领着经济社会各个领域的深刻变化，教育是社会发展的组成部分，以经济社会为基础，同时又服务于经济社会的发展，推动经济社会的发展。”[1]但是，我省目前劳动力知识结构重心偏低，人才状况还不适应国际竞争和产业结构调整的要求，人才总量不足，人才结构不尽合理，人才的不合理流动和流失严重，高层次、复合型、创新型人才短缺，显然不能适应加快转变经济发展方式，建设创新型经济的要求。解决人才资源问题，已经成为实现“两个率先”，促进区域共同发展的战略问题。因此，把培养人才与发展创新型经济紧密结合起来，突出加强创新创业人才队伍建设，大规模培养培训急需的高素质技能型人才，是优化创新创业环境的重要途径。对此，江苏《规划纲要》指出，到2020年，公民受教育程度显著提高，新增劳动力人均受教育年限达15年以上，全省常住人口、就业人员大专及以上学历的比例位居全国前列，人人都有机会终身接受教育，从业人员继续教育年参与率达60%以上。[2]但是，我国现行教育所遵循的依然是以正规学校和统一教育教学模式为主导的、与传统工业化阶段需求相吻合的人才培养目标体系，因而不符合人的个性发展需求，不符合新型工业化与全面建设小康社会需要的多层次、多样化的富有创意的人才需求，因此，改革教育体制与模式，增强国民教育供给，形成大量的高素质劳动者队伍，是我省创新驱动迫切需要解决的战略问题。所以，开放大学必须立足地方，积极为地方经济社会发展培养急需的高素质技能型人才。

2.以改善民生为重点的社会建设对推进终身教育提出新任务

民生连着民心，民心凝聚民力，把保障和改善民生放在更加突出位置，让发展成果体现在提高人民生活水平上，体现在满足人民物质文化需求上，体现在促进人的全面发展上，已经成为党和政府的执政目标。为此，必须有效利用各类教育资源，努力满足社会各类群体、个体日益增长的多方面的学习需求，拓展广覆盖、多形式、更便捷的社会教育体系，大力发展社区教育、家庭教育、农村教育、老年教育和妇女教育，积极开展与公众社会生活、休闲娱乐、文化体育、医疗保健密切相关、灵活多样的各种教育活动，丰富个体的精神文化生活，应成为教育服务社会、服务民生的一项不可或缺任务，成为终身教育的重要内容。建立开放大学，以全方位、多类型、个性化的形式提供教育服务，是促进社会建设，改善民生的抓手和平台，所以，开放大学必须面向大众，将教育对象覆盖到社会每一个角落。

3.城乡发展一体化建设对推进终身教育提出新课题

我省着力把破除城乡二元结构，建立促进城乡经济社会发展一体化制度作为当前和今后一个时期农村改革的重点。当前，我省总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走特色农业现代化道路的关键时刻，迫切需要发挥我省农业基础较好、工业化和城市化水平较高的优势，全面实行以工促农、以城带乡，加快改造传统农业，推进农业现代化，着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局。但是我省推进城乡一体化建设的进程仍然面临不少突出问题和新的挑战，其中农业产业化经营水平不高，农民组织化程度较低，农村劳动力总量过剩与结构性短缺并存，社会事业发展、公共服务水平与城市还有较大差距等方面的问题仍然比较突出，这些问题最为根本的乃是农业人口素质较低。目前我省农村地区广大群众接受教育水平和受教育机会明显落后于城市和发达地区。我省农村人口约占总人口的46.8%，据2007年底的统计，我省城镇6岁及以上人口中，接受高等教育的人数比例约为13.6%，而在农村人口中，同样的比例约为1.7%，是城镇的十二分之一，差距比较大。所以，发展农村教育，正是提高农业人口素质，消除城乡差别的治本之策，充分发挥教育的功能和作用，强化农民的素质提升和技能培训，对于构建城乡经济社会发展一体化新格局，具有十分重要的意义。而教育为城乡发展一体化建设服务的有效形式是将现代远程教育伸向农村。尽管电大曾经为服务“三农”做出较大贡献，但是，促进教育资源在城乡之间均衡配置的许多新课题仍然需要努力破解，建立开放大学，努力拓展办学空间，促进教育服务功能重心下移，积极履行城乡发展一体化建设赋予现代远程教育的使命，无疑是终身教育的一个重要课题，所以，开放大学必须深入农村，为推进城乡发展一体化建设提供服务。

4.国家教育体制改革对推进终身教育提出新目标

在制定江苏教育发展战略过程中，地方政府十分注重发展现代远程教育，充分发挥电大在构建终身教育体系中的功能和作用。在“十五”和“十一五”期间，就曾经对建立江苏开放大学问题进行过研讨和酝酿。早在2001年《江苏省教育事业发展“十五”计划》中就明确提出“以广播电视大学、自学考试及现代远程教育等为依托，构建开放式教育体系”，2010年，又把建设江苏开放大学列为《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的任务。不同于以往的是，江苏《规划纲要》将终身教育体系建设纳入经济社会发展和精神文明建设规划，建设江苏开放大学作为健全终身教育体系的重要内容，同时被列为江苏省高等教育综合改革项目之一，并已得到教育部批准。对于开放大学的定位、架构和建设目标有了清晰的描述和较高的要求。这意味着建设开放大学已经上升到决策层面并成为现实。因此，建设开放大学，充分体现了深化高等教育管理体制改革，优化高等教育布局结构,积极探索多元化、特色化办学道路的实践意义。

二、开放大学的属性特征

大学的属性特征是多维度、多层面的，从体制、机制、任务等诸方面可以从不同类型的学校区分出不同的属性特征，但是高等教育是各类大学共同的属性。基于以上基础，设想中的江苏开放大学应由江苏省政府举办，接受江苏省教育厅领导，其性质是一所独立设置的、以开放模式运用现代信息技术的、面向社会成员培养应用型人才的新型本科高校，是全国远程教育系统、江苏高等教育体系的重要组成部分。根据其办学任务，开放大学的属性特征主要是：

1.具有独立自主的办学权

1998年国家颁布的高等教育法第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”《高等教育法》还指出“大学或者独立设置的学院还应当具有较强的教学、科学研究力量，较高的教学、科学研究水平和相应规模，能够实施本科及本科以上教育。”这就是说，高等学校的自主办学权和必备条件是法律所赋予的。开放大学既然是一所大学，因此，应具备高等学校的最基本的属性，享有国家有关法规赋予大学所必需的权利义务，符合我国高等学校建设的基本要求。彭坤明教授曾经指出：“在学习型社会的构建中，开放大学虽然承担着特殊的任务，但并没有也不应当改变其大学的属性，既是说，作为新型的高等教育机构，开放大学既呈现出一系列创新型特征，但同时具有大学的共性特征。”[3]这一问题似乎不容置疑。但是，作为构建开放大学基础的广播电视大学，长期以来却存在着开展学历教育方面的办学定位问题，正如中央电大原党委书记于云秀所说“中央电大作为高等学校的基本办学之权，学历教育和学位授予权并没有完全得到落实。三十年了，电大还停留在只能发放专科学历文凭，“专升本”的学历文凭需要同合作的普通高校联合盖章发放，也从没有自己独立颁发的任何学位证书。[4]这种状况造成了电大的功能未能充分发挥，作用未能充分展示，地位未能充分体现，成为电大系统现行教育管理体制的一大缺陷。广播电视大学30年发展所积累的远程教育经验和基本条件，为我国开放大学的建设奠定了良好的基础，以电大为基础是建设开放大学的必由之路和最佳选择。所以，新组建的开放大学应彻底改变这一现状，突破体制性障碍，使办学自主权得到完全落实，从而能够在构建终身教育体系中发挥骨干作用。国家《规划纲要》要求“落实和扩大学校办学自主权”，“依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”[5]开放大学应该通过贯彻《规划纲要》，落实上述权利与义务，必将有利于学习型社会的区域性发展，有利于充分发挥办学主体的办学积极性，有利于强化社会责任，增强承担各种后果和风险的能力，并能根据经济社会发展需要及时调整办学思路和模式，满足社会需求。

2.坚持开放办学模式

开放式办学，是国际开放大学的普遍模式，也是区别于普通高等学校的主要特征。其成功的典范，当属英国开放大学。开放性—这一英国开放大学最核心最根本的特征,体现了真正意义上的现代大学与传统意义上的大学的根本区别所在,它以其开放的办学模式，先进的教学媒体和优秀的教育质量享誉全球。英国开放大学的开放学习对象、开放学习地点、开放学习方法和开放教育观念，从根本上打破了传统教育对学习者身份、学历、分数的限制，打破了传统教育千篇一律、僵化刻板、规格化的模式，打破了专门化、专职化、特权化的传统教育观念的束缚。使得大学已经成为“自主、自愿、自律、自由地拓展知识、更新技能、发展潜力的自我需要和生活体验，也是随时、随地、随意、随便的个性化、能动化的过程。全方位的开放性充分体现了现代教育大众化、民主化、平等化、人性化、终身化的根本特征和发展趋势，也为多样化人群的发展需要提供了现实的实现途径。”[6]无疑，英国开放大学的实践，应该成为我们的借鉴。在我国，广播电视大学积累了成人学习者的经验，增强了对于成人多样化学习需求的适应性，初步建立了科学的教学质量评价体系和保证机制，取得了较大成就，开放办学已经展现出独特优势。作为开放大学，应当保持和弘扬这一优势，坚持以开放的理念和开放的实践作为实现办学目标的重要支撑。

3.应用现代化教学手段

电大建校初期，运用广播、电视以及音像资料等媒体资源，初步实现了社会教育资源的有效整合,不仅为学历补偿教育任务的完成提供了手段和资源保障,也因此创建了教考分离等初具远程开放特色的教学及管理模式。现在，电大系统不仅建设了以计算机应用为主要特征的网络平台及基础设施,形成了天网地网人网相结合的网络体系,而且加强了网上教学资源的开发与应用，并形成了一支实力较强、结构合理的师资队伍。通过多种媒体技术的有效整合，以及卫星电视网络、计算机网络、电信网络的有机结合，电大教学已经实现了由以广播电视手段为主向以网络技术手段为主的教育技术转变，基于多种媒体技术的开放教育已经成为电大教育的主流和方向。建设开放大学仍然必须充分利用现代化教学手段，以现代信息技术为支撑，以互联网为主要载体，促进数字化学习环境的形成，融入世界教育现代化潮流，在更高的起点上大力发展开放教育，努力解决我国“穷国办大教育，弱国办强教育，文明古国办现代化教育”的教育发展三大难题”。[7]

三、开放大学的职能

开放大学的职能是提供适应需要的各类优质教育资源，以学分互认、学分积累与转换的开放型人才培养模式为特点，面向社会各类成员开展本、专科学历教育，逐步发展硕士研究生教育，大力发展继续教育；提供远程教育社会化的公共支持服务。其职能作用应当表现在以下几个方面：

1.积极开展学历及非学历继续教育

继续教育是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动，是终身教育学习体系的重要组成部分，加快发展继续教育，是持续开发人力资源，促进教育公平，满足人民群众日益增长的多样化教育需求的重要途径。开展继续教育，是开放大学的主要职能。应根据应用型人才的培养规格与标准，以开放的模式和信息化的手段，举办高等学历继续教育和各种内容、形式的社会教育，实行弹性学习年限和完全学分制，不断增强人才培养的社会适应性，颁发相应的学历证书和培训证书。这里强调的是，开放大学不是一般意义上的社会培训机构，无论是从终身教育体系构建的现实需要出发，还是从终身教育的长远发展看，开放大学应该提供高等学历教育，这既是经济社会建设的需求，同时也是作为一所大学的职能所在和社会责任，更是终身教育体系中不可缺失的重要环节。就开放大学自身而言，“一方面，它是整合成人教育资源必要的机制保障。另一方面，它也是开放大学的主体地位需要，是开放大学引入优质教育的必要条件，更是在合作中保持平等地位的重要保障。”[8]当然，仅有学历教育还远远不够，开放大学还要通过举办各类非学历教育，探索非学历教育与学历教育有序有效的沟通，积极服务于学习型社会的各类终身学习活动。

2.搭建终身学习“立交桥”

在学习型社会和终身学习背景下，参与学习的需求和方式日趋广泛化、多样化、普及化，使得连续性的正规教育已难以适应全民学习、终身学习的需要，而单一、封闭的教育阶梯已成为实现终身学习目标的瓶颈。因此，构建终身学习“立交桥”必然成为建设全民学习、终身学习的学习型社会，实现学有所教的主要手段。构建终身学习“立交桥”，建立更加开放的学习环境和路径，是许多国家和地区建立完善终身学习体系的共同趋势。国家《规划纲要》特别提出搭建终身学习“立交桥”，也正是国家关于推进终身学习的重要政策创新点之一。作为终身学习平台之一的开放大学，应把探索开放型的办学模式，构建人人皆学、处处能学、时时可学平台作为主要职能。基于终身教育思想，为促进人的全面发展，必须改革学历教育招生、考试和学籍管理制度，实行宽进严出和弹性学习制度，为学习者在不同类型或层次的学习衔接提供服务。鼓励在职学习者工学交替、分阶段完成学业。建立继续教育学分积累与转换制度，完善学习成果认证制度，通过考试、测试、成绩及证书审查等对于非学历教育的学习成果予以评价，探索区域内普通教育、继续教育之间沟通的制度与机制，促进各级各类教育纵向衔接，横向沟通。

3.建立学员学分积累、转换、认证与互认制度

终身学习体系下的培训与继续教育应该是与学校教育等其他类型的教育能够相互沟通和衔接的、开放的培训和学习体系，学分银行就是这一体系的表现形式。所谓“学分银行”(school credit bank)是一种模拟或是借鉴银行的功能特点，使学生能够自由选择学习内容、学习时间、学习地点的一种管理模式。 “学分银行”的主要内容为累积学分，它突破传统的专业限制和学习时段限制，将技能培训与学历教育结合起来。“学分银行”制度将学生完成学业的时间从固定学习制改变为弹性学习制。实际上，通过“学分银行”，可以记录社会成员继续学习的状况，作为对其资助与奖励学习、认定相关专门技能等级、颁发专业资格证书、晋升职务以及进入高一级普通学校进行学习进修等参考依据，能够促进不同类型教育间的学分互认，完善继续学习成果的评价、认证和转换制度。这一制度的建立与实行，一些国家有着成功的范例。如韩国学分累积制度，英国个人学分账户和美国的学分衔接等等。韩国学分累积制度是一种开放的教育体系，其本质是进行高等教育的学分管理。它认可在学校内和学校外的各种不同的学习经历，当求学者积累的学分达到学分累积制度所规定的要求时，就可以申请相应的学位证书。学分累积制度的目的在于提供多种受教育机会，促进求学者终身学习。这种灵活方便的学习制度吸引了众多的民众，“学分银行”广受韩国社会欢迎。有学者认为：韩国“学分银行”制度“使完全学分制以学分认证为基础首先得以建立,并通过这一教育模式，建立了一个真正能‘供学生选购学分的市场’，有效地促进了终身教育的发展”[9]。在我国，上海市已经率先在成人教育中设立了这样的“学分银行”。由此可见，建立适应终身学习需要的评价和认证支持体系，使不同的教育机构的培训可以互认学分，使得学习者可以在各类教育机构之间、在正规教育场所和非正规教育场所之间进行选择和流动，能够充分满足学习者的个性化需求。开放大学应从我国的国情出发,学习借鉴国外终身学习一些好的经验,建立适应终身学习的培训质量评估指标体系和学习状况的考核、认证和学分的互认制度，进行有关建立“学分银行”和“终身学习卡”的制度及相关措施的实验，形成以课程学分为基础的、“双向学分互认”和“单向学分认定”并行的“学分银行”框架体系，为今后进一步形成各级各类教育与培训相互衔接融通的完全的终身教育“学分银行”体系打下良好的基础，为广大社会成员日益增长的学习要求提供更多的机会和更好的服务。

4.开展社会化的公共支持服务

积极拓展社会化服务功能，是开放大学又一职责。应统筹发挥开放大学的系统、资源及技术优势，建设开放式的远程学习公共服务平台，为各地开展学习型社会建设活动提供服务，为广大学习者学习提供方便灵活、多样化、个性化的教学服务。要发挥自身专业的特点和远程教育资源的优势，为社会各类从业人员服务，同时，充分利用遍布城乡的学习支持服务系统，搭建深入基层社区、乡镇和行业企业的全民学习平台，吸纳与整合社会各类优质教育资源，为各类办学者和学习者提供社会化、第三方服务。“为全民终身学习提供多次选择机会，提供开放性、普适性、低成本的学习资源与服务，满足各类社会成员多样化、个性化的学习和发展需要。”[10]从总体上说，开放大学应该成为地方远程教育中心，在远程教育中发挥主力军作用，并为高等学校和其他教育机构开展远程教育，提供学习支持服务；应该成为社区学习中心，为社会成员提供多样化、个性化、终身化的学习服务，为构建学习型社会和终身教育体系作出贡献；应该成为高等教育伸向农村的重要通道，在服务“三农”中发挥骨干作用；应该成为培养应用型人才的重要基地，大力培养适应地方经济社会发展需要的应用型人才。

综上所述，开放大学应该具备先进的理念及适应社会的属性和功能。在终身教育背景下，开放大学应该而且能够形成政府主导、社会参与、区域教育资源合理整合的办学新体制；创设利用现代信息技术优势的学习新环境；创立注册入学、过程服务、选择自由、学有所教，学习者自主学习与个性化支持服务相结合的新型人才培养模式；建立标准明晰、成果积累、学分转换与互认的学习成果认证新机制；架构学校监控与社会评价相结合的质量保障新体系；形成开放大学与普通高校资源共享、合作双赢的高等教育合作新格局。

[1]叶兆祥.构建终身教育体系中的电大新使命[J].江苏广播电视大学学报,2010(4):36-40.

[2]江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)[N].中国教育报,2010-08-30(5,6).

[3]彭坤明.开放大学：“学有所教”的必然选择[J].江苏广播电视大学学报,2010(5):5-9.

[4]于云秀.新一轮教育改革和远程开放教育的发展[J].中国远程教育，2010(6)：5-15.

[5]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[N].人民日报，2010-07-30：13-15.

[6]孙林霞.成人教育的典范:英国开放大学[J].继续教育，2010(2):60-63.

[7]郝克明.积极扩展信息技术途径，凸显开放大学比较优势[J].北京广播电视大学学报，2010(3):3-7.

[8]张德明.为什么要组建上海开放大学[J].现代远程教育研究，2010(5)3-6.

[9]陈晶晶,陈龙根.韩国学分银行制及其对我国构建完全学分制的启示[J].高等农业教育,2010(8):88-92.

[10]任为民.建设国家开放大学的几点思考[J].现代远程教育研究，2010(3):4-8.