广西北部湾经济区基本公共服务一体化探索

2011-01-22杨宝强李龙彦

山东农业大学学报（社会科学版） 2011年3期

□杨宝强李龙彦

广西北部湾经济区基本公共服务一体化探索

□杨宝强李龙彦

基础设施建设区域内不均衡、社会保障和公共医疗卫生支出不均衡、公共教育资源配置的地区间差异，地区间经济发展水平的不均衡、区域内城市主体间发展目标不一致、区域内协调组织运作不成熟和政府职能缺位、越位区域内“城市群一体化”建设滞后是北部湾经济区面临的主要问题。解决这些问题，需要从以下几个方面入手：组建非政府组织、完善区域内公共服务有效供给，实施“整体性”治理模式，完善区域内公共服务供给，建立科学公共服务绩效评价体系，完善区域内公共服务供给，规范区域内财政转移支付制度，健全财政保障机制等。

北部湾经济区;基本公共服务;一体化

广西北部湾经济区位于北部湾沿岸的中心位置，由广西壮族自治区的南宁市、北海市、钦州市、防城港市、玉林市和崇左市所辖的区域组成。土地面积4.25万平方公里，占广西土地面积的17.9%，海域总面积达12.93万平方公里，海岸线长1595公里。广西北部湾经济区总人口占广西总人口的四分之一，生产总值占广西的近三分之一，总体来讲区域内经济的增长速度高于广西水平。

基本公共服务一体化是公共行政和政府改革的核心问题，也是有效发挥政府作用，履行政府职能的主要途径。北部湾经济区公共服务一体化能否实现，关系到东盟自由贸易区和自治区内经济的稳定与发展。也关系到以后自治区内行政管理体制的改革方向。笔者通过对北部湾经济区的研究、意在推动区内公共服务一体化建设。关于区域经济公共服务一体化的内涵，笔者在借鉴其他文献的基础上，又结合北部湾经济区的现实状况认为北部湾经济区公共服务的一体化建设应达到如下标准：

1.区域内基础设施的一体化

区内各地自然资源禀赋的不同直接导致了“南北钦防”以及玉林和崇左六市的经济发展水平不均衡，造成交通和其他一些公共产品的供给和劳动力成本地区间差异。基础设施的一体化建设能有效促进地区间劳动力流动成本和交易成本的下降，同时也能加快区域内贸易和工业的集聚。良好的基础设施还能吸引外来的投资。所以，交通等基础设施的发展有利于经济增长，地方政府要更多地投资于交通基础设施，促进本地工业的集聚。［1］

2.区域内公共医疗卫生的一体化

基本医疗保障制度作为社会保障制度的重要组成部分，是从根本上消除居民看不起病实现病有所医的基本而有效的一种制度安排。党的十七大把“人人享有基本医疗卫生服务”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。医疗卫生作为满足人的健康需要、提升健康素质的基础性工作，在国民经济发展中具有重要的保障和促进作用。随着经济的发展北部湾经济区近几年来医疗卫生事业有了明显进步，但从总体上看区内各地市间医疗卫生水平还是参差不齐，尤其是各市所辖县域地区医疗卫生发展相对滞后。城区与县域医疗卫生出现了明显的二元分割，差距较大，医疗卫生服务的公平性和均等性受到影响。要实现区域内公共服务的一体化必须首要解决事关居民切身利益的医疗卫生设施的一体化建设。

3.区域内就业保障一体化

公共服务一体化就业体系的构建，是指在相对发达的地区和相对落后的地区之间，打破劳动力市场分割的壁垒，将经济发达地区和落后地区的劳动者纳入统一的就业保障体系，实现劳动力的合理流动和优化组合，促进区域经济和社会的协调发展。［2］比较而言，现有的就业保障政策和措施主要针对城镇居民，城镇劳动者享受到了较多的就业和再就业资源，而对农村剩余劳动力、进城务工的农民工等诸多农村劳动力的转移、安置及保障方面却存在许多不足。随着区域内经济发展的加快城市基础设施和房地产的发展，对农村剩余劳动力的需求将会越来越大，将会有更多的农村劳动力涌入城市。因此，就业保障一体化的关键就在于冲破行政管理体制的界限，以市场为纽带，以企业为主体，整合区域内的经济、社会资源，打破各行政区自成体系、封闭式发展的格局，扩大各地区经济发展的空间。［3］以提高整个区域经济发展的综合竞争力。所以，构筑一体化的就业保障体系，促进区域内劳动力的有序流动，对经济社会的良性运行和协调发展至关重要。

4.区域内政府职能一体化

政府的职能是实施公共服务一体化的制度保障，由于区域内各政府间不具有行政隶属关系，也造成了区域政府间协调和合作的困难，因为各个政府都有自己的利益考虑，都想在区域合作中获得利益避免损失。如果区域内每个政府都出于这样的考虑，势必使区域政府间合作陷入困境，奥尔森在其《集体行动的逻辑》一书中指出“个体的理性必然带来集体的非理性”。所以，唯有整合政府职能使其趋向为一体化才能避免政府的非理性行为。区域内各地政府权力应在一定程度上让渡，服从整个区域的共同利益决策，实行统一规划，共同管理，确保区域内协调稳定政策环境。以区域经济发展中的政府机制与市场机制、政府的公共性与自利性等“两难抉择”为突破口，构建面向区域、地区发展和政府职能转型的战略框架［4］。区域政府职能的调整和转变是区域内公共服务一体化的主要内容，通过转变区域政府职能，可以避免区域政府恶性竞争的现象，形成政府间关系协调、竞争有序、规则统一的良性格局。

一、北部湾经济区公共服务一体化的现状

目前，广西北部湾经济区与环渤海、长江三角洲、东南沿海、珠江三角洲等经济区相比，经济发展水平还比较低，布局零散与国内外市场联系不紧密，港口吞吐量小，城市规模不大，产业竞争力还比较弱。［5］在一定程度上限制了经济区内公共服务一体化的发展。

(一)经济区内基础设施建设的不均衡

经济区内地区间自然资源分布的不均衡是各城市发展存在差异的客观原因，但近几年来各城市差距持续拉大，则与自治区政府采取倾斜的经济发展政策有较大关系。经济区各项政策的倾斜使各市之间经济发展水平的差距拉得更大，同时也造成各地公共服务供给水平产生了明显差异，虽然这两年经济区内各城市对基础设施建设的投资也都有所提高，但各城市之间由于经济实力强弱不同，对基础设施建设资金的投入也差距明显。影响了公共服务一体化的推进(详见表1)。

表1 北部湾经济区内各城市基础设施建设投资(亿元)

(二)经济区内社会保障和医疗支出的不均衡

经济区内由于历史和区位的原因及各地区资源占有量的差距导致各主要城市财政收入的差距明显。经济基础决定物质上层建筑，各地区财政收入的差异造成了区域内几个城市在横向的城市间和纵向城乡间的社会保障和医疗卫生的支出的不均衡。

通过表2可以看出，南宁市在社会保障和就业支出以及医疗卫生支出方面显著高于其他几市，这也充分显示了其雄厚的经济实力。相比之下，北海和防城港由于受经济条件的制约，其社会保障和医疗卫生支出远低于其他几市。公共服务支出的不均衡主要通过社会保障及就业支出和医疗卫生支出这两个指标来反映，这两个指标高则说明公共服务供给效率高，低则反之。

表2 北部湾经济区内主要城市财政收入及公共服务支出

(三)经济区内教育支出的不均衡

北部湾经济区内教育资源配置的不均衡主要表现在区内各城市中教育机构的数量和相关的专职教师配备方面，从表3中可以看出南宁无论是教育机构数量还是专职教师的配备都远远高于其他市。这固然与南宁是省府的原因有关，当然更重要的原因还在于政策方面的因素。如：柳州卷烟厂被南宁卷烟厂整合，桂林航空管理和柳州铁路局南迁这些都在很大程度上促进了南宁经济实力的增强。交通和其他基础设施的便捷、公共服务的完善以及就业机会的增多等也吸引了许多有识之士。其他几市和南宁是一种“中心——边缘”的关系。无论是在师资还是在教育机构上都有被边缘的隐忧，这也和自治区领导重点发展大中心城市思路有关。

表3 北部湾经济区内各城市师资配备

二、北部湾经济区公共服务一体化不完善的原因

(一)地区间经济发展水平不均衡

公共服务供给应与当地经济社会发展水平相符，一般不会超越经济发展水平，如果存在公共服务过度供给的情况，就会给效率带来负面影响。［6］由于区域内城市之间、城乡之间在自然资源、历史与现实条件、生态地理环境、政策支持和社会文化等方面的差异性，直接导致各城市经济增长的差异。在2010年上半年广西生产总值(GDP)3833.21亿元，按可比价格计算，同比增长13.6%。南宁市2010年上半年GDP总量为801.8亿，同比增长14.1%。钦州市2010年上半年GDP总量为188.42亿元同比增长12.2%。防城港市2010年上半年GDP总量为131.36亿元，同比增长19.3%。北海市2010年上半年GDP总量为166.07亿元，同比增长17.1%。玉林市2010年上半年 GDP总量为339.47 亿元，同比增长 14.9%。［7］分别占全省GDP 总量的百分比为 21.9%、4.9%、3.4%、4.3%和8.8%。由此可以看出南宁市GDP总量占全省份额超过五分之一，而钦州、北海和防城港市则差距甚远。主要原因在于各地的发展规划不一致，多是立足于自身发展的定位，相互之间联系薄弱，缺少协调发展机制，自然也会出现各自为政、群龙无首、争当领头羊的局面。另一方面钦州港和防城港与邻近的湛江港、海口港等有着基本相同的区位条件港口腹地、资源与自然生态条件，地方利益驱动导致竞争多于合作。［8］

(二)区域内城市主体间发展目标不一致

“南、北、钦、防”四个地区虽然被划归在同一经济区内，各地区根据自身的资源和区位优势各有自己的发展目标。如南宁地区被评为全国绿化模范城、还得过中国人居环境奖在区位优势上还是多区域合作的交汇点，其建设目标具有民族特色和南国风光的现代化都市。北海地区被誉为中国最大的城市“氧吧”，也是城市绿化及生态环境建设的模范城市，同时还具有广阔的港口资源，其发展目标是花园式城市和旅游度假胜地。钦州地区集沿海、沿江于一体，临港工业框架已初步形成，发展目标是建设临海大型工业为主，兼具商贸、旅游特色的港口工业城市。防城港市是全国唯一的沿海港口城市，是中国西南的门户。其发展目标是成为工商贸易和旅游综合发展的现代港口城市。

由于各个地方政府都有自己明确的发展目标，发展战略上也各有侧重，对于一些跨区域的公共产品和服务的供给各地区也会产生“搭便车”心理。“政府经济人”的假设告诉我们在政府间竞争优势不明显的情况下，政府间难免会有地区间大战与地区间封锁。进而就会损害区域内政府间应有的合作关系，从而出现“公用地的灾难”，导致跨区域性的公共服务无法实施。

(三)区域内协调组织运作不成熟和政府职能缺位、越位

区域内政府主体之间协调组织机构运作的不成熟和政府职能的缺位是制约经济区内公共服务一体化的主要因素。为更好地统筹规划经济区的发展，广西区政府成立了北部湾经济区规划建设委员会，主要负责对区内重大基础设施、产业布局、资源整合、岸线资源开发利用实施统一规划、统一组织建设和管理，对港口、铁路等重要资源和国有资产实施统一规划和管理。但是目前该组织在人员组成和与各地方政府、各职能机构间工作的协调与对接还需进一步磨合，在重大规划机制方面区内主体政府间经常有分歧。另外，该组织在行政体系上，并非权力机构，所以在具体协调决策中出现权力博弈现象，尤其在涉及到城市政府的关键利益时，城市政府会挑战管委会的权威。出于对地方利益和部门利益的考虑，地方政府对微观经济领域直接干预的现象普遍存在，对地区公共基础设施、公共服务教育事业的投入一直不足。另外，地方政府间在价格政策、招商引资政策、人才政策方面的合作也很不理想难以形成统一的大市场。目前北部湾区内政府协调机构都是以政府组织的形式展开的，缺少非政府组织的参与和推动区域内非政府组织发展缓慢，第三部门在政府活动中参与动力弱。

(四)区域内“城市群一体化”建设滞后

“长三角”和“珠三角”城镇公共服务一体化之所以高于其他经济区除了当地经济发展实力雄厚外，还有就是两个地区中“城市群一体化”建设的速度和经济发展几乎同步。城市群一体化的建设对于区内公共服务一体化和公共产品的均等化供给可以带来地缘上的方便。北部湾经济区地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的结合部，是西部大开发地区唯一的沿海区域。因此，区内城市群的建设不但有利于广西经济社会的全面进步，而且还可以完善我国沿海沿边经济布局。但反观现实，城镇规模等级发展失衡，核心城市、准次级中心城市、小城镇之间规模差别明显，产业规模有限、产业结构不合理、城镇职能不清等问题。［9］影响了城市群一体化的建设。张协奎和张泽丰认为“针对广西北部湾经济区城市优势和劣势趋同的现状，要根据比较优势，在错位发展的基础上加快实施城市群一体化发展［10］”。借鉴其他经济区内城市群的建设经验，实现北部湾经济区内公共教育、公共卫生、公共文化、公共交通、住房保障、就业保障、医疗保障等方面的一体化。

三、推进北部湾经济区公共服务一体化的对策

(一)组建非政府组织、完善区域内公共服务有效供给

目前，北部湾经济区内政府协调机构都是以政府组织的形式展开的，缺少非政府组织的参与和推动。非政府组织在自身运行过程中很少受管制行政的影响，也较少受地方利益的影响。通过非政府组织还可以间接提高政府间合作程度，有助于整合资源，提高整个区域内的基本公共服务供给能力。对于跨区域的公共服务提供，如公共事业建设问题、环境保护和公共卫生问题、公共安全问题等，政府可以通过第三部门来提供服务，通过政府间协议、合同外包、向民营公司、非政府组织、非营利组织等购买服务的方式来解决，以满足社会民众的多样化需求。通过竞争来求合作，从而推动跨地区政府间合作。

另外非政府组织还可以降低合作的成本，提供一些专业化的意见，提高决策的效率和效益。就北部湾经济区而言，要充分发挥行业组织的作用，组建港口企业、旅游、物流等地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规划，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的连接和整合。［11］

(二)实施“整体性”治理模式，完善公共服务供给

整体性治理是指公共服务机构为完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为解决某些特殊问题而组成的联合机构。［12］传统的区域政府合作治理方式，虽然能解决一些区域性的公共问题，但它的缺陷也是非常明显的，例如像北部湾经济区规划建设委员会这样的组织，对一些特定的跨区域公共问题的解决是一个很好的方案，但他也存在有议而不决、决而不行，甚至合作失效的问题。有学者对这一现象指出，“就目前的行政首长或其他政府职能部门联席会议而言，仅是一个基于友情或道义的协商会，对协商结果的执行既没有约束力，也没有管理职能［13］。另外，区域性的合作组织正如前文所言在涉及到各城市政府的关键利益时，城市政府会挑战管委会的权威，说明这类组织不具有政府行政的“权威性”，以至于其在区域政府合作时难以收到实效。

为此，在区域公共管理政府合作的治理模式中，必须建立跨区域的整体性治理模式，赋予跨区域公共组织一定的权限。建立区域政府间沟通协调机制，建立合作对话机制，加强跨区域组织的内部沟通和协调。构建政府间利益分享和补偿机制，在此机制下建立规范的财政转移支付制度，来平衡政府间不同的利益需求。对于区域内较为复杂的问题，可以采用网络式治理模式。在网络结构中，网络的行动者广泛地使用沟通、协商和谈判机制，他们之间呈现一种协作关系，而这种关系的维系不仅仅是利益的纠葛更是一种相互认同。［14］

(三)建立科学公共服务绩效评价体系，完善区域内公共服务供给

科学的公共服务绩效评价体系是衡量政府行为的标尺和指南，通过其正确的方向和引导，规范官员的行为取向和行为模式，从而达到协调和改善政府间利益关系的目的。在地方政府以GDP为纲的经济建设观念，以“政绩观”为动力的政府官员理念的氛围下，经济建设的资金多被投入那些能迅速带来经济效益的行业，对一些投资大，回收期长的公共服务投资动力不足。所以，公共服务供给中本应由政府承担的服务成本转嫁给了普通居民，这样也就加大了居民在教育、医疗、住房等方面的支出。为应对这种成本的转嫁，居民只好增加储蓄、缩减当期消费，从而改变了居民的长期预期和消费倾向，进而导致地方政府难以启动和扩大内需，［15］使经济建设和社会建设双双陷入困境。为避免此类情形，北部湾经济区构建地方政府绩效评价体系时不仅要有经济增长数量、增长速度方面的指标。更要关注经济增长的质量指标、社会效益和环境保护方面的指标。在考核运行机制方面，要改变过去单一的从上至下的评价局面，实施政绩考核主体多元化，把基层代表和群众、媒体以及社会中介机构的评价指标纳入政府绩效考核的范围，建立一个体制内外相结合的领导评价和群众评价相结合的多元评价体系。在制定经济评价指标的同时也要建立领导干部的监督问责机制，确保公共服务建设体现公众效益，确保公共财政投入的透明化，以提高公共服务财政投入的社会效益。

四、规范区域内财政转移支付制度，健全财政保障机制

政府间转移支付是国家为了地区间各项公共事业均衡发展而采取的一种财政支出政策，它是实现公共服务一体化的主要手段。转移支付的主要目的在于通过转移支付使政府间在基本的公共服务供给方面达到均衡，使不同地区居民都能享有大致相同的公共服务内容和相似的服务效果，最终实现社会公平的目标。［16］分税制改革的“事权下放、财权上收”方式，使地方政府在事权和财权上不对等，经济落后地区财政拮据，主要靠中央和上级政府的纵向的财政转移支付。但在实施过程中由于制度不规范，也造成了地区间财政转移支付的差距。所以，进一步完善财政转移支付制度，建立以均等化拨款为基础的规范的转移支付体系，明确各级政府提供基本公共服务的事权和责任，按事权决定财权来进行财政划分，并根据地方的财力情况实行纵横相结合的财政转移支付体制，确保有足够的财政能力达到最低的公共服务要求。［17］借鉴山东省城市发展的经验，实施“兄弟城市”间对口支援的做法，北部湾经济区内，经济实力雄厚的南宁、玉林对经济实力较弱的北海钦州和防城港市实施财力和物力的支持，也不失为一种实现区域内公共服务一体化的有效途径。

［1］陈钊.政府行为、市场整合、工业集聚与地区差距——中国区域经济发展的经济学逻辑［J］.学习与探索，2007，(2).

［2］关于加强吉林省城乡一体化就业保障体系建设的提案.http：//www.jl.gov.cn/zwgk/yatabl/dpttta2010/2009/201011/t20101112_892709.html.

［3］王洪庆，朱荣林.长三角经济一体化的关键：产业结构的调整与互动［J］.长江流域资源与环境，2005，(01).

［4］金志云.区域经济一体化两难抉择下的战略与策略［J］.求索，2007，(6).

［5］［8］［11］韦海鸣.广西北部湾经济区经济整合研究［M］.北京：中国经济出版社，2009.

［6］［16］江明融.公共服务均等化研究［J］.厦门大学学报，2007，(6).

［7］河池论坛，2010年上半年广西省各市GDP排名http：//bbs.hcwang.cn/thread-147440-1-1.html.

［9］蒋勇，黄鹄.广西北部湾经济区城市群空间一体化机制及策略探讨［J］.热带地理，2009，(1).

［10］张协奎，张泽丰.北部湾经济区内城市合作机制研究［J］.城市问题，2010，(10).

［12］高建华.区域公共管理视域下的整体性治理：，跨界治理的一个分析框架［J］.中国行政管理，2010，(11).

［13］卓凯，殷存毅.区域合作的制度基础：跨界治理理论与欧盟经验［J］.财经研究，2007，(1).

［14］胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式［J］.华中师范大学学报，2010，(1).