市级医院代建制项目财务管理模式探索

■ 王 慧 张建忠

市级医院代建制项目财务管理模式探索

■ 王 慧①张建忠①

代建制 项目财务管理

随着“十五”、“十一五”以及上海市郊区5+3+1市级医院基本建设的加大投入，项目财务管理已成为我们代建制项目管理的重要环节之一。本文主要从建立项目财务管理体系、项目财务对投资控制的管理、项目财务管理与财务监理的结合、审计反映的问题与取得的成绩方面，对上海市级医院代建制项目财务管理模式作一探索、实践、思考。

①上海市卫生基建管理中心，200003 上海市成都北路408号

Author’s address：Shanghai Municipal Health Infrastructure Management Center, No.408, North Chengdu Road, Shanghai, 200003, PRC

1 建立项目财务管理体系

图1 代建制项目管理体系的组织架构

在“十五”及以前的计划经济时期，上海市级医院基本建设项目普遍实行传统的自建制管理模式，这种管理模式因缺乏专业管理经验，在项目财务管理以及投资控制等方面难以达到专业化标准。上海市卫生系统对“十五”、“十一五”上海市级医院基本建设项目采取了项目代建制管理模式，改变了以往项目建设中的管理缺位、程序不规范、非专业化管理的情况，从组织、制度及流程等方面给出保障，上海市卫生基建管理中心作为代建制模式的实施单位，为代建制项目管理体系中很少甚至不涉及的项目财务管理方面的工作进行了有益的探索与实践。

1.1 管理体系

1.1.1 组织构架（见图1）。

1.1.2 内容。基建项目财务是一项专业性强的职业，需要从业者不仅有财务知识，还需要具备一定的基本建设领域以及有关法务方面的相关知识，作为项目财务首先明确岗位职责，我们制定了《工程财务部工作职责及岗位要求和聘评办法》、《工程财务部项目出纳工作职责》；在工作定位明晰的前提下，需要制度的保障执行，我们制定的工作制度有《代建项目财务管理细则》、《会计电算化内部控制和管理制度》、《基建项目建设资金用款申请要求》、《建设单位管理费申报要求》、《审计后竣工财务决算批复阶段支付管理办法》、《财务资料会计档案移交及账面资产交付要求》、《工程财务廉洁自律工作条例》； 操作流程的制定，是对具体工作环节的指导和规范，主要有《基本建设专用存款账户的批报流程》、《基建项目建设资金使用流程》、《政府采购合同集中支付流程》、《财务资料会计档案移交及账面资产交付流程》；由此形成了系统的管理体系。

1.2 制度建设

以往市级医院基本建设在财务制度方面缺乏针对性，项目财务一般由行政财务兼职，管理意识淡薄、缺少经验，仅作为付款和记账的工具；“十五”项目采用代建制管理后，重视制度的建设，以严格执行财政、上级主管部门的有关文件规定为前提，建立了上述一系列制度、流程，使市级医院基本建设的项目财务管理工作得以规范、有序地进行。具体反映在以下几方面：

1.2.1 财务管理交底制。为改变传统自建模式中财务管理的被动性、盲目性，代建制项目的财务管理结合项目的实施阶段，逐步推行财务管理工作交底制度，旨在统一各关联方对项目财务管理的认识，为即将开始的工作先行铺垫，使之进入良性循环状态。

1.2.2 预警报告制。代建制项目的财务管理针对项目实施过程中诸如完工项目工程月报或结算审价报告中出现的问题，形成预警报告制，弥补了传统自建模式中财务管理专业水平低下的缺陷，减少差错率。

1.2.3 审计前准备工作制。及时总结、未雨绸缪是代建制项目财务管理区别于传统自建模式中财务管理的又一个方面。总结以往被审计项目的要求及经验，整理出审前调查资料清单及可能面临的问题，落实并分解到参与项目建设相关责任方，在审计进场前预先召开专题协调会；项目审计前准备工作制，为审计工作的顺利开展创造了条件。

1.2.4 移交制度。对项目建设最后形成的账面资产、会计档案，就移交程序、资料、参与方等要求按《财务资料会计档案移交及账面资产交付流程》规定操作，规范反映代建制项目工作的圆满完成。通过制度建设，形成良性的项目财务管理体系，为项目后期的竣工财务决算审计、财政批复、资产交付使用打下了良好的基础。

1.3 资金管理

上海市“十五”及“十一五”以及郊区5+3+1市级医院基本建设期间共代建项目43个，扩初批准建筑面积约168万平方米、批准概算投资近111亿元。以规范的监管程序管理巨额资金的使用，这是代建制项目财务管理与传统自建制模式的最大区别。具体管理环节如下。

1.3.1专户管理。首先在资金的源头环节实施规范化管理，要求医院按《基本建设专用存款账户的批报流程》开设项目基建专户，专款专用，单独建帐核算；同时加强基建专户的银行预留印鉴管理，要求银行做好印鉴的分户管理，资金的分户核算。其次将项目资金使用分别请款、付款二大环节进行管理。

1.3.2 请款管理。申请环节先按项目内部控制流程及《基建项目建设资金用款申请要求及程序》进行资金的请领，该环节着重审核项目进度申报的真实性及其对应的合同付款条件的相符性。具体流程为：当月12日筹建办按工程进度、相关合同完成节点报出月度用款计划，项目会计按“建设资金用款申请要求及程序”予以初核后编制月度用款申请表，返回筹建办确认盖章、使用方代表签字（一般为使用方分管基建领导担任的筹建办主任），报财务监理审核出具书面意见，报卫建中心工程财务部、分管领导流转审核，返回项目会计加盖代建方分管领导担任的筹建办主任印鉴，当月21日上报申康医院发展中心投资部审核，申康医院发展中心投资部上报市财政审批后下拨财政资金、使用方自筹资金同时到位。

1.3.3 付款管理。支付环节财务付款依据：政府相关批文、月度用款申请、相关合同条款、齐全的资料、完备的审批手续。每项业务分别现金报销、票据申领操作，具体流程如下：（1）现金报销：报销人填写银行票据申领单（须附写明背书的原始发票及相关凭证），财务监理对照相关概算内容、概算价审核签字，项目副经理、项目经理签署审核意见，筹建办主任核准签字（筹建办用管理费由使用方筹建办主任核签），使用方法人代表核准签字（视各使用方需要设置），项目出纳予以报销。（2）支票申领：经办人填写银行票据申领单（须附写明背书的原始发票、合同等相关凭证），财务监理对照合同及概算内容、概算价审核签字，项目副经理、项目经理签署审核意见，筹建办主任核准签字（筹建办用管理费由使用方筹建办主任核签），使用方法人代表核准签字（视各使用方需要设置），项目出纳开具支票，使用方印鉴保管人加盖相关预留银行财务专用章、相关领导担任的筹建办主任私章，项目会计复核票据申领单内容填写完整性、相关数据正确性、签字手续齐全后加盖预留银行印鉴中代建方领导担任筹建办主任私章，出票。

1.4 合同管理

主要通过对合同履行情况检查以及对合同变更的控制来实施合同管理。合同履行情况检查主要体现在：对重大合同如设计合同、施工合同签署前的经济利益、财务结算等条款的审查；签订后请款时对合同审批流转程序完整性的审核；付款环节对合同约定的支付条件、方式、申请资料、审批意见的审核；合同履行过程中的跟踪管理，对节点付款、票据入账、合同进展情况，在合同台账上及时记录和检查，发现异常及时报告。

对合同变更的控制管理，首先确定是否是原合同允许变更的范围和内容，而后核查变更费用是否在概算范围内，最后检查变更的依据、资料、手续是否充分和必要、齐全和完备。

2 项目财务对投资控制的管理

项目财务对投资控制的管理，是代建制项目财务管理“立足本职、不局限于专业”理念的具体化，是传统自建模式下从未涉足的领域；我们的管理主要通过项目的不同阶段，在请款、付款、合同管理、超概程序性管理环节上予以控制。

比如项目前期阶段要求财务监理对市政道路、水、电、气、通讯配套、场地平整、围墙等前期费用估算及概算拆分细化后设定投资控制目标值，在合同签定、请款环节预先控制。

又比如设计阶段是投资控制的源头环节，我们的控制措施是：扩初报批前督促财务监理根据扩初图纸和设计概算，研判满足设计功能前提下的投资经济性；概算评审过程中要求财务监理对概算的合理性、完整性要据理力争；概算批复后作为投资的最高限额，要求财务监理在规定时效内对概算进行切块细分，及时出具概算评审后的分析审核意见；在设计合同条款中加入限额设计和优化设计方案的制约。

“十一五”代建制项目财务管理重视用款申请的事先控制，还反映在对用款申请明细表和票据申领单的修改，分别在请款及付款环节突出对应概算及合同执行的控制情况，重点突出财务监理在二大环节中的审核作用，可较为及时地在付款或请款环节中避免概算外费用的支出；使每项请款、付款都能确切地反映出概算控制情况、合同履行即时状况，改变了投资控制到项目审价结束后才见分晓的局面，使投资控制随着项目建设的推进落实到各个环节，让领导在业务的审批签核过程中及时发现问题，从项目财务管理角度加强了投资控制的监管力度。

超概内容程序化管理是“十一五”项目管理的重点，也是项目财务管理控制的延伸，用程序化管理方法对每一项超概内容要求使用方进行相关情况说明，要求财务监理单位对超概原因进行具体分析，对相关资金的落实、核算处理出具书面报告，再行申报、上级部门审核备案；通过这些程序的设置，参建各方投资控制意识明显提高。

3 项目财务管理与财务监理的结合

自“十一五”项目开始，受上级主管部门的委托，我们负责对参与政府投资市级医院基本建设项目的财务监理单位进行业务质量考评，如何使此项工作与项目财务管理有机地结合，我们将此视为又一次的探索和实践机会。

首先,对原考核内容、程序进行细化、深化，建立考核标准刚性量化指标，将财务监理的平时工作效率、业绩与建设过程中透过项目财务管理反映的综合业务质量相结合，使之更具客观性、操作性；为充分发挥考评的杠杆作用，一方面针对考评结果设立了考评结果反馈、整改情况回复制，另一方面注意总结考评过程中出现的新情况，对考核办法进行再完善；

其次,重视项目财务与财务监理日常工作契合的互动效果。财务监理单位的实施细则是其工作开展的操作指南，为使双方对未来工作认识统一、步调一致，也为使财务监理单位较快地熟悉医院建设的程序和特点、帮助其尽快进入角色，要求财务监理单位紧密结合我们代建项目管理纲要制定实施细则；过程中就投资控制、财务管理、会计核算、竣工结算方面出现的问题，建立财务监理报告流转、反馈制度，及时沟通、反馈、总结；

再次,强化投资控制目标、财务管理意识，使其在项目的初始阶段就了解项目的规范化、制度化管理要求，便于其后续工作的有效开展。

另外,对财务监理的投资控制业务质量考评，结合项目财务管理的要求，将投资控制的目标分解到估算、概算、预算、结算的不同时段，突出阶段投资控制的重点，调整相应内容和分值，更注重财务监理单位在不同阶段的投资动态控制的措施及落实效果。

这些工作举措使财务监理在接受考评或考评其他单位的同时，学习到了同行业的宝贵经验，不仅为各财务监理单位提供了交流、学习、提高的平台，而且加强了项目参建各关联方之间的沟通。

考评财务监理业务质量的过程，也是项目财务自我总结、提高的过程。从最初接受委托到现在，裁判员和运动员角色的不断替换，培养了我们换位思考、逆向思维的工作方法，促进了双方对相关问题认识的统一；促使我们的专业更精细、业务更全面；考评专家们针对性强、操作性强的建议，无疑成为项目财务学习提高的又一途径。

4 审计反映问题

根据上海市审计局对“十五”期间部分项目竣工决算审计的结果来看，超概算现象较为普遍；造成这一情况的主要原因：一是政府在这一领域始终未出台统一的法规文件，致投资、代建、使用三方在项目建设过程中存在职权划分不清晰。代建方在项目实施过程中大多以提供技术服务为主，无法真正发挥代建的主导作用，对项目的投资控制处于有力使不出的无奈境地。比如，项目前期的设计方案几乎全部由医院确定，而设计方案的确定对投资具有决定性的作用，恰恰医院在基本建设程序管理和专业知识方面的经验是缺失的；项目实施过程中还会因种种原因存在不同程度的设计变更，因此项目投资控制的难度不言而喻。二是涉及到医院的利益。医院自筹资金占项目总投资资金来源的比例由40%～85%不等，导致项目建设标准、规模及功能的控制较易受到医院影响。三是扩初设计深度不够致概算漏项、漏量，对投资控制有先天不足的影响。四是概算评审结论对投资控制的影响不容忽视。评审缺少实事求是的科学标准，由此造成批准概算不足，导致某些项目未开始建设就注定了最终必将突破概算的结果。

5 取得的成绩

目前，“十五”、“十一五”以及郊区5+3+1市级医院基本建设代建项目已完成建筑面积约110万平方米、完成项目投资近75亿元。

从“十五”到“十一五”，无论是财务监理单位，还是市审计局或市财政局有关部门，对我们代建的项目财务管理工作的规范性、严谨性、完整性均给予了较高的评价；在加强项目财务对投资控制的管理方面，“十一五”代建项目超概现象较“十五”期间明显减少；财务监理考核体系的完善，加强了财务监理单位对投资的控制责任，强化了他们的管理意识，对提升本系统财务监理管理水平起到了积极推进的作用，得到了财政、上级委托单位、使用方和各财务监理单位、考评专家的一致肯定。

审计部门对“十五”期间市级医院基本建设的竣工决算审计结果和评价表明，采用代建制管理模式，促进了项目财务核算和管理的规范，项目建设相关内控制度得到了不断的完善，会计核算遵循了会计准则和会计制度，真实地反映了项目的投资情况。

6 思考

从“十五”到“十一五”，代建制项目财务管理实现了“核算型”向“管理型”的转变，项目财务管理正逐步融入整个项目管理。

通过“十五”项目审计，我们体会到政府能在政策层面给予代建单位以明确的法律地位，将有利于投资、代建、使用三方职权的划分，有利于代建单位专业优势、工作积极性及代建主导作用的充分发挥，将更有利于项目的投资控制；市级医院基本建设是民生工程，加大财政资金的投入，同时针对各专业系统配置有行业建设标准或指导意见；留出充分的时间做足做好项目前期各项工作如：功能定位、设计方案、项目配套的论证，将有助于项目实施过程中建设标准、规模及功能的有效控制，使投资控制工作在项目的起始阶段就有一个良好的开端。

Explore on the mode of the project financial management of building municipal hospital as an agent

WANG Hui, ZHANG Jianzhong

Chinese Hospitals.-2011,15(1)：75-77

system of building as an agent, project financial management

With the increasing investment of basic construction of the municipal hospital and “5+3+1” suburban hospital during “10th Five-Year Plan” and “11th Five-Year Plan”, project financial management has become an important part of the “System of Building as an Agent”.This article mainly explore, practice and think the mode of the financial management of building municipal hospitals as an agent, from establishing the system of project financial management, the management of investment controlling by project financial management, the combination of project financial management with financial supervisor, the achievements and the problems which the auditing disclosed, etc.

张建忠：上海市卫生基建管理中心主任、高级经济师。

E-mail：zjz600302@126.com

2010-10-23](责任编辑 邓雨珍)