我国公租房制度建设研究——以地方立法与实践为视角

王学辉 李会勋

住房问题是重要的民生问题，20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，经济适用住房、廉租房和限价房等保障性住房建设相对滞后，部分城市低收入家庭住房还比较困难。在保障房的政策上，国务院及相关部门相继颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《经济适用房管理办法》等一系列住房保障措施，试图遏制房价过快上涨，缓解住房压力，然效果并不理想。《住房保障法》于2008年11月被列入第十一届全国人大常委会五年立法规划，住房和城乡建设部住房保障司已于2008年底委托清华大学法学院和深圳市房地产研究中心分别起草该法的理论版和实践版建议稿。该建议稿明确将经济适用房、廉租房纳入到里面，根据《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发［2010］10号）和《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发［2010］4号）精神，建设部等7部门出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保［2010］87号），公租房是否会纳入《住房保障法》的范围仍然在讨论之中，立法及政策上的重视使公共租赁住房再度引起社会的广泛关注。①2010年6月由住房和城乡建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、银监会七部门联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，意见指出，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系、培育住房租赁市场、满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。而《住房保障法》草案正在研究是否将公租房纳入该法，可见，在公共租赁住房发展的政策导向上，立法部门在保障体系上仍存在较大的分歧。

一、公租房制度的发展脉络

（一）公租房概况

研究公租房，绕不开对其他保障性住房的梳理，现行住房保障体系中主体是经济适用房、廉租房、限价房等，解决中低收入居民住房不是说保障房种类越多越好，关键看制度设计是否达到了预期的目的，相关保障措施是否落到了实处。政策和立法的重视，让我们不禁反思，是不是传统保障性住房出现了问题，公租房是其他保障性住房的补充，还是替代的一个新的保障体系？这个疑问离不开对经济适用房、廉租房和限价房演变路径的考问。

1.经济适用房

1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1994］43号）提出建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化，第一次明确提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。通常认为这是住房商品化改革的发端，经济适用房登上历史舞台。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）确定自1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租。以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系得以建立和完善，不同收入家庭实行不同的住房供应政策。至此，中国形成了最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房、高收入家庭购买商品住房的基本保障思路。

经济适用住房是已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，并以微利价向城镇中低收入家庭出售的具有社会保障性质的商品住宅。从对经济适用房的定义来看，首先，经济适用房供应对象是城镇居民，基于此户籍限制，非城镇居民自然没有购买经济适用房的资格。其次，尽管经济适用住房建设用地以划拨方式供应，建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，但不可否认的是，因为其价格依然相对较高，它更适用于中等收入以上的人群。《经济适用住房管理办法》第三十条规定：经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款后可以转让。这样就导致有能力买房的人从政策中获利，低收入者因经济受限仍无法问津，从而失去了保障性住房的根本意义。

2.廉租房

1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）第九条规定：廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建，廉租住房的租金实行政府定价。同时第十条规定购买经济适用住房和承租廉租住房实行申请、审批制度，目的是要求各级政府尽快建立起以经济适用房为主和租售并举的住房供应体系。2006年，在商品价格上涨、经济适用房建设制度被广为质疑的背景下，要求加强廉租房建设的呼声越来越高。国务院2006年5月颁布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国发［2006］37号），意见第十条明确要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房制度建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。

2004年实行的《廉租住房保障办法》第五条规定，廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合。货币补贴是要求县级以上地方人民政府发放，实物配租要求县级以上地方人民政府提供住房。《办法》在资金来源上规定：市、县财政预算安排的资金；住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金；社会捐赠的资金；其他渠道筹集的资金。究竟市县财政安排多少资金，收益中应当提取多少资金，其他渠道的资金应当怎样筹集等并没有规定，可见《办法》只是带着问题而来，又将问题带给了市县政府，足见制度建设责任不够清晰、资金来源明显缺乏。①杨玲：《城乡统筹视角的公共廉租房建设》，《城乡建设》2010第3期。因为对于地方政府而言，廉租房建设无益于财政和政绩。特别是在土地出让招标拍卖的今天，廉租房建设不仅减少土地出让金收入，也让对土地财政高度依赖的地方政府毫无动力，资金的缺口和中央政府支持的乏力使廉租房建设举步维艰。即便在2007年修改了《廉租住房保障办法》，规定土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%的规定后，地方政府也没有完全按照相应比例将土地出让净收益的部分用于廉租住房制度建设，从目前的实践来看，现有的廉租房数量远远未能覆盖最低收入人群。①来自建设部的数据表明，很多城市对廉租房的态度都存在雷声大雨点小的现象，其主要表现为制度不健全、资金缺血、进展缓慢等问题。一是现在仍有部分地级市、141个县级市没有建立廉租住房制度；二是166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例；三是绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设；四是廉租住房制度覆盖面低；五是部分城市还没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善等。通报显示全国仅有37个地级以上城市，将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设，而我国地级市的数量为283个，比例仅为14.8%。详见建设部《2006年城镇廉租住房制度建设情况》公开通报。

3.限价房

限价房就是限房价、限地价的“两限”商品房。限价房的推出满足了部分中等收入家庭既没有能力买商品房，又没有资格申请经济适用房的需要。北京、广州、天津等一线城市纷纷于2007年下半年推出了限价房建设计划，保障的范围仅限特定人群。②由于没有被列入“硬性任务”，限价房在多数二三线城市受到“冷遇”。查询了30余个省会城市和计划单列市的限价房建设情况，发现石家庄、南宁、沈阳、呼和浩特、合肥、长春等近10个二线城市没有开建限价房。另外根据公开资料查询，大多数地区级三线城市住房建设计划中没有写入限价房建设计划和具体地块保障内容。住房和城乡建设部有关人士表示，由于限价房定位政策商品房，没有列入“硬性任务”，多数地方城市推进工作不积极。比如北京市限价房目前仍主要用以解决北京户籍居民的住房困难问题，供应对象为中等收入住房困难的城镇居民家庭。限价房的价格比商品房价格低，但比经济适用房高，低收入人群仍然不在限价房的保障范围。2007年《廉租住房保障办法》与《经济适用住房管理办法》修改后，将保障性住房列入了地方政绩考核的标准，各地纷纷落实了本地区廉租房和经济适用房的建设计划，但限价房并没有相关制度予以约束且无强制性要求，实践中成了权力寻租的对象。

4.公租房

公租房即公共租赁房，是由政府投资并提供政策支持，限定套型面积和按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的保障性住房。国内较早对公共租赁住房给予立法的是深圳、重庆市和上海等地，深圳市2008年1月颁发《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》第三条规定公共租赁住房是政府提供政策优惠，限定套型面积和出租价格，按照合理标准筹集，主要面向低收入住房困难家庭出租的具有保障性质的住房。《暂行办法》亦对公共租赁住房的规划、计划与房源筹集、公共租赁住房的管理机制、法律责任进行了规定，2010年6月《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》出台，对公租房的规划建设、资金政策支持、准入、配租、租赁、退出与出售等进行了规范。①在2010年6月12日由住房和城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁房的指导意见》，至此之后，公租房制度在全国各大城市广泛推行。依据我们对北京、上海、天津、重庆、广州等法规或规章文本的调查来看，七部委意见的出台，借鉴了成熟地区的立法与实践经验，对公租房的推进有着积极意义。建设部等七部门出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》指出公共租赁住房是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的举措，对引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构有着重要作用。

（二）国内公租房制度变迁

我国住房制度改革的历程经历了完全保障化到完全市场化的变迁，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）提出了“建立和完善以经济适用房为主的多次城镇住房供应体系，确立了以经济适用房为主的保障房体系”，2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2003］18号）将国发［1998］23号提出的“建立和完善以经济适用房为主的多次城镇住房供应体系，确立了以经济适用房为主的保障房体系”改变为“让多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应……提高其在市场中的比例”，同时将经济适用房性质重新定位为“具有保障性质的政策性商品房”。这标志着以商品房为主的住房供应体系的确立，这种单一的住房市场化思维，将大多数家庭的住房推向了市场，以经济适用房为主的住房供应体系开始向开发商垄断的商品房住房供应体系转变。城市弱势群体的住房保障问题普遍出现并日益考验着政府的施政智慧。在此背景下，公共租赁房的出现时机似乎已经成熟。在《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发［2010］10号）和《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发［2010］4号）强力要求下，各城市特别是房价过高、上涨过快的城市，思路已转向加快发展和大幅度增加公共租赁住房供应，以逐步解决中等偏下收入家庭的住房困难问题。有学者倡议“用租赁方式替换经济适用房以出售为主的保障方式”，甚至有学者直接提出“停建经济适用房，兴办公共租赁房，以制度创新来实现住房保障事业的新突破。”住房和城乡建设部等七部门联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》后，各地相继加快立法，积极推进公租房制度。②调研显示，全国目前已经有十几个省、市启动了公租房制度立法，这些地方有的称之为管理办法，如天津、上海、重庆；有的称之为实施意见，如青岛、上海、厦门；有的称之为通知，比如北京等。2011年3月16日十二五规划纲要公布，纲要提出要加大保障性住房供给，强化各级政府责任，加大保障性安居工程建设力度，基本解决保障性住房供应不足的问题。纲要称将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。①《十二五发展规划纲要》第二节规定，加大保障性住房供给强化各级政府责任，加大保障性安居工程建设力度，基本解决保障性住房供应不足的问题。多渠道筹集廉租房房源，完善租赁补贴制度。重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。

（三）国外公租房制度变迁

在西方国家，公租房是指政府或其他非盈利性机构为住房困难的人群提供的没有产权的保障性住房。公租房的主要目的是使每个公民都拥有具有一定舒适程度的居住场所。

1.英国

在英国，政府已经逐渐从公租房的最大提供者的角色中脱离出来，其他非盈利性的住房协会或机构则在这其中扮演了越来越重要的角色。公租房的保障对象也从最开始的普通住房困难家庭扩展到住房困难的特殊人群，比如单亲家庭、老人、刚毕业的单身青年等。英国的公房政策即政府出资兴建，出租给低收入居民，英国起初采用由政府出钱建设适合低收入居民居住的公房，然后以低廉的租金租给经审查合格的低收入居民居住。在1980－1990年期间英国政府进行了房改，采取出售公房和提租政策，在后期，政府试图把公房由政府所有转化为住房协会所有。目前，英国解决低收入人群住房问题的主要办法还是政府公租房。

2.美国

美国于1937年开始实行公共住房制度，由联邦政府提供住宅建设资金、大修资金和部分管理运营资金，而房屋的所有权归各州政府的公共住房局（PHAS）所有。为解决低收入人群的住宅问题，美国政府向他们提供住宅租金补贴，根据《住宅法》规定，低收入者租住符合政府规定要求的住房时，只支付收入25%的租金，超过部分由政府付给出租户。目前采用的补贴方式为现金补贴，由联邦政府对低收入家庭直接提供现金。除新建住房外，政府还会选择合格的私人住房作为公共出租房，低收入人群入住此类住房可以享受政府的租金补贴，至今已有170多万套私有住房接受政府的这类补贴。同时政府向房主提供稳定的租金和抵押贷款保险，而这些住房也就脱离了市场，进入了封闭运行的体系。

3.新加坡

新加坡建国初期，普通居民的居住条件恶劣，平均每一户居民不足一间居室。据官方统计，当时200万人口中有40%的家庭住在贫民窟或棚户区，能够住上像样住宅的人口只占居民总数的9%，政府面临严峻的住房问题。20世纪60年代初，新加坡成立了建屋发展局，专门负责建造公共组屋（相当于中国的经济适用住房。为解决广大中低收入居民的住房问题，建屋发展局开始大规模兴建低标准、小户型住房。后来，政府又宣布实行“居者有其屋”计划，推行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买组屋。现在的新加坡，组屋已成为当地住房市场的主体，87%的人住在其中。这种住宅比私人房地产市场上的商品住房便宜许多，得到普通民众的青睐。①刘贵文：《新加坡组屋建设对完善我国保障性住房供应体系的启示》，《住房》2009年第3期。

（四）中国香港地区公租房制度变迁

中国香港的居屋有些类似内地的经济适用房，随着市场的发展，供应结构的调整和变化，居屋已经成为过渡型产品不再新建，因此这里特别要说明的是公屋。公屋是在20世纪50年代，由于一场大火，导致5万人无家可归，于是在旧址上修建专门的救济性住宅供给他们居住，只收取相对低廉的房屋租金，和内地现在的廉租房的形式十分相似。香港公屋计划得以成功的主要因素之一，是自开始兴建公屋以来，就有相应机构专门负责公屋事宜。1973年新的香港房屋委员会，房委会成立以前，香港各类政府公屋由不同的部门兴建和管理，房委会根据房屋条例成立合并了原属不同系统的公屋，根据政府整体房屋政策大纲，负责统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务，通过其执行部门房屋署规划及兴建公屋。香港“以房养房”的住房社会保障体制不但使低收入者有其屋，且起到调控房价作用。低收入者有其屋，香港公营房屋（简称公屋）制度，解决了30%以上、约200万人口的居住问题，被世界公认为有效保障居住的典范。

从上述国家或地区来看，为每一个住房困难的家庭提供公租房或住房津贴补助是政府的基本职责。各国都在为改善低收入群体住房条件努力探索并积累了一定经验。完善住房保障体系，探索合理的住房保障模式是住房保障制度向前推进的保障和前提。

二、公租房发展存在的问题

1.资金问题

目前住房保障资金中财政性资金的投入有限，主要是以土地收入或者公共收益为主的方式，资金规模随房地产的变化而产生很大的波动，从而不利于形成长期稳定的资金来源。比如2008年，房地产市场不稳定，很多政府土地流拍，这样住房保障的资金就面临很大的困境，所以住房保障资金的来源应该以公共财政为主要渠道。公共租赁房一直没有一个稳定的资金来源，财政部等三部委《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》下发后，给予公租房和廉租房一样的稳定资金来源，并规定可以采取贴息方式，支持市场主体和社会机构从商业银行融资用于发展公共租赁住房。包括中央补助公共租赁住房资金，用于公共租赁住房项目贷款贴息。财政部、国家税务总局针对公租房又下发《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》（财税［2010］88号），对公租房的相关税收政策给予支持。资金和财税的支持激励了公租房大规模建设。①《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》（以下简称《通知》），其中规定，允许土地出让净收益、住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障金发展公共租赁住房。各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。同时，可以动用公积金增值收益部分和廉租房补贴给公租房补贴。

有学者主张，在公租房建设领域引入房地产投资信托基金（REITs），②学者杨红旭表示，公共租赁房是一种可以依靠市场化融资的产品，要尽快打通信托、发债等市场融资方式，而不是仅靠财政补贴，“那是杯水车薪”。提出信托基金等市场化融资方式的突破性政策。”参见胥会云.房企投资公租房收益低但无风险［N］.第一财经日报，2011－06－23（3）.该模式既可以替政府省钱，又能调动社会资金力量的有效融资方式，中国引入房地产投资信托基金能否达到预期效果难以预测，③美国REITs的设立主要由《证券投资法》和有关的税法决定。REITs像其他金融产品一样，必须符合美国1933年的《证券投资法》和各州的相关法律，而税法则规定了REITs能够享受税收优惠的一些主要条件，从而解释为什么了美国REITs在结构、组织、投资范围，收益分配等的发展都会围绕着税法的变更而展开。2003年7月，中国香港证券和期货事务监察委员会（香港证监会）颁布了《房地产投资信托基金守则》，对REITs的设立条件、组织结构、从业人员资格，投资范围、利润分配等方面作出了明确的规定。中国香港在很大程度上借鉴了美国REITs的结构，以信托计划（或房地产地产公司）为投资实体，由房地产地产管理公司和信托管理人提供专业服务。目前只能处于观望和学习之中。在美国，那些买下公共住房和政策性住房的地产投资信托基金，有不少受利益驱使，提高租金，并且对公共住房进行商业化的“改造”，最终迫使贫穷的租户集体搬走。在美国租房协会（American Rental Association）的报告中，这类事件并不鲜见。房地产投资信托基金已经成为大型国际投资的手段，并且越来越多的国家正期待加入其中。房地产投资信托基金均偏重于短期内的金融收益，这也使其成为新自由主义下商务运作的理想体现。该基金的税收豁免权给股东带来更高比例的收益（美英两国的比例至少在90%）。这就说明，他们不仅上税额度最小，同时还削弱了在地产上的长期投资支持资产拆卖，这样必然会造成大量现有租户被迫搬迁。在他们寻找可以带来高效短期收益的资产的同时，他们事实上已经成为瓦解公共住房体系、廉价出售公共住房的有力工具。

2.保障的群体问题

随着城镇化快速推进，中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题突出。形式所需促进制度降生，同时，新就业人群的阶段性住房支付能力不足，外来务工人员收入不高，居住条件也亟需改善。如果仍沿袭原有保障性住房思路和模式，安居问题只能成为空谈。

随着对公租房认识的不断加深，各地均在逐步放宽诸如户籍、收入等限制，这既是个趋势，也保障更多中低收入人群住房的需求。

3.保障手段比较单一

目前我国住房保障领域的各种配套金融税收政策还没有跟进，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台后，规定公共租赁住房建设实行“谁投资、谁所有”，投资者权益可依法转让。鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营，在政府出资和运用市场资源上开始做初步的尝试。当然公租房的户型、小区附属的商场、停车场以及其他非居住性设施的规划、设计、招标营建和管理也离不开市场。香港“以房养房”的住房制度的成功很大程度上应归功于对市场资源的充分利用，值得借鉴。

4.公租房选址及配套设施问题

公租房选址要选在交通便利、生活配套设施相对较好的一些地段，公共交通便利的地方，因为低收入群体出行主要是靠公共交通，所以一定要给他们创造一个生活便利、交通便利的条件。建得很远，交通不便，交通成本很高，不符合政府解决低收入群体住房的宗旨。有些地方已注意到了这个问题，厦门市《关于进一步加快公共租赁住房建设的实施意见》规定公共租赁住房建设项目选址将充分考虑居民就业和生活要求，尽量安排在交通便捷、生活配套设施较完善的区域，也可以选择在城市周边地区，集中成片建设以公共租赁住房为主的城市综合体，配套的城市基础设施同步完善，公共服务延伸覆盖，城市公交全天候到达。①参见《厦门市政府关于进一步加快公共租赁住房建设的意见》规划建设部分第一条、第二条的规定。《北京市公共租赁住房建设技术导则（征求意见稿）》在规划与单体建筑设计方面规定公共租赁住房选址宜在地质条件安全可靠、交通便利、市政配套齐全或产业功能聚集区域。②《北京市居住公共服务设施规划设计指标》、《北京市城市建设节约用地标准》规定，公共租赁住房规划公共服务设施适当提高托幼、小学、社区医疗卫生等配套标准，配置洗衣房、食堂、文化活动室等便民设施，适当在地上安排运动健身器械区和残疾人助力车、小型三轮车及自行车停车位，方便居民使用。

5.材料审核的问题

以武汉市为例，根据《武汉市经济适用住房管理办法》，申请人提供收入证明、住房情况证明、户籍证明和身份证明、婚姻状况证明后，应由户籍所在街道办审核。街道办通过初审后，申请人资料须报送区民政部门审核。民政局的审核结论，主要依据街道办审核的情况作出。一般情况下，街道办社会事务办初审后，认定申请人提供的申请资料完整属实，民政部门往往就会通过申请人的审核，并盖上公章。经济适用房审核最后把关在房产部门，而房产管理部门在街道办、民政部门都作出审核意见后，他们一般都会通过。他们无法对申请人的户口、收入等条件进行详细的审核和调查。现有经济适用房申购审核制度看似严密，但“后端”审核环节多数时候只是书面审查，往往流于形式。一旦社区、街道办等“前端”审核环节被突破，很容易导致层层审核的“失守”。

《杭州市公共租赁住房建设租赁管理暂行办法》第三十一条规定用人单位、乡镇（街道）政府（办事处）及其他社会组织未如实提供申请人员的相关证明材料，或拒不配合市住房保障和房产管理部门、公共租赁住房经租管理机构的资格审核及租赁管理工作的，住房保障和房产管理部门可通报上级监察机关或相关职能部门，由其对相关责任人作出处理，并可将相关信息在有关媒体上曝光。看来相关证明及材料能否保证真实有效，审核部门如何把好审核关仍是公租房制度建设需要考虑的问题。

6.管理运行机制的问题

公租房的产权实行所有者权益，所有者与使用者分离，由于产权人不直接管理房屋，如果监管、维修、配套服务不及时，往往容易使房屋使用效率低下。由于租金收入无法满足融资成本的变动需要，必须有财政进行担保与“托底”。公租房管理机构作为政府部门，对其考核方式决定了公租房管理的效率。而工作人员的调动与领导的任期变化，都会使房屋监管失去持续性、稳定性。公租房管理机构与物业管理公司之间的委托代理关系比较模糊。由于不是产权住房，承租人的阶段性居住并不会对物业管理提出很高的要求，因而物业管理的价格与服务往往无法匹配，使房屋老化速度加快。目前各地规定了住房保障部门负责公共租赁住房申请、审核、公示、轮候管理等制度，公共租赁住房经租管理机构负责公共租赁住房的日常经租管理和行业监管，但二者是一种什么样的关系，“出现纠纷后，承租人如何实现权利的救济，是以经租管理机构为对象提起诉讼，还是以住房保障部门，是提起行政诉讼，还是提起民事诉讼。这些问题还需要立法的统一规定。”

三、公租房制度的立法模式——先地方，后中央的立法模式①这种立法模式在行政程序法的制定上更为明显，在无统一行政程序法的背景下，湖南、重庆及山东均积极推进地方立法，为中央统一立法进行探索并积累了有益经验。

立法先行是所有向社会提供大量保障房的国家(地区)的通常举措。英国、德国、新加坡、中国香港等国家和地区都先后为保障房立法。未来我国《住房保障法》将通过立法的形式，对于中央与地方的建设指标进行框定。《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》要求，发展公共租赁住房实行省级人民政府负总责、市县人民政府抓落实的责任制。明确规定各级政府如对住房保障不力，将面临追究法律责任。责任的规定有利于各级政府加大对公租房制度的重视，唯有明确责任还不够，借鉴公租房制度发展比较成熟国家和地区的立法经验显得尤为重要。

（一）国外和中国香港地区的立法

1.英国的住房协会制度

公认的是现代公共住房体系最早发源于英国。19世纪后期，在英国，不论是政府还是慈善组织乃至个人，都为解决住房问题，尤其是工人阶级的住房问题作出了种种努力。其中，奥克塔维亚·希尔（Octavia Hill，1838－1912）在伦敦贫民区的住房改革最为成功，①奥克塔维亚·希尔是19世纪英国的慈善家和女性环境主义者，更是一位杰出的住房改革家。鉴于伦敦贫民区肮脏、拥挤的状况，她修建了低成本、低租金的廉价实用住房，租给贫困者，并亲自实施经营管理，与房客建立良好的私人关系、帮助房客养成卫生习惯和自助精神、教育房客提高社区意识和责任感，同时，调动各方积极因素，整治环境，开辟公共空间，改善城市普通居民的生活条件。与当时英国政府解决住房问题的政策法规和实际举措相比，希尔的改革具有更为特殊的价值；她以私人经营的方式，把政府的政策落到了实处，而且通过人性化管理，帮助贫困者树立积极的人生态度，弥补了国家政策和政府管理的不足。希尔的改革受到广泛赞扬，1881年被英国“慈善组织协会”誉为“奥克塔维亚·希尔制度”，在英国和爱尔兰推广，并且传播到欧洲大陆和美国。她所创建的住房管理制度在1881年被“慈善组织协会”（Charity Organisation Society）住房委员会誉为“奥克塔维亚·希尔制度”。这一制度不仅被介绍到英国和爱尔兰的其他城镇，而且被美国和欧洲大陆所采用，英国的公共住房体系主要由委员会住房和住房协会提供的社会租赁住房构成。尤其是委员会住房，“由地方政府负责建造并以普通家庭可以承受的的租金方式租赁使用”。1985年的英国《住房法》使得住房协会成为了英国民间住房互助组织，租住公房的住户可以选择由住房协会来管理住房。”住房协会渐渐承担了公共出租住宅管理和供应的责任。而法律又允许住房协会利用大量社会资金进行公共住房建设，并以成本价制定租金提供使用。

2.德国的住房储蓄制度

德国高度重视住房保障体系建设，其主要措施包括住房补贴制度、住房储蓄制度、购建房税收优惠政策。其中，住房储蓄制度是德国住房保障制度的最大特色。德国近4000万套住房中，有约1700万套是通过住房储蓄体系的融资实现的，几乎每3个德国人中就有1个与住房储蓄银行签有住房储蓄合同。其特点在于，首先，居民可以先储蓄、后贷款。居民可以根据自己的住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，储户每月按合同约定存钱，当存满储贷金额的一定比例后，即可取得贷款权。德国的住房储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，独立于其资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系及通货膨胀等利率变动因素的影响。其次，德国《住房储蓄法》对住房储蓄银行的业务范围和经营原则作了规定，住房储蓄银行所吸纳的资金及储户的还款必须专款专用，以保证住房储蓄银行安全运营，提高中低收入群体抵抗宏观经济风险的能力。除此之外，政府设置储蓄奖励。对低收入居民参加住宅储蓄可以得到政府的奖励，激励他们参加住宅储蓄。

3.新加坡的土地与公积金制度

在土地方面，新加坡土地分国家所有和个人所有两种，其中，国有土地占土地总面积的80%左右。1966年，政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，并有权调整被征用土地价格。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设组屋所需的土地。

在资金方面，政府以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持，支付大笔财政预算以维持组屋顺畅运作。此外，政府对组屋的出售实行优惠，补贴亏损。为保障普通老百姓能够买得起组屋，政府根据中低收入阶层的承受能力而不是靠成本来确定售价，使其远远低于市场价格。而由此造成的建屋发展局的这部分收支亏损，政府核准后每年都从财政预算中给予补贴。政府财政支撑也是新加坡组屋政策得以顺利实施的重要保障。新加坡的中央公积金制度自1955年7月开始建立，同时还设立了中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，制定《中央公积金法》以保护公积金会员的合法权益，规范管理使用公积金储蓄行为。规定任何一个雇员或受薪者，每月的工资必须有一定的比例存入中央公积金局。提取公积金的比例，随着形势发展逐年调整完善，可以用来购屋的最高公积金款额比例为22%。公积金制度在解决住房问题上起到决定性的筹资作用，解决了居民无力购房的难题，这个制度是强制性的，但由于是取之于民、用之于民，因而受到民众的欢迎。①王宁楠：《新加坡的公共住宅政策及及其借鉴》，《南洋问题研究》2001年第2期。除此之外，新加坡建屋发展局为符合条件的组屋买主提供高达两次的优惠贷款，长达30年的还款期。贷款数额与摊还期限依据申请者的收入与年龄而定。购屋人士可选择利用他们的公积金存款，或以现款摊还10%的首期以及过后的每月期款。保证了绝大多数中低收入家庭都有购买住宅的能力。

4.中国香港的房屋委员会制度

中国香港公屋计划得以成功的主要因素之一是自开始兴建公屋以来，就有相应机构专门负责公屋事宜。房委会成立以前，中国香港各类政府公屋由不同的部门兴建和管理，中国香港房委会根据房屋条例合并了原属不同系统的公屋，根据政府整体房屋政策大纲，负责统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务，通过其执行部门房屋署规划兴建公屋。

房委会注重成员在社会和专业背景方面的多元化。房委会辖下不同的常务小组委员会，分别负责处理策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋等事务。小组成员除包括房委会委员外，还邀请各界人士担任，广泛代表不同的专业领域和社会层面，以确保房屋政策的研究和制订，反映社会不同阶层的意见。房委会聘用专业房屋事务经理管理辖下房屋事物。房委会不仅在城市规划中扮演积极的角色，着力建设有效率的公屋社区和发达的交通网络，还尽量争取各项配套设施的同步完成，并通过对公屋进行持续的维修、改善和重建计划，提升公屋的居住条件。每个屋宇的建设，都由一个小组定期审查各方面工程的进展。房委会的执行部门房屋署不单负责协调内部屋宇建设工作的进度，同时还和政府其他有关部门建立紧密联系，保证屋宇建成之后，其他必须的设施如水电、公共交通服务等可以配合投入服务。

（二）国内立法

在中国，由于种种原因，如经验的局限、时机未到、各地情况很不平衡，中央立法对应当由自己解决的问题往往不能独力解决，对应当由自己和地方立法共同解决的问题，往往不能与之共同解决。在这类情况下，如果这些问题急需以立法的形式解决，便不能坐等经验的积累、时机的成熟以及其他条件的具备，而可以由地方对这些问题先行立法，或由中央授权地方先行立法，积累经验、等待时机、创造其他必要条件，为其后的中央立法或中央和地方共同立法（如中央制定法律、地方制定实施细则）做好准备。一个比较有意思的现象是，在有关公租房的立法来看，中国和国外的模式恰好相反，走了一个靠地方立法推动中央立法的模式。①20年来，有立法权的地方人大及其常委会遵循实践—认识—再实践、再认识的规律，严格依据宪法和法律，紧密结合地方的具体情况和实际需要，积极开展地方立法活动，制定不少地方性法规，其数量逐年增加，质量不断提高，立法程序日臻完善，整个立法工作向科学化、规范化的方向发展。各民族自治地方还制定了大量的自治条例和单行条例。这些地方性法规，自治条例和单行条例的贯彻实施，对于完善我国的社会主义法律体系，促进地方各项事业的发展，都起到了积极作用。

针对各地立法，我们选取北京、上海、天津、重庆、厦门、杭州、深圳、青岛等市的立法样本进行比照分析②地方立法文本包括：《北京市人民政府关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》；《上海市发展公共租赁住房的实施意见》（征求意见稿）；《天津市公共租赁住房管理办法》（试行）；《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》；《厦门市人民政府关于进一步加快公共租赁住房建设的实施意见》；《杭州市公共租赁住房建设租赁管理暂行办法》；《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》；《青岛市人民政府办公厅关于加快发展公共租赁住房的实施意见》。：

表1 各地立法在基本理念、管理机构、土地供应和资金来源上的比较

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表2 各地立法在准入退出、惩戒措施、救济措施和产权转让上的比较

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通过各地立法的比较不难看出，在诸多问题的规定上，有着较大的差别，反映了诸多问题。比如在出租人和承租人的诉讼上，究竟适用民事诉讼还是行政诉讼？被告以公租房所有人还是管理人？赔偿的标准是否是以租金为限还是以实际损失为限？除深圳市规定申请人对申请公共租赁住房的审核结果、轮候结果、配租结果等有异议的，可向相应的住房保障管理部门申诉外，其余地方均没有对承租人救济权利的规定。各地大多是以行政规章的方式，在立法的层级和效力上比较低，政府仍然从管理的角度，尤其是在对承租人的惩戒措施上弱化了对申请人的相关救济权利，理念和权利设置上的缺失必然会对制度的运行带来诸多问题。①由于管理方法不完善、配套设施不健全、部门协调不力等，一些城市的保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房建设用地未按规定达到住房建设用地供应总量的70%，详情参见《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

（三）立法启示

每个国家都是根据自己的具体国情来设计构建立法体制。法律应该同国家已建立或将要建立的政体的性质和原则有关系……和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形式与面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，我国确立了统一而又分层次的立法体制。这样的一个立法体制，既保证了中央国家权力机关集中行使立法权的地位，又辅之以国家行政管理机关制定行政法规的权限。

考虑到我国地域辽阔，人口众多，各地经济、政治、文化的发展极不平衡，城市与农村、沿海与内地发展程度存在差距，针对这样的国情，为在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性，我国的立法体制赋予了地方人大制定地方性法规的权限，赋予民族区域自治地方制定自治条例和单行条例的权限，以及经济特区的特定立法权。通过先地方，后中央的立法方式，与我国行政程序立法有些相似，针对中国行政程序法治建设中存在的诸多问题而提出的一份立法建议，旨在先期通过出地方性的行政程序法规，经过试行，取得经验，进而推动一部全国性的法典化的《中华人民共和国行政程序法》的早日出台。②江必新，郑传坤，王学辉：《先地方后中央：中国行政程序立法的一种思路—兼论《重庆市行政程序暂行条例》（试拟稿）的问题》，《现代法学》2003年第2期。我国这样的独具特色的立法体制，保证了国家的法律既能通行全国，又能适应我国各个地方千差万别的不同情况，使法律在实践中能够得到贯彻实施。

分析以上各地立法文本，结合我国在公租房立法上的实际经验，我们认为，以下几点在立法中要特别引起注意：

1.规定专门机构实施各项住房保障措施，借鉴成熟地区的经验。③如美国的联邦平民住房建设局、日本的建设省住宅局、新加坡的建屋发展局等。

2.确保财政资金的稳定投入。各国会根据自己的财力，立法确保一定比例的财政资金投入到保障房建设中。

3.规范和引导其他经济主体在保障房建设和供给上的行为，使其服务于保障房供给的整体目标。

4.确保分配公正。在保障房分配上公开透明，建立申请人公示制度。压缩房地产投机利润空间、提高骗购违法成本、保障经济适用房公平合理分配。

5.政府与经济适用房购房人对经济适用房按出资比例共享产权的模式，政府组织，社会参与。各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性。

6.因地制宜，分别决策。各地区要根据当地经济发展水平和市场小户型租赁住房供需情况等因素，合理确定公共租赁住房的供应规模和供应对象。①针对商品住房价格较高、小户型租赁住房供应紧张的城市，应加大公共租赁住房建设力度。既可以缓解住房紧张压力保障民生，同时也对抑制高房价有一定促进作用。

四、公租房制度的有效运行——政府和市场的互动

住房是人类的基本权利和需要，既有商品属性，也有社会保障属性。政府对解决中低收入家庭住房困难负有重要责任，应该把市场调节与政府保障行为分开，让市场的归市场，政府的归政府，这应当成为发展公租房的一种共识。

（一）政府与市场互动的理论

国际上普遍认同当尼逊（Donnison）的住房政策类型观点，“住房政策类型主要有三种：雏生型、社会型和全面责任型。”雏生型政策是指政府出台政策用于发展和完善住房市场，将居民的住房需求主要交由市场来解决。社会型政策是指政府出台政策弥补市场的缺陷，主动承担向中低收入住房困难家庭提供住房保障的责任。“全面责任型政策即表明政府向所有公民提供满足住房需求的服务。”②根据生产关系适应生产力水平的原理，国家出台的住房政策应当与国家的经济基础相符合。因此国家应根据自身的财政情况和整个社会的经济水平以及居民生活的实际情况来选择适用的政策类型。参见胡金星，陈杰：《从住房的双重属性看城镇住房问题》，《上海房地》2008年第6期。根据此理论，国家、社会、个人在不同的历史阶段对住房所承担的责任应有所区分，实践中各国政府无不是在不同时期根据国情的不同而采取灵活多样的住房保障方式。针对目前我国的保障性住房体系，诸多学者提出了颇有价值性的探索和研究，比如上海财经大学的郭士征教授主张以“三元到四维”的视角构建住房保障体系；③郭士征，张腾：《中国住房保障体系构建研究—基于“三元到四维”的视角》，《广东社会科学》2010年第5期。中国土地学会副理事长黄小虎针对现在流行的住房“双轨制”的说法，提出应实行“三轨制”。即在完全市场轨和完全保障轨之外，再加一个半市场半保障轨。④参见黄小虎：《构建住房第三轨》，《中国改革》2010年第12期。武汉大学的曾国安教授则提出要完成住房保障体系的转换，基本思路是廉租住房保障小步慢退，经济适用住房和其他保障性住房大步快退，公共租赁住房大步快进的原则，逐步过渡到以商品房和公共租赁住房的二元格局。①参见曾国安，胡晶晶：《论中国城镇住房保障体系改革和发展的基本思路与目标架构》，《江汉论坛》2011年第2期。

（二）运行实践

从实践来看，较为流行的住房保障形式共有三种：政府直接投资建设；政府以优惠贷款贴息、减税等办法间接参与住房供应；政府实施住房保障政策，直接向最低收入家庭发放房租补贴。无论选择何种模式，政府必须在保障性住房建设中扮演主要角色。住房保障建设及其融资具有一定的共性。资金来源上，由政府直接投资转变为政府引导下的民间投资（新加坡），重视私营机构作用（英国）；为保障性住房建设需要拓宽财政和各种收入渠道（新加坡），这就要求政府制度的不断创新；金融体系为公租房建设提供专门系统（美国、德国、新加坡），可以说是一种特定功能的政策性金融；以上必须充分利用市场的相关融资渠道，保障公租房建设的资金来源。比如公租房建设模式可考虑从BT（建设—转让）模式变为BOT（建设—经营—转让）模式，延缓政府回购款支付时间，彻底解决保障性住房依赖政府财政投入的瓶颈。在资金方面，除加大财政投入，如广东住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于公租房建设。此外，还将发展企业债券融资，设立公租房投融资公司，作为统筹公租房融资、建设和运营管理的平台。②参见《广东省住房保障制度改革创新方案》。融资公司可发行企业债券或中期票据，专项用于公租房建设。承担公租房建设项目的其他企业，可在政府核定的公租房建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资。各种融资方式的推出并发挥作用，均离不开市场资源的调配。

厘清市场和保障的边界。保障与市场虽应各司其职，但必须相辅相成，才能构建一个健全的住房市场。公租房所面对的中等偏下收入家庭，在租住公租房一定年限后如果有能力自己买房，就应退出公租房转而进入市场买房。只有这样才能使有限的公共资源得以最优利用。因此，要使公租房制度得以顺利推进，应从制度层面和行业发展角度，逐步形成健全的市场格局，市场和保障既要分清边界，又要互为补充。政府出土地，企业出钱，共建保障房。其运营模式可以是重整―经营―补贴―转让模式、转移―维护―运营―补贴模式、转让―建设―转让模式或公共政府部门与民营企业合作模式。

（三）解决问题

1.解决出资问题。出资问题必将通过法律规定对保障性住房的资金来源给予保证。目前政府筹资时已考虑到基金或者债券渠道融资。参考我国香港和其他城市的做法，推出“公租房债券”或者“公租房基金”，目前重庆市公租房的房源主要通过新建、收购、改建等多种渠道，建设资金主要通过政府注资、依靠商业银行贷款、公积金贷款、发行债券、房屋租售等方式筹集。这种方式不是说完全没有任何问题，比如通过公积金贷款的方式筹集资金，根据国务院颁发的《住房公积金管理条例》（2002年3月24日修订后的版本）第三条，“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”。第五条规定：住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。公积金贷款用于建设公租房筹集资金是否可行，这是一个问题。2011年3月全国工商联在其《发展公租房投资建设基金改善房地产市场供求关系》的提案中认为，目前，我国包括公共租赁住房建设在内的保障性住房建设进度缓慢，主要原因是建设资金不足和开发建设力量不够。为此，全国工商联带来一个颇具操作性的提案——设立公共租赁住房基金，通过引进民间资本、鼓励和引导一批具有丰富房地产开发、运营经验和操作团队的房地产企业投身保障性住房建设。中国要真正启动保障性住房建设市场，还需要解决资金瓶颈问题。

2.相关权利的立法保障

（1）基本权利——居住权

有学者主张未来的《住房保障法》应当明确公民居住权，①《住房保障法》于2008年11月被列入第十一届全国人大常委会五年立法规划，住房和城乡建设部住房保障司负责该法的起草工作，并于2008年底委托清华大学法学院和深圳市房地产研究中心分别起草该法的理论版和实践版建议稿。2010年1月20日北京市人大代表、清华大学法学院教授王振民透露，中国已经开始起草《住房保障法》，形成的理论版和实践版建议稿已完成融合，提交到住建部住房保障司成为内部讨论稿。以及政府在保障人人有其住所方面承担的责任，但我国宪法中至今还没有将居住作为基本权利进行规定，我们对居住的认识存在不足，以致在宪政制度上的规定有漏洞。②刘茂林：论我国城镇住房保障制度的发展与完善——以基本权利为视角，宁波大学学报（人文科学版）21卷第6期；郑尚元：《住房保障法起草过程中的诸多疑难》，《问题理论参考》2010年第6期。在现实生活中，我国主要是通过行政法规和规章来实现和保障居住权利，如2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中指出住房问题是“重要的民生问题”。但居住基本权利的缺失，使得住房保障在现实中往往偏离了制度设计初衷。1997年和1998年我国已分别签署《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利公约》。《公民权利和政治权利公约》第十二条规定，合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。《经济、社会、文化权利国际公约》第十一条规定，本公约缔约各国承认人人有权为他自己的家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。①参见《经济、社会、文化权利国际公约》第十一条和《公民权利和政治权利公约》第十二条。“从两个人权公约中对居住基本权利的规定，我们可以看出，居住既是自由权一种，更是生存权的重要组成部分。”住房保障的目标不是保障人人能“居者有其屋”，而是保障“住有所居”的实现。日本宪法规定了生存权条款，该条款主要是依据德国魏玛宪法第151条第1款“经济生活的秩序必须符合保障所有人过上值得人过的生活”这一正义原则。②参见［日］奥平康弘.宪法上公民权保护［M］.有斐阁，1993：242—243.仅在20世纪90年代，就有包括俄罗斯、波兰、南非等15个国家在宪法中规定了住宅权。③Scott Leckie，Where It Matters Most：Making International Housing Rights Meaningful at the National Level”，in Scott Leckie ed.National Perspectives on Housing Rights.Martinus Nijhoff Publishers，2003，p.17.

（2）可抗辩住房权

有学者认为，在立法上，我国的住房保障立法不妨引入“可抗辩住房权”制度。④2007年1月17日，法国政府为解决居民的住房问题部长会议通过了“可抗辩居住权”法案。法案规定，从2008年12月1日起，在住房申请没有收到满意答复的情况下，5类住房困难户——无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人以及与未成年子女同住且住房面积不达标的人——可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。在欧洲，此前只有苏格兰的法律规定住房权为可抗辩的。参见孙瑞灼：《住房保障立法不妨引入“可抗辩住房权”制度》，《上海房地》2011年第1期。我国作为发展中国家，政府财力和财富积累，也许不能与法国相比，但法国政府的思路和策略，对解决我国日益突出的住房难问题，推进我国的住房保障立法，具有一定的启发和借鉴意义。我们认为，我国住房保障体系发展还处于起步探索阶段，目前引入可抗辩住房权时机还不成熟，即便是在法国，可抗辩居住权法实施两年来困难重重。

3.保障范围

（1）城镇低收入家庭。

（2）外来务工人员（包括大中专毕业生及农民工）。

以上两种人群在目前的经济适用房、廉租房、限价房保障体系中已经被地方立法所确认。

（3）农民的住房保障

《住房保障法》的立法思路是“保基本、广覆盖”，即只要你住房困难，都可能被纳入到住房保障的对象中来，目前《住房保障法》将主要聚焦于城市的住房困难人口。“原先是想把农村的住房保障也纳入这个体系，后论证发现可行性不是很大，农村人口由于公积金户籍等与城市难以接轨等原因，且人口基数又很大，目前《住房保障法》将难以照顾到。这个是此次住建部形成草稿后，大致理清的思路。”①参见赵飞飞：《住房保障立法初步思路：先保城市》，《21世纪经济报道》2011年第3期。

4.地方立法差异大

在投资公租房主体上。北京市规定，公共租赁住房实行“谁投资、谁所有”，由房屋登记部门在投资者房屋所有权证上注明“公共租赁住房”字样及用地性质。北京市允许社会投资主体，同样广州市实行通过用人单位筹建公租房为主、政府提供公租房为辅的方式。并且，社会力量投资建设的公租房，还拟规定不受户籍限制。重庆市则是明确规定政府投资并提供政策支持，由市、区县（自治县）人民政府指定的机构负责建设，房屋产权由政府指定的机构拥有。杭州市规定政府提供政策支持、其他各类主体投资建设，既然单位可以自建公租房，且政府给予税收、土地等政策优惠，一些单位有可能浑水摸鱼，挂羊头卖狗肉，名为给单位建设公租房，实则变相搞房地产开发近年来，一些开发商打着建经济适用房的名义建设高档商品房的现象屡见不鲜，就是明证。如何规避公租房建设运行中的风险，克服权力寻租，避免重蹈经济适用房之覆辙，即公租房制度的推行如何运作才不至于被异化，是一个很严肃的课题。

在公租房的租售上。各地基于认知上的差异，导致规定差异较大。重庆市规定公租房可租可售，但是出售只能卖给重庆市政府公租房管理局，且不是按市价出售。上海市规定只租不售，公共租赁住房着重解决规定对象的阶段性居住困难，满足基本居住需求，应规范供应程序和租赁管理，定向出租，只租不售。杭州市规定严禁改变公共租赁住房性质，变相出售或违规使用。北京、天津、深圳市没有规定。①就各地公租房制度立法不同，不能简单看成是立法的混乱和冲突，毕竟各地有着自己不同的情况，但是，各地公租房立法上的差别绝不仅仅是笔者以上列出的这些，在融资、进入和退出机制等差别较大，不是说地方立法可以不严肃、不慎重，而是说就公租房保障制度这一涉及全局及民生问题随便拿地方立法作试验，用牺牲地方立法为代价来为中央立法服务。就各地公租房制度立法不同，不能简单看成是立法的混乱和冲突，毕竟各地有着自己不同的情况，但是，各地公租房立法上的差别绝不仅仅是笔者以上列出的这些，在公租房小区，业主只有一个，那就是公租房的产权所有者，而住户是没有产权的，不仅没有产权，甚至许多住户都不是本市户籍居民，这样在小区如何有效实施城市管理的相关职能，目前并没有明确的政策依据。在普通的住宅小区，业主权分为三部分：购房者的产权、物业公司的管理权和居委会的权限。但是在几千户居民的小区，居委会仍然是必要的管理机构。这就需要研究，需要创新性探索，如何在现有法规、政策下，寻找到一个合适的突破点。当然，因为地方立法相对说简易些、涉及面小些，即使立法不妥，相对说损失要小些。且各地可以相互参酌借鉴，立法亦有先有后，不易发生全局性的失误。但这不是说中央立法与地方立法之间可以没有界限，不是随便什么问题都可以由地方先于中央立法。公租房制度问题亟需以中央立法的形式进行干预和指导，以解决目前地方立法认知不清、相互矛盾等混乱状况。

五、公租房制度的完善

（一）理念的完善

“公租房不是第四类保障性住房的‘公租房’，也不单单是在经济适用房和廉租房之后推出的新的保障住房品种”，而是在我国城镇化快速发展，政府加大对社会保障体系投入解决民生问题的一大战略举措，是在发展商品房的同时亦需要大力发展的公共住房模式，这种模式将和商品房一样成为我国住房保障改革的主力军。公租房的健康运行离不开法律和政策的支持，离不开政府角色的回归和市场化运作模式的完善。

（二）公共服务民营化的探索

公共服务民营化是对政府具有最终供给责任的公共服务，②我国自1982年政府机构改革以来，虽然没有正式提出公共服务民营化的概念，但实际上已经逐渐实施公共服务民营化。1988年大力推进政府职能转变，政府的经济管理部门从直接管理为主转移到强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。特别是1998年以来，将大部分应该由市场运作的有关职能部门从政府机构序列中脱离开来。现在通过创新投稿入机制，广泛吸纳民间的资金、民间的力量投入到公共服务行业，公共服务民营化已成为我国行政改革不可缺少的一个策略。通过合同外包等手段，将服务生产过程从政府部门转移到非政府部门组织，包括企业和非营利组织等。服务民营化中，政府主要承担买者的角色，并对服务过程进行不同程度的界定、监督、控制和评估。民营化将非政府的第三方引入到公共服务治理结构中，以结合和放大政府通过民主政治过程确定公共偏好和获取资源的优势及市场或社会组织因其专属资源而具有的生产服务的优势，实现公共目的与私人手段的优势互补。①敬乂嘉：全球视野下的公共服务民营化转载自http：//www.cass.net.cn/file/20100302259206.html，2011－11－6.真正的民营化，并不会造成政府角色的消失，而只是减少了政府活动和政府职能的范围，把那些政府做不到的和做不好的事交给民间来做，让民间参与。政府只承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估以及修正等功能。政府在实施公共服务民营化的过程中，要广泛动员，全民参与，以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取民众满意。在公租房制度的完善上，公共服务民营化在各地立法中已经得到显现。学者黄小虎认为应当构建住房“第三轨”，即不再走“完全市场轨”和“完全保障轨”的模式，将二者结合“半市场半保障”的模式。我们认为，这也是公共服务市场化、民营化的探索。②参见黄小虎：《构建住房‘第三轨’》，《中国改革》2010年第12期。

（三）协调好中央立法和地方立法的衔接

因为中央没有那么大的财力去搞全国的房屋配套建设，只能通过立法和政策导向推动这一庞大的保障性工程，地方立法应当在中央立法的规定范围内，及时作出立法的修改和跟进。地方立法应当受中央立法监督的理由：首先，在于公租房作为保障性住房具有全局性质，中央要求地方必须达到一个最低的标准，其次，为了社会公平，中央必须保证各地立法标准不能相差太悬殊，从出让金比例到保障范围，除出租时限到租金收取，从对承租人权利限制到给予何种形式的救济等，必须有一个相对明确的规定，最后，公租房建设涉及庞大的经济资源，资金的筹措，地方债券的发行等，必须要受到中央的监督与制约。

目前房地产存在的很多问题与政府在对居住基本权利上缺乏明确的意识和有力的行为有关。从中国现在的人权发展需要来看，居住权的实现和满足需要政府干预商品房的价格，调整社会的分配不公，为建设和谐有序的社会进行制度调整。政府只是在住房的政治性和经济的增长点上做足了功夫，对住房基本权利和自身责任问题认识不清或者有认识而消极不作为。因此在住房的发展中，强调政府的社会人权实现职能是必要的。有鉴于此，政府目前设计住房供给方式应当是商品房和公共租赁住房两种主要的供应模式。应当在保障居民的居住基本权利，实现住有所居上真正实现责任和义务的回归。

市场规律要遵守。市场化运作方式、现代化融资方式、管理方式都离不开市场，供求关系决定房价也许是对，但我们也应该看到，经济的发展并不是完全自发的，并且经济发展的终极目的是为了更好实现特定社会发展阶段的人权需要，需要克服住房市场的“政府失灵”和“市场失灵”现象的不足；毕竟社会资金和资源总量有限，单一的住房体系不但不符合公民的多元化住房需求，而且也违背市场多远化原则。而且未来的保障房制度，应当是商品房和公租房。

（四）确立不同类型住房相对混合的布局

在居住项目内配套建设一定比例的保障性住房，已成为很多国家普遍采用的保障性住房建设的有效途径。①如英国强制要求新的住宅建设项目一般必须配套建设占建设总量15%－50%（平均达25%）的低收入居民住房；德国要求房地产商新建住宅区必须用20%建造福利用房；法国于2000年专门颁布法律，规定开发商在住宅建造规划中必须拿出20%的面积卖给社会福利房管理公司，由其出租或出售给低收入者，并提供房屋的日常管理和维护，其余80%则按照市场价格销售；美国发展公共住房已有近80年的历程，从早期创造就业岗位解决“屋荒”问题，到城市更新运动中大规模贫民窟改造，直至20世纪90年代以来实施“HOPE”计划，是行住房混合建设，统筹发展。参见宋伟轩：《大城市保障性住房空间布局的社会问题与治理途径》，《城市发展研究》2011年第8期。成熟国家和地区基本形成了较为完善的公共住房政策法律体系和以地方住房为主体、私营管理选择和居民团体参与为辅的管理模式。综合运用法律行政手段和经济杠杆调动地方政府的积极性并有效利用民间资本，将公共住房和商品住房混合兴建、统筹住房和社区发展。美国规定凡是超过20个住宅单元的住宅开发项目，均需按照12.5%的比例配套建设低价房，户型面积可以稍小，但建筑形式、建筑材料等与普通商品住宅需协调一致，同时将配建政策与容积率奖励相结合，配建比例增加可以享受一定的容积率奖励和补偿。

（五）中央立法要及时跟进

改善居住条件是建设小康社会和构建和谐社会的目标。城市低收入家庭住房困难应当是政府公共服务的一项重要职责，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，把城市低收入家庭住房困难工作纳入对地方城市人民政府的政绩考核，是这一职责的具体体现。我们认为，公租房制度的建立还需要从理念、政策、制度设计、立法规制等方面进行构建，简单地说，在理念上，政府应当将责任转化为行动，转变土地财政理念，倡导建设节能、省地、环保型资源节约型住房；在宏观政策导向上，要坚持住房问题民生优先、重视经济增长的方针，在民生优先的前提下，同时重视住房问题在经济增长中的重要作用；在制度设计上，要发挥市场机制和行政机制并行的互动作用；随着《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》的出台和未来《住房保障法》的立法，我们有理由相信，今后一个时期，保障性住房将不断深入发展，以公租房为主的保障性住房机制将逐步形成。

公租房经济和保障的双重属性使其具有解决经济问题和社会保障问题的双重功能，公共租赁住房政策的执行尚处在初级阶段，社会力量与政府合作的责权利边界还不是非常清晰，风险水平难以估计，因此即便有大量的长期低成本资金愿意参与公共租赁住房建设，也还没有找到相关方面能一致认可的合作机制和模式。即便是在成熟地区融资的体系，政府的调控和市场的运行都是一个逐步协调并不断调整才致平稳运行的结果。公租房保障体系的构建，不单单是个立法的问题，涉及政府、市场与民生等内容，是一项涉及到多学科、多层次、多方面的综合性研究课题。地方保障性住房的立法、实践、运行，为丰富完善我国住房保障体系，促进“居者有其屋”目标的实现，作出了积极地探索，提供了许多有益的借鉴，但仍有许多方面需要进一步改进和完善。在力求维护和提高住房市场的繁荣与效率的同时，最大限度地保障中低收入尤其是最低收入家庭的住房需求，保证社会保障性住房制度得以长期良性运作，促进民生改善、社会和谐。