我国城市轨道交通安全保障体系研究

刘卡丁 ， 郑兰兰， 周 诚

(1.深圳市地铁三号线投资有限公司， 广东 深圳 518172；2.武汉光谷地产有限公司， 湖北 武汉 430205；3.华中科技大学 土木工程与力学学院， 湖北 武汉 430074)

近年来，我国城市轨道交通投入运营、在建及规划线路的速度明显加快，使城市轨道交通安全面临日益严峻的形势。安全保障工作尚未成体系，仍处于一种零散的状态，未覆盖轨道交通安全的全过程和各个层面，如重建设轻运营[1，2]。而传统的安全管理模式，未能充分体现“预防为主”的安全管理理念，如我国城市轨道交通安全管理目前重点放在事故分析、经验教训和大规模的安全检查等，对如何有效预防事故发生所做的工作还不够深入。因此，构建一个覆盖城市轨道交通系统全生命周期的主动性、全方位地保障系统安全的保障体系势在必行。

1 城市轨道交通安全保障体系

1.1 含义

为使城市轨道交通系统达到最优的RAMS(可靠性、可用性、可维修性、安全性)水平，系统参与各方针对系统全生命周期，从策划、设计、制造、安装、调试、直至报废的全过程，依靠一系列的保障系统安全的理论和方法，对地铁全生命周期的各阶段进行安全把关，保证系统始终处于可控的安全状态[3]。其中，保障系统安全的一系列理论和方法所形成的有机整体即为城市轨道交通安全保障体系。

轨道交通安全保障体系是面向所有城市轨道交通的参与主体和政府监督机构及第三方的保障城市轨道交通安全建设及运营的多方主体、多方面措施相互配合的有机整体。构建城市轨道交通安全保障体系是为了贯彻“安全第一，预防为主”的方针[4]，实现城市轨道交通系统安全保障工作的系统化，避免和减少各类事故的发生，降低生命、财产损失，全面提高城市轨道交通系统的安全水平。它是政府机构的安全管理的依据，也是企业安全管理的行动指南。

1.2 构建思路

首先，城市轨道交通安全保障体系的构建必须贯穿系统全生命周期，从构思策划，可行性论证、设计、生产制造、试运转、正式运转、维修直到报废的全过程；涵盖城市轨道交通系统全部子系统，包括土建系统、车辆及机电设备系统等等。其次，体系构建过程中需要借鉴国际先进安全管理理念和安全保障方法。目前，欧盟各国以及我国香港地区均逐渐开始采用一种主动的风险为本的方法，来保障系统的安全运营[5]。英国、香港等地，风险为本的安全保障体系已经非常成熟[6]。最后，体系构建需要以成熟的安全管理理论为依据，主要包括系统安全理论，风险管理理论和全生命周期过程控制理念。

1.3 构建原则

城市轨道交通安全保障体系应贯穿轨道交通全生命周期。安全保障体系的各部分应该是相互关联的有机整体。一个完善而有效的安全保障体系不但应包含现有各阶段安全保障措施与技术，而且能够吸纳不断涌现的新的安全管理制度和技术。安全保障体系应具备系统性、兼容性以及可操作性等特征。具体来说，城市轨道交通安全保障体系建立时应遵循下列原则。

1.3.1系统性

首先，城市轨道交通工程本身就是一个复杂巨系统；在构建保障体系的过程中，应全面考虑城市轨道交通系统的全生命周期的各方面的安全保障工作要求，合理构建保障体系各子体系的内容以及子体系之间的关系。

其次，城市轨道交通系统安全保障工作也是一项非常复杂的系统工程[7]。必须要以安全系统工程理论为基础，建立保障体系架构，明确各项安全保障工作的定位以及相互之间的管理。例如，安全法律规范体系是将现有成熟的安全保障技术和方法标准化、制度化，同时，完善的法律规范也是系统参与各方的行动指南和政府的监管依据。而只有合理确定各参与方安全组织职能，才能确保各项安全保障工作，包括标准实施、安全评价、安全预警及应急救援和安全风险控制工作的顺利开展。

1.3.2兼容性

城市轨道交通系统安全保障体系应能兼容并蓄。一方面，体系的实施必须与我国现行的城市轨道交通有关的安全法律规范、安全管理制度以及安全评价工作相衔接、相兼容，避免城市轨道交通保障体系与国家安全保障法律政策相互脱节，甚至冲突。另一方面，体系的构建还应适应市场经济的发展要求，吸纳英国、香港等地的先进的安全管理理念和方法。只有这样才能使保障体系在我国切实可行，并实现高水平的城市轨道交通安全保障。

1.3.3分类指导

城市轨道交通安全保障体系必须具有分类指导性。为此，首先需要从法律标准、组织职能、风险控制、安全评价以及应急救援等不同方面构建体系的总体架构；然后，在不同的安全保障方面，针对不同的安全保障方法和安全保障重点，具体研究安全保障各方面工作的实施，要能够分类指导各方面安全保障工作的落实，从而增强城市轨道交通保障体系的可操作性。

1.3.4突出重点，逐步完善

城市轨道交通安全保障体系的建立是一个不断完善、动态发展的过程。因此，城市轨道交通安全保障体系要在建立起系统的框架基础上,根据各阶段、各环节安全保障的重点、要点，制定保障体系的实施策略和工作要点。保障体系虽已构建，但是其完善过程是持续不断的，需要分近、中、远不同的时期，逐步完善体系的内容。使城市轨道交通安全保障水平得到进一步的提升。

2 安全保障体系的架构

城市轨道交通系统全生命周期的各项活动极为复杂，安全保障工作需要进行全方位的开展。本文将系统安全保障体系概括为五个保障子体系，具体包括法律规范体系、安全组织职能体系、安全风险控制体系、安全评价体系以及事故预警及应急救援体系。根据全生命周期过程控制理论、系统安全理论以及风险管理理论，构建城市轨道交通系统安全保障体系，见图1。

图1 城市轨道交通系统安全保障体系

3 安全保障体系内容分析

3.1 安全法律规范体系

城市轨道交通安全法律规范体系是对成熟的安全理论、安全技术和安全管理工作的制度化和标准化。城市轨道交通安全法律规范体系是指专门针对城市轨道交通系统全过程的安全管理的法律法规或其他法律法规中的有关条款，具有规定性、稳定性和强制性特点，是保障城市轨道交通安全建设与运营的准则和依据[1，8]。

我国城市轨道交通安全法律主要以现有的国家有关安全生产法律及行政法规为主。相比欧美发达国家的城市轨道交通立法，我国城市轨道交通安全法律规范体系还不完善。例如，运营阶段的法律规范明显少于建设工程，且未得到重视，针对城市轨道交通系统的产品认证方面的法律规范几乎没有，给轨道交通运营带来严重的安全隐患。

结合我国现行的法律法规的体系架构，城市轨道交通安全法律体系应在《安全生产法》作为我国安全生产领域的基本法的情况下，在现有建设工程有关法律和城市轨道交通运营法律规章的基础上，逐步建立系统的有针对性的法律法规来规范城市轨道交通的安全责任。城市轨道交通安全法律体系需站在城市轨道交通全生命周期的角度，完善各阶段的法律法规，弥补现有法律的漏洞，做到城市轨道交通全生命周期安全管理有法可依。

构建城市轨道交通安全标准体系是为了使城市轨道交通建设和运营达到最佳的标准化效果。体系本身是在一定范围内建立的、具有内在联系及特定功能的、协调配套的标准有机整体。在对英国、德国以及美国等发达国家标准特性的分析总结基础上，城市轨道交通安全标准体系可分为安全技术标准、安全管理标准、安全行为标准三部分，即需要通过制定相应的技术要求，确保各类工程实体因素的安全；通过规定合适的方法和要求，在管理中对安全进行控制；通过规范的行为准则，保障建设者和运营操作者的人身安全。在三者共同作用的情况下切实保障轨道交通的安全。

3.2 安全组织职能体系

城市轨道交通从系统设计、建造到运营，都应有相应的组织架构，承担各项安全风险管理任务，确保各阶段的安全管理有效落实。然而，目前城市轨道交通安全管理过程中，部门安全管理职责划分模糊，相关安全管理人员权责不清，部门之间以及单位之间缺乏及时沟通，政府相关监管部门亦存在监督不力等问题，从而使得安全事故发生概率增大。造成这些问题的主要原因是目前国内还未形成一个科学合理的城市轨道交通安全组织职能架构。

一个全面和清晰的安全管理组织架构是保障系统安全的制度保证。安全责任体系是安全组织职能体系的核心内容，是保障城市轨道交通安全的关键。安全责任体系明确界定系统全生命周期中涉及的所有单位的安全责任，将城市轨道交通安全责任落实到每个参与单位、每个员工，并通过法律法规，政府监督及参与方之间的相互监督保证各单位安全责任的有效落实，最终保障系统安全，避免安全事故的发生。

根据安全责任体系构建原理和工程风险分担原则，将城市轨道交通安全责任分配到各单位，参照我国目前城市轨道交通安全责任的分担情况，建立城市轨道交通系统安全责任体系，如图2。

图2 城市轨道交通系统安全责任体系

3.3 安全风险控制体系

安全风险控制体系对系统建设、运营全过程的安全风险实行实时监控管理，实现对城市轨道交通的过程控制，是安全保障的关键方法。系统设计、建设及运营各阶段均应进行风险监控管理。

安全风险监控是实现对风险主动管理的主要方法，重点是监督管理整个地铁建设工程项目建设过程中各种风险、隐患和不确定性因素的状态。在运营阶段则主要通过集成技术实现子系统间的综合监控，监控对象包括电力设备、火灾报警信息及其设备、车站环控设备、区间环控设备、环境参数、屏蔽门设备、防淹门设备、电扶梯设备、照明设备、门禁设备、自动售检票设备、广播和闭路电视设备、乘客信息显示系统的播出信息和时钟信息等安全信息。

随着计算机技术、信息技术等科技手段的不断发展，实现城市轨道交通安全风险监控的手段逐步由传统的基于文本资料的安全过程控制向信息化系统安全集成监控系统发展。以沈阳、武汉等城市轨道交通建设为例[9]，其安全风险控制的主要手段即是建立安全风险监控系统。通过建立危险源知识库(图3)，后台专家分析系统，运用GIS、远程监测等技术手段实现风险的监控管理(图4)。

3.4 安全评价体系

城市轨道交通安全评价是以实现系统安全为目的，应用安全系统工程原理和方法，对系统中存在的危险、潜在的有害因素进行辨识与分析，判断系统发生事故的可能性及其严重程度，提出安全对策和建议，从而为系统制定安全防范措施和管理决策提供科学依据。安全评价体系是政府监督城市轨道交通企业安全工作和系统安全性状态的重要方法；同时，也是企业进行安全水平自评的主要方式[10]。

图3 施工风险源知识库示意图

图4 施工风险源状态监控示意图

目前国内一些城市的新建线路已根据政府监管部门的要求进行评价工作，但是由于配套的评价机构、评价技术标准还需进一步完善等体制上的原因，大多数城市新建线路建设时仅可行性研究阶段做安全预评价。

根据系统全生命周期过程控制理念，在城市轨道交通系统全生命周期的主要阶段，实施安全评价工作。在贯穿全生命周期的安全评价的基础上，还需要针对生产建设中的某一项关键技术、方案等存在的危险、有害因素进行专项安全评价。根据我国现有安全评价机制的完善程度，建立全生命周期的评价体系，如表1所示。

表1 城市轨道交通全生命周期安全评价

3.5 安全事故应急救援体系

针对城市轨道交通系统可能出现的安全事故，承包商及业主等均需要建立相应的应急救援系统。应急预案是应急救援体系的关键内容，是实现事故预防和有效实现事故救援的重要准备工作。为了应对各种可能的突发情况，需要制定在发生轨道交通事故后所采取的紧急措施和应急处置预案，充分利用一切可能的力量，在事故发生后迅速控制事故发展并尽快排除事故，保护乘客和员工的人身安全，将事故对人员、设施和环境造成的损失降至最低程度[11]。

目前，国内已基本建立起一个比较完善的城市轨道交通应急组织管理体系，形成了国务院、省市、城市轨道交通单位三个层次的应急管理机构。按照以人为本、科学决策、统一指挥，分级负责、各负其责、分工协作、平战结合、有效应对的工作原则，对城市轨道交通企业生产过程中的应急事件进行管理、处置。目前，我国城市轨道交通事故灾害应急预案体系主要由国家级和地方级两个层次构成。

城市轨道交通安全事故应急救援体系要求城市轨道交通参与各方，首先严格按照我国现有应急救援的法律规范的要求实施安全应急救援管理；其次，全面履行国家及各地区安全应急救援中的相关职责；最后，通过制定应急演练、培训以及应急方法优化等具体的实施措施确保各级应急预案有效落实。从而确保城市轨道交通安全事故的危害控制在最小化程度。

4 结 语

本文首先分析了城市轨道交通安全保障体系的含义，进而结合英国、香港等国家和地区安全保障的先进理念提出了体系的构建思路和构建原则。重点对城市轨道交通安全保障体系的构建方法进行了研究，提出五个保障子体系，具体包括法律规范体系、安全组织职能体系、安全风险控制体系、安全评价体系以及事故预警及应急救援体系，并对各安全保障子体系的具体建立和实施要点进行了分析。希望本文能够为今后的城市轨道交通安全保障方法的研究提供积极的指导作用。

[1] 陈 铁，管旭日，孙力彤.城市轨道交通综合安全管理体系研究[J].城市轨道交通，2004，(1)：16-18.

[2] 张殿业，金 健，杨京帅. 城市轨道交通安全研究体系[J]. 都市快轨交通,2004,17(4)：1-3.

[3] 赵惠祥.城市轨道交通系统的运营安全性和可靠性研究[D].上海：同济大学,2006.

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[6] 黄一若. 城市轨道交通安全保障体系研究[D]. 上海：同济大学, 2008.

[7] 沈斐敏.安全系统工程基础与实践[M].北京：煤炭工业出版社，1991.

[8] 丁烈云, 付菲菲. 我国城市轨道交通安全标准体系研究[J]. 施工技术，2010， 39(1): 10-13.

[9] 范 斌，骆汉宾，周 诚. 武汉地铁工程建设安全预警系统的设计与应用[J]. 华中科技大学学报(城市科学版),2010,27(1)：79-83.

[10]燕 飞，唐 涛，郜春海.城市轨道交通安全评价体系研究[J]. 都市快轨交通，2010，23(3)：32-36.

[11]田威毅.城市轨道交通安全管理对策探讨[J].中国新技术与新产品,2009，(13)：192.