英国新一届联合政府的教育政策发展动向——基于竞选纲领与施政纲领的解析<br/>

英国新一届联合政府的教育政策发展动向——基于竞选纲领与施政纲领的解析

2011-01-25何伟强

浙江外国语学院学报 2011年2期

何伟强

(浙江外国语学院教育学院,浙江杭州310012)

2010年英国大选出现了保守党与自由民主党组成“联合政府”执政的局面。在大选刚刚拉开帷幕的时候,保守党和自由民主党分别推出了各自的竞选纲领《诚邀您参与英国政府》(Invitation to Join the Government ofBritain)、《为了您而变革》(Change That Works for You)。在大选结束后,由保守党和自由民主党联袂组建的新一届联合政府还于2010年5月20日达成了代表两党相对一致意见的《我们的联合施政纲领》(The Coalition:Our Programme for Government)。两个政党在各自竞选纲领和联合施政纲领中,都花了重要篇幅来阐述教育政策主张。这些教育政见实际上是两个政党关于未来执政时期将据以推动的教育政策蓝本。因此,从其竞选纲领与施政纲领中,我们或许可以管窥英国新一届联合政府的一些教育政策发展动向。

一、基础教育政策发展动向

(一)保守党竞选纲领中的基础教育政策主张

保守党在其竞选纲领中,没有设立专门章节来阐述教育问题,它将“基础教育”的议题置于“改变社会”(Change Society)篇章之中。保守党一开始就指出了当前英国基础教育存在的主要问题:“英国在阅读、数学和科学上的世界排名一直在下滑,我们落后于其他国家;课堂暴力也是一个严重问题;贫富学生之间的学业差距也在不断拉大。”[1]51为了下一代,他们表示不能再这样持续下去,并明确提出了自身的基础教育政策总体构想,即:“我们将提高所有学生的水平并弥合贫富学生之间的学业差距;我们将加强教师的专业威望与质量,并给予校长与教师维持纪律的新的强硬权力;我们将恢复严格的课程与考试制度并给每位家长提供选择一所好学校的权利。”[1]51具体而言,保守党承诺将致力于以下改革:

第一,提供更好的师资和强化更为严格的纪律。一方面,获得良好教育的最重要前提是让每个儿童有机会拥有一个好老师。为此,保守党表示将采取措施,加强教师的专业地位,确保吸引最优秀的人才。比如,通过赋予广大校长给优秀教师支付更多薪酬的权力,以帮助学校(特别是师资紧缺的学校)吸引最出色的教师和学科专家。再如,为了让经验丰富的、高素养的人士能步入教师行列,保守党在继续扩大“教学至上”(Teach First)计划的同时,将引入两项新计划:“马上从教”(Teach Now)计划和“师资队伍”(Troops to Teachers)计划。另一方面,良好的课堂纪律是教师顺利开展教学的重要保证。为此,保守党允诺将帮助教师更好地对付课堂暴力事件和具有破坏性的学生,并阻止校长被边缘化的做法。为了进一步提高教学地位与强化学校纪律,保守党甚至还提出了非常具体的战略举措,包括:(1)提高公立小学教师的培训要求。(2)使至少一半新毕业生得到国家资助的培训。(3)适当调整一些现有的教师培训预算,帮助有意向成为教师的数学与科学专业大学毕业生偿还学生贷款。(4)给被错误指控的教师提供最大可能的保护。(5)建立家校行为契约,强化教师管理纪律的权力。

第二,恢复严格的课程与考试制度。在课程制度建设方面,保守党认为每个小学二年级以上的孩子都应当有能力阅读。为了实现这一目标,他们表示将推动系统的语音合成教学,并确保老师得到适当培训后能够使用这一方法。同时,为了保证孩子取得进步,还将为6岁孩子建立一项简单的阅读测试。保守党还将改革国家课程,以使其更具挑战性,并能考虑不同年龄段孩子可以掌握什么样的知识,鼓励设置一些能够帮助学有余力的孩子获得最大可能拓展的课程。在考试制度方面,保守党批评工党执政时期的考试制度失效了。对此,他们表示要确保英国的考试制度成为世界上最为严格的制度,将继续保留关键阶段2的考试和排名制度,并使其更加严格。还将通过给大学院校更多的关于考试形式和内容的发言权,以使考试制度更加健全。为了进一步提高学校水准,保守党同样提出了非常具体的政策措施,包括:(1)允许所有公立学校自由提供与私立学校相同的高品质的国际考试;(2)多培养2万名年轻学徒;(3)允许中小学和学院提供实习培训;(4)公开出版当前儿童、学校与家庭部保密的所有成绩数据;(5)建立一个免费的在线考试及评分数据库。

第三,给每位家长提供选择一所好学校的权利。首先,保守党表示将借鉴瑞典的学校改革和美国特许学校活动的经验,打破办学准入壁垒,使具有良好资质的任何投资者都可以创办一所新的“公办民营学校”。其推进的学校改革旨在为下一代创建具有良好班风的小班化课堂、出色的小规模学校。其次,保守党将其学校改革方案作为其扶贫战略的一个重要组成部分,其首要任务是在国家最贫困的地区建立新的“公办民营学校”,并将这些学校办成该地区的“标杆”。他们表示要在原先已经核准的“杰出”学校基础上,将这一“公办民营学校”计划拓展到小学,还承诺要给家境不利的孩子提供额外资助——学生补助金,并将结束偏见,将有特殊需要的儿童纳入主流学校。再次,保守党表示将会确保教育标准局采取更加严格和有针对性的督导制度,只报告与教学与学习相关核心领域的成绩。为了让家长更好地获得一所好学校,保守党还将采取一些具体措施,比如:赋予家长权力来挽救当地面临倒闭危机的学校,让社区有机会接管并运行良好的小学校;保证“公办民营学校”拥有办学自由并帮助它们率先成功;确保失败学校受到更多监督。

(二)自由民主党竞选纲领中的基础教育政策主张

本次大选给了沉寂多年的自由民主党一次千载难逢的政治表现机会。该党党魁尼克·克莱格(Nick Clegg)表现出众,他对工党和保守党轮流“坐庄”80余年的无能表现进行了猛烈抨击,并扛起“变革”大旗,其民众支持率一路攀升,最终荣登副首相宝座,并带领自由民主党在英国议会中争取到了应有的话语权。自由民主党的主要党内成员是工商资本家、律师、教师和学生等,代表中小资产阶级的利益,它既强调“社会公正”,又强调“个体自由”。早在2007年,克莱格成功当选自由民主党党魁之后,他就宣称自己“既是一个社会(公正)自由主义者,又是一个经济自由主义者”[2]。正是在这一政治哲学的指导下,其在竞选纲领之教育议题的一开头就指出:“我们将为所有孩子提供公平的开端,通过给学校拨付所需额外经费来缩减班级规模、提供一对一额外教学辅导,并通过给学校创设自由,以给所有孩子提供最好的教育。我们将取消不公平的大学学费,以使每个人(不论父母收入高低)都有获得学位的机会。”[3]33不难看出,它既倡导教育公平,又主张学校自由。

自由民主党在其竞选纲领中,一针见血地指出:“尽管工党增加了投资,但还存在问题。太多的孩子在其毕业时没有掌握成功所必需的知识和技能……一位来自贫困家庭的7岁孩子将远远落后于来自富裕家庭的同龄孩子并永远无法赶超。”[3]33为了解决英国基础教育的这些问题,自由民主党提出了一系列教育改革设想:

其一,给予每位孩子最好的机会。自由民主党表示要让每位孩子受到卓越的教育,开发孩子的潜能并确保他们能成功地生活,努力确保每位学生在离开小学和中学时都能掌握必需的技能。其具体的教育政策主张是:(1)增加对一百万左右最贫困学生的资助,投资25亿英镑用于“学生补助金”,以增进每个孩子的教育机会。(2)给学校提供额外经费,用以缩减班级规模、吸引最优秀教师、提供一对一额外教学辅导以及课后和假期教学支持等方面。努力使平均每所小学的班级数目缩减至20个,敦促每所中学为160名学生开设补习班。(3)对纪律改善问题进行早期干预,解决那些最有可能出现行为不端与失去动力的孩子的基本教育问题。(4)对所有5岁孩子进行“保证特殊教育需要”诊断评估,改善特殊教育需要的提供和特殊教育教师的培训。(5)通过扩大基于学校的“大学毕业生从教计划”(Graduate Teacher Programme)的规模来改善教师培训,并支持拓展“教学第一”计划以吸引更多的优秀毕业生加入教师队伍。(6)在教师培训中涉及学生欺负行为的应对。(7)为学校留出额外资金,用以提高学校建筑的能源效率等。

其二,制定更好的教育标准与课程。“要想让孩子在学校呆上更长时间,就得依据每位孩子的能力与兴趣来调整教育。国家课程的限制、学术与职业的人为割裂都不太合适。”[3]34对此,自由民主党表示将:(1)建立一个完全独立的拥有实权的“教育标准当局”。(2)精简官僚化的“早期基础阶段”。(3)废除僵硬的国家课程。(4)缩减11岁孩子的关键阶段2考试。(5)创设一种“普通文凭”,将普通中等教育证书、高级水平考试证书和高级职业资格证书有机统一起来。(6)赋予14-19岁孩子自主选择一门课程的权利。(7)努力缩短第六学级和继续教育学院之间不公平的教育经费差距。(8)改革成绩排名,给家长提供更多真实反映其孩子在校表现的有价值的信息。

其三,给学校实现卓越的自由。自由民主党主张:“所有学校有创新学校制度的自由,而不应依附于中央政府。”[3]36为此,他们表示将:(1)出台“教育自由法案”,禁止政客干预学校日常运行。精简孩子、学校和家庭部的机构规模,并集中解决一些优先教育事项。(2)给所有学校创新的自由,确保公平的招生、拨款。以“自治学校”取代“公办民营中学”,这些学校将由地方当局授权并负责,而不是白厅,并允许教育慈善组织、家长团体参与公立教育。(3)允许父母继续选择公立学校范围内的宗教学校,并允许建立新的宗教学校。(4)改革现行僵化的国家薪酬待遇制度,使中小学与院校拥有更多自由,以吸引和留住优秀教师。

(三)两党联合施政纲领中的基础教育政策主张

从保守党与自由民主党的竞选纲领来看,虽然两者在一些具体的基础教育政策主张上存在一些提法上的差异,但究其实质,似乎并无根本分歧。从一定意义上说,两者在基础教育政策议题上表现出很大的政治共识与趋同主张,都致力于教育公平与教育效率的平衡。就保守党而言,它强调“教育效率”,主张通过提供更好的师资和强化更为严格的纪律、恢复严格的课程与考试制度、给每位家长提供选择一所好学校的权利等政策手段来提高学校水准。同时,它也兼顾“教育公平”,主张提高所有学生的水平并弥合贫富学生之间的学业差距,并将学校改革方案作为其扶贫战略的一个重要组成部分。对于自由民主党来说,它强调“教育公平”,表示要为所有孩子提供公平的开端、增加对一百万左右最贫困学生的资助等。同时,它也注重“教育效率”,主张通过制定更好的教育标准与课程、给学校实现卓越的自由等政策手段来改善教育服务质量。

大选结束后,保守党和自由民主党联袂组建的新一届联合政府很快围绕各自的竞选纲领进行了磋商,并最终达成了代表相对一致意见的联合施政纲领。就基础教育议题而言,两大政党本来就不存在实质性的分歧,所以它们也很快达成了兼顾教育公平与教育效率的合作协议。两个政党共同认为:“我们需要改革我们的学校体制,以解决近些年不断扩大的教育不平等问题,并赋予广大家长和学生更多权力来选择一所好学校;要确保高标准的课堂纪律和最高质量的教学;国家应当帮助家长、社会群体和其他人一起通过创办新学校来改善教育体制。”[4]28其具体的基础教育联合施政计划也整合了各自教育政见,包括:(1)推进学校改革,以保证新的办学主体能响应家长的需求进入公立学校系统,使所有学校拥有更多的课程自由,并适当地承担责任。(2)在学校预算外的其他项目开支中节省出一定的费用,用来设立一大笔针对贫困学生的助学金。(3)给家长、教师、慈善机构和地方社区创办新学校的机会。(4)支持“教学第一”计划,创设“马上从教”计划,构建“大学毕业生从教”计划,并寻求其他方式来提升教学专业品质。(5)改革现行僵硬的薪酬待遇制度,给学校奖励优秀教师和处理不佳业绩等方面的更多自由。(6)帮助学校处理校园暴力问题。(7)简化教育监管标准,重点检查失败领域。(8)隐匿受到学生指控的教师姓名,并采取其他措施来保护教师受到错误指控。(9)努力吸引更多科学和数学毕业尖子生加入教师队伍。(10)公布教育办学者的业绩数据和往年的试卷。(11)创造更具弹性的考试制度,使公立学校能提供与私立学校同等规格的普通中等教育证书。(12)改革学校成绩排名制度,使学校能够集中呈现孩子们各项能力的进步。(13)赋予校长和教师维持课堂纪律和改善良好行为所需的权力。(14)给最易受伤害的孩子提供最高质量的关爱,致力于全纳教育。(15)提高职业教育质量,包括增进14-19岁学生的学习灵活性、创办新的公办民营技术学校。(16)保留外部评价,但将重新考虑日后如何运行关键阶段2的考试。(17)确保所有新的公办民营学校能奉行全纳招生政策。

从内容上看,英国新一届联合政府的基础教育施政纲领与先前新工党的教育改革核心内容并无二致。它既涉及到“教育效率”主题,如上述条目当中的(1)、(3)、(4)、(5)、(7)、(9)、(10)、(11)、(12)、(15)、(16);也涉及到“教育公平”主题,如上述条目当中的(2)、(14)、(17)。它还涉及到学校纪律、校园暴力等有关德育内容主题的条目,如(6)、(8)、(13)。这些方面的教育施政计划反映了当前英国基础教育领域亟待解决的一系列问题,它们也将在英国新一届联合政府的任期内陆续转化成各项具体的基础教育政策。

二、高等教育与继续教育政策发展动向

(一)保守党竞选纲领中的高等教育与继续教育政策主张

与基础教育相比,高等教育与继续教育显然与“经济”“就业”的关系更加密切。因此保守党将其置于“改变经济”(Change Economy)篇章之中。在竞选纲领中,保守党指出:“经济的不断发展提供了高技能的工作,我们唯一可以角逐的就是大幅度提高英国的劳动力技能。但每年有成千上万的年轻人毕业时没有拥有他们找到一份好工作所需的技能。保守党政府不能接受下一代人没有工作和消极依赖的不确定未来。”[1]16其具体的改革主张有:

在高等教育方面,保守党认为虽然大学对经济具有巨大的贡献,但是并非所有贡献都是直接体现出来的,它可能来自没有直接应用的基础研究,更何况大学还有一个关键的文化功能。因此,它表示将确保英国大学享受追求学术品质的自由,并注重提高学生的体验品质。为了做到这一点,它将具体从以下几个方面入手:(1)暂缓执行“研究卓越框架”,对其进行评估,因为它的健全程度与测量方式的可接受性受到了质疑;(2)认真考虑布朗尼勋爵(Lord Browne)关于未来高等教育经费的调查结论,以充分发挥大学的经济功能,通过最高的教学质量来丰富学生生活,以及增设奖学金等;(3)2010年为自愿提前支付学生贷款的毕业生提供10000个额外的大学招生名额。

在继续教育方面,保守党表示将促进来自不同背景的年轻人公平接受大学教育、获得职业和好工作,并将投资于工党没有多大建树的就业和培训计划,为改善公民技能提供帮助。具体而言,保守党围绕这一议题的教育政策可能选择有:(1)创造40万个两年以上的学徒、高校与实训基地的结对岗位;(2)中小型企业每招聘一位学徒给予2000英镑的补助;(3)成立“社区学习基金”,帮助人们重新启动职业生涯;(4)创建一个新的面向所有年龄的就业服务处,使每个人都能获取其所需的建议。另外,为了迎接技能挑战,保守党表示将给培训部门自由创新的空间,使学院从国家直接控制中释放出来,并取消前任工党政府设置的许多继续教育半官方机构,强调公共教育经费将依照学生的选择而定,并由一个独立机构——“继续教育拨款委员会”来负责运行。

(二)自由民主党竞选纲领中的高等教育与继续教育政策主张

自由民主党认为,每个16岁的人都应该有广泛的机会,因为教育对于所有年轻人来说太重要了。因而,他们表示将最终创造一个公平的学术与职业课程竞争环境,使那些愿意学习的成年人,包括社会上想重返教育的人,都可以不因债务负担影响其接受教育[3]38。

具体地说,他们将:(1)取消所有学生(包括工读学生)攻读第一学位的不公平大学学费,为每位节省10000英镑。在未来六年将逐步终结学费,以使得学生在目前经济困难时期可以付得起学费,同时也不削减大学收入。将很快取消学生最后一年学费。(2)改革目前的助学金计划,为学生创设一项“全国助学金计划”,以使每所大学都能领取到适合学生需要的助学金。这些助学金将率先用于战略性学科(如科学与数学)和有资金困难者。(3)成立一个独立的成人技能与高等教育委员会,取代当前形同虚设的一些教育半官方机构(如英格兰技能拨款局与高等教育拨款委员会)。(4)取消让50%年轻人读学术性大学的浮夸目标,努力兼顾继续教育、职业培训和学徒培训。(5)与大学和中小学讨论一项实验计划,即给最差学校中的最优秀学生提供高等教育保证。(6)新资助15000名学生接受“基础学位”课程,并全额资助成人工作之余参与学徒培训的花费。(7)优化成人技能开支。将终结大公司的“获益培训”经费,限制中小型公司的这项经费,节省下来的钱将用于成人支付第一个3级资格(如A水平或成人学徒)课程学费。

(三)两党联合施政纲领中的高等教育与继续教育政策主张

从保守党与自由民主党的上述高等教育与继续教育政策主张来看,两者也不存在什么根本分歧。它们均强调公平与效率、职业与学术的平衡。在公平与效率的平衡上,保守党一方面表示要促进来自不同背景的年轻人公平接受大学教育,另一方面它主张给培训部门自由创新的空间,取消许多继续教育半官方机构,确保英国大学享受追求学术品质的自由。与其相似,自由民主党一方面主张要让所有愿意学习的成年人,都可以不因债务负担影响其接受教育;另一方面它也表示要成立一个独立的成人技能与高等教育委员会,以取代当前形同虚设的一些教育半官方机构。在职业与学术的平衡上,保守党既注重提高英国公民的职业技能,加强对就业和培训计划的投资,也注重加强学术教育,主张要确保英国大学的学术品质。同样,自由民主党也主张要努力营造一个公平的学术与职业课程竞争环境。

在它们的联合施政纲领中也涉及到高等教育与继续教育政策主张,但是内容显得比较笼统,只是提到了一些粗线条的设想,主要包括:(1)创设更多的学院和大学招生名额,设法使得见习、实习、工作相搭配,帮助促进大学、学院和企业之间加强联系。(2)改变国家直接控制,给高校自由,并废除许多半官方的继续教育机构,公共资金应遵循公平原则及学生的选择。(3)期待布朗尼勋爵的高等教育调查报告,并根据其建议来应对需求:增加社会流动;重视学生债务的影响;确保适当资助大学部门;提高教学质量;提高奖学金;吸引更高比例的来自弱势背景的学生等。(4)重新考虑支持业余学生的贷款和学费。(5)公布更多有关成本、毕业生收入和不同大学课程的学生满意度信息。(6)确保大学研究的公共资金保障机制,以维护学术的完整性[4]31-32。联合施政纲领之所以在高等与继续教育政策主张上涉及笔墨不多,很重要一点原因是由于为期一年的布朗尼调查报告尚未公布。保守党的竞选纲领以及联合政府的施政纲领中都提及将依据布朗尼主持的调查结论来开展下一步的高等教育改革工作。2009年11月,英国的几个主要政党一致同意由皇家工程学院院长布朗尼来负责一项关于英国高等教育经费和助学问题的独立调查,并要求其一年后出具一些富有建设性的评估意见与建议,以确保英国高校能得到持续发展的经费,保持其世界一流的教学质量,以及保证让任何一位有能力的英国公民都能上大学等。新一届联合政府成立后,布朗尼团队的调研工作尚处在进行之中,因此更多的高等教育改革工作须静待具体调研报告出来之后再定。

综合地看,为了争取更多的社会支持,保守党与自由民主党明显淡化了政治意识形态冲突,它们呈现出明显的“趋同”现象。与此相应,两大政党的教育政策主张也趋向于走“中间道路”,呈现出大同小异的特征[5]。可以预见的是,英国联合政府将在未来很长一段时期里,主要遵循兼顾公平与效率、职业与学术的原则(如图1所示),并依据上述竞选纲领特别是联合施政纲领中的教育政策主张展开教育改革行动。