探析我国房地产价格法律调控制度的构建

　　[摘要]近年来，房价的非理性发展已成为社会关注的热点，本文通过比较分析，提出对构建一套科学合理的房地产价格法律调控制度的设想，希望我国房地产价格能尽快回归理性的发展态势。
　　[关键词]房地产价格；法律调控；制度构建
　　[中图分类号]F812.42　[文献标识码]A　[文章编号]1005-6432(2010)35-0138-03
　　
　　改革开放以后，我国房地产业才正式步入市场化的轨道，短短30多年，已取得了超常的发展，成为了经济社会发展的支柱产业。然而，房价的快速上涨也引发了全社会的关注，现已威胁到整个经济社会的持续、稳定、健康发展。为了促使房价回归理性，政府采取了各种手段，先后出台了一系列宏观调控政策，但因房地产业涉及的面太广，影响的因素太多，调控政策未能收到预期的效果。为此，笔者希望能构建出一套科学合理的房地产价格法律调控制度，因为法律所特有的预决性、稳定性、权威性和强制性恰好弥补了房地产价格的非理性和不确定性，法律调控能有效地保障房地产市场健康稳定发展。
　　
　　1　我国房地产价格的现状
　　
　　我国的房地产价格自2000年以来呈现出逐年上升的态势，特别是自2004年开始，无论是地价还是房价都出现了明显的上升局面，这意味着我国的房地产价格进入了飞速高涨的阶段，当然这样的发展是一种非理性发展的态势。2007年尤其是2008年以来，我国政府出台了一系列关于限制房地产价格快速上涨的措施，加上2008年的金融危机，在很大程度上抑制了房价的持续上涨。不过，2009年以来，随着我国经济的复苏和发展，房价又开始回升，2010年1月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨9.5％，涨幅比2009年12月扩大1.7个百分点；环比上涨1.3％，涨幅比2009年12月降低0.2个百分点。由此可见，政府近些年来虽一直在努力地调控房价，但是没有收到预期的效果。究其原因，一方面是因为我国房地产价格调控难度较大，而且涉及面广，较为复杂，加之房地产价格快速上涨背后存在着诸多诱因，如土地价格制定时的隐性操作，不公开性，不透明性，房屋销售成本披露制度的缺失等；另一方面是由于政府调控的手段和方法不当、调控力度不大，这应该是调控失效的关键。房价高涨的根本原因在于我国法律在房地产价格非理性上涨的阶段没有发挥其应有的调控功能。
　　
　　2　我国房地产价格法律调控的必要性
　　
　　众所周知，无论是计划经济还是市场经济，也无论是社会主义条件下的市场经济还是资本主义条件下的市场经济，都需要宏观调控，而调控的基本方式有三种，即经济手段、行政手段和法律手段。经济手段是国家通过调整经济变量来影响经济运行过程的一切政策措施的总和，包括财政政策、货币政策、产业政策等。行政手段是国家依靠行政组织，通过指令性计划，直接指挥、管理经济活动的行政行为的总和，主要体现为国家计划和行政干预两种方式。法律手段是以国家强制力做保障，通过法律法规的形式确定经济主体的权利义务，从而规范经济行为。这三种手段由于性质不同、功能不同、实施方式不同，在宏观调控中的作用也有很大区别。
　　房地产价格调控是一项复杂的经济系统工程和决策实施过程，如何选择适当的调控方式，以提高宏观调控的有效性，是一个需要认真研究解决的问题。在我国房地产价格调控中，政府主要是采取行政手段，利用各种政策予以调控，然而，由于调控政策具有不稳定性，大多流于形式，缺乏规范性和约束力，未能收到良好的效果。而要解决这一问题，经济手段无能为力，行政手段也难以奏效，最有效的办法就是运用法律手段。法律手段在宏观调控中的特殊功能主要在于它的规范性、预决性和强制性作用。运用法律手段，加强程序性、责任性和监督性规范，特别是要注重对违法责任的规定及追究，从而有力地保证房地产市场运行的各个环节有法可依、有法必依和违法必究。因此，构建房地产价格法律调控体系成为必然。
　　
　　3　我国房地产价格法律调控制度的构建
　　
　　当前，国内外已经有不少的学者和房地产业内人士就房价问题作出了许多研究和论述，但由于每位学者研究领域不同，研究侧重点不同，未能构建出一个完整而又行之有效的房地产价格宏观调控法律体系，因此，本文从基础理论到实践操作，从整体原则到具体措施，提出了构建一个较为完整和全面的房地产价格法律调控制度的设想。
　　3.1　我国房地产价格法律调控体系的理论基础
　　我国房地产市场，从住房福利分配制度，逐步发展为住房商品化、市场化；房地产业从基础性产业变为先导产业，再到支柱产业，直至定位于国民经济新的增长点，这一房地产领域的法律制度变迁，充分说明了利益集团在追求高额利润过程中对原有的制度进行了变迁。房地产法律制度是国家一项重要的立法内容，建立房地产价格调控法律机制是国家行为，国家对其正确构建负有首要的责任。从这个角度上讲，我国当前房地产价格问题以及其引发的诸多问题，都说明我国现行制度存在问题，需要进行制度变迁。因此，构建我国房地产价格法律调控体系的理论基础要基于制度变迁和公共选择理论，让政府作为主导，承担其应有的责任和义务，进行合理的制度变迁，并将合理、有效的制度变迁的结果法律化、制度化，使广大居民不再承受无力负担的高房价之苦，使房地产市场上不再存在特殊利益集团，使房地产业不再成为暴利行业。
　　3.2　构建我国房地产价格调控法律制度的基本原则
　　从我国政府出台的现行房地产市场调控政策来看，基本上是以微观行政方式来代替宏观调控的，如政府一再出台政策来禁止住房投机、控制土地利用、调整住宅结构等，这些措施可以说是政府规范房地产市场的基本职能，称不上所谓的宏观调控政策，因而也未带来明显的效果。房地产市场价格的形成是住房供需关系的结果，是多种因素作用的产物，因此，要调控房地产价格就必然要关注房地产市场的供求变化和社会发展总体因素，要从供求两方面同时人手加以调控，并在整个国民经济发展中准确定位，这样才能构建有效的调控体系，只有有效的制度用法律的形式予以固定，才能最终达到调控我国房地产市场价格的目的。
　　3.3　构建合理的房地产产业法律制度
　　我国房价非理性发展的原因之一就在于我国对房地产产业的错误定位。我国政府将房地产业定位为先导产业，支柱产业，国民经济发展新的经济增长点。这样的定位导致地方政府出于自身利益最大化考虑，将房地产业的发展作为城市发展的关键，作为地方政绩的着眼点，一味地利用土地财政来达到本地经济增长的目的，全然不顾国家的政策，不顾普通民众的居住需求。产业法是指调整国家产业政策制定和实施过程中发生的经济关系的法律规范的总称，属于经济法中宏观调控法的范畴，是一项重要的法律制度。因此，要调控房地产价格回归理性，应当借鉴国际先进经验，尽快制定房地产产业法，规范我国房地产业的定位、发展目标和指导原则，明确地方政府建立保障性住房的责任并制定有效的法律责任追究机制。
　　3.4　构建二元化的房地产法律制度
　　由我国现有的土地制度和现实国情可知，我国的房地产法律制度不应当采取“一刀切”模式，而是应当借鉴新加坡的二元化体制，构建二元化的房地产法律制度。对高收入群体和外来投资者，实行市场化的有限的商品房制度，不仅能够满足这类群体的住房需求，而且能够有效地限制商品房投机，保障对商品房市场的调控；对低收入的普通居民，政府通过建立具有保障性质的住房予以解决，如建立经济适用房、廉租住房等保障“居者有其屋”，从而有效地保障全国居民平等地享有居住权利，同时实现了土地资源利用最大化。3.5构建合理的房地产土地、金融、税收法律制度
　　第一，构建合理的房地产土地制度。构建房地产价格上涨的法律调控制度，应先从土地制度人手，因为土地是房地产市场开发的源头，只有控制好土地市场，才能控制好房价。首先，建议修改现行的《土地管理法》相关规定，改变土地收益分配模式，让地方政府最多能取得土地收益的50％，同时，应对其收支管理实行透明化、公开化；其次，改变土地的出让方式，针对特定的地块，不应当一味强调招、拍、挂的土地出让方式，因为只要土地优质，开发商抱着风险能够转给消费者的预期，纷纷加入其中参与争夺，这样导致了地价盲目飙高，可以采取最高限价；最后，应严格规范地方政府的土地管理制度，确立法律责任追究制，对于违法违规批地行为及不执行中央政策的行为，给予法律上明确的责任追究。如对于地方政府不执行中央政策，不进行经济适用房和廉租住房的建设等行为，予以查处究责。
　　第二，构建合理的房地产金融法律制度。我国现有的房地产金融制度包括两大类，一是为房地产开发商提供资金和相关服务的制度，二是为住房消费者提供资金和相关服务的制度。然而现实中这两大类的服务带来了一系列问题，由于金融监管的不到位，银行机构为赚取利益，违法违规放贷现象严重，导致了房地产供给市场的紊乱，促使房地产市场出现大量投机性需求，造就了今天房地产价格的高企。因此，笔者建议，对于房地产开发企业的贷款，严格遵守国家法律法规和政策，调整开放商贷款比例，严厉打击开发商房地产囤积等投机行为；对于投机性购房者实行严格的贷款控制，如提高首付比例，实行较高利率等，最好是对投机性需求直接用法律规定不予贷款支持。当然，银行实施正确的金融信贷政策，要以正确区分自住型购房者和投机性购房者为前提，这就要求国家必须尽快建立较为详细、明确的城镇居民住房登记制度。只有这样银行才能够对居民房地产信贷作出正确的判断，并采取有效的措施。
　　第三，构建合理的房地产税收法律制度。目前我国房地产价格的高涨，在很大程度上是由房地产市场投机引起的，为调控房价回归理性，我国政府一再提高房地产交易税等流通环节税，但实质上都未达到抑制房地产投机的目的，反而致使房价升高。究其原因在于这些税收主要是在消费环节征收的，这样房地产投机者很容易将其转嫁给真正的购买者。为此，笔者认为，首先，我国应当针对房地产市场的不同需求制定不同的税收法律制度加以调控，对自住消费性需求给予减免税收等优惠政策，对于投机性需求实行累计加重征收；其次，尽快开征统一规范的物业税。物业税是财产税的一种，建议对居民第一套住房实行免税，对第二套住房开始征收，而且对第三、第四套住房实行累进税率，只要保有环节的税收与投机者预期收益持平或者更高，投机者便无利可图，自然不会再行投机；最后，应大幅度提高土地增值税和土地控制税税率，从而抑制土地投机和打击炒地行为，提高土地利用效率。通过建立这样一套完整的税收法律制度，不仅能够有效地满足房地产消费性需求，又能对投机性需求起到较好的抑制作用。
　　
　　4　结论
　　
　　综上所述，只有将调控政策上升为法律形式，并构建出一套统一、完整的房地产价格法律调控体系，奠定房地产价格调控的理论基础，明确调控目标和房地产业的产业定位，再综合运用土地、金融、税收等多种法律手段进行宏观调控，才能使我国房地产价格回归理性发展模式，让全国居民实现“居者有其屋”的简单梦