新农村建设背景下西部农村公共体育服务供给现状、问题及对策研究

卢文云,梁 伟,孙 丽,罗 飞,孙小兵,王新宇

新农村建设背景下西部农村公共体育服务供给现状、问题及对策研究

卢文云1,梁 伟1,孙 丽1,罗 飞1,孙小兵2,王新宇3

为全面了解西部地区农村公共体育服务情况,以国家西部大开发战略包括的12个省、自治区、直辖市镇(乡)和行政村的体育服务供给为研究对象,采用文献资料调研、问卷调查、访问调查及统计分析法分别对镇(乡)、行政村公共体育服务供给的现状进行了社会调查,并对调查结果进行了分析与研究。主要结论:农村公共体育服务在镇(乡)村新农村建设中的地位低、供给的低水平、缺乏针对性以及供给的机制缺陷是西部农村公共体育服务存在的主要问题;加强西部地区农村公共体育服务的供给要从数量、质量和持续性三方面入手。

新农村;西部地区;公共体育服务;供给

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

根据研究需要,以国家西部大开发战略包括的重庆、四川、贵州、云南、西藏自治区、陕西、甘肃、青海、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区等12个省、自治区、直辖市镇(乡)和行政村的体育服务供给为研究对象,调查对象分别为镇(乡)主管文体工作的镇(乡)长和村支部书记。

1.2 研究方法

采用文献资料调研、问卷调查、访问调查及统计分析等研究方法对课题展开研究。本次调查时间为2008年1～3月,采用分层分级随机抽样和简单直接随机抽样的方法,向西部地区12个省、自治区、直辖市部分镇(乡)和行政村分别发放《西部地区农村体育供给情况调查问卷(镇乡级)》540份,回收520份,回收率96.2%,剔除无效问卷12份,剩下有效问卷508份,有效回收率为94%;《西部地区农村体育供给情况调查问卷(村级)》发放990份,回收970份,回收率98%,剔除无效问卷 26份,有效问卷 944份,有效回收率为95.3%。对调研的全部数据资料运用SPSS 16.0统计软件进行统计处理。在正式调查前,对调查问卷进行了信度和效度检验,其信度和效度符合社会调查的要求。

2 结果与分析

2.1 新农村建设背景下西部农村公共体育服务供给现状

2.1.1 农村体育在镇(乡)政府和村委会工作的地位

在被调查的镇(乡)中,农村体育纳入社会主义新农村总体规划的占55.8%,纳入政府财政预算的占23.2%,纳入政府年度工作相关评价体系占19.8%,纳入政府重要议事日程的占17.4%,其中,28.3%的镇(乡)政府没有把农村体育纳入政府工作中。在行政村,36.2%的行政村将农村体育纳入了建设社会主义新农村的总体规划中,纳入村级财政预算的占16.2%,纳入村委会年度工作评价体系的占14.4%,纳入村委会重要议事日程的占10.0%,其中,48.2%的行政村没有将农村体育纳入村委会工作中。

2.1.2 农村体育的组织管理情况

调查显示,镇(乡)政府没有建立全民健身体育领导机构,没有分管体育工作干部的分别占58.5%、50.6%;在行政村没有体育领导机构和没有分管村级体育工作的分别占84.0%、81.1%。在组织农村体育活动的社会组织方面,在镇(乡)级主要有妇联、共青团、老年体育协会、农民体育协会、各种单项体育协会、残联和其他组织,在所调查镇(乡)中有上述组织的镇乡分别占40.3%、37.9%、34.4%、22.0%、18.3%、9.3%和 20.4%;在村一级有62.4%的行政村没有组织农村体育活动的社会组织,有组织农村体育活动社会组织的行政村主要有妇联、共青团、老年体育协会,各种单项体育协会以篮球、乒乓球为主,值得注意的是,在部分行政村有村民自发组织的具有地方特色的体育活动组织,如甘肃省的部分行政村的社火组织。2.1.3 镇(乡)文体站(体育指导中心)、体质测试站(点)和村体育指导中心、健身点情况

在被调查的镇(乡)中,没有文体站或体育指导中心的占59.4%,没有体质测试站的镇(乡)占70.3%。在行政村没有村体育指导中心的占81.5%,没有村体育健身活动点的占73.6%(表1)。

表1 镇(乡)文体站(体育指导中心)、体质测试站(点)和村体育指导中心、健身点情况一览表 (%)

2.1.4 农村体育经费投入情况

在被调查的镇(乡)中,有 63.8%的镇(乡)没有专门的农村体育经费投入,其中占36.2%有经费投入的镇(乡)中,其经费的主要来源为:有镇(乡)财政支出的占70.7%,有上级财政拨款(包括资助器械)的占50.5%,有社会、企事业和个人捐赠的占37.0%,向行政村摊派的占17.9%,其他来源的占2.2%;在行政村则有80.0%的村没有专门的农村体育经费投入,其中,占20%有经费投入的行政村中,其经费的主要来源为有村财政支出的占53.2%,有上级财政拨款(包括资助器械)资助的占48.4%,有社会、企事业和个人捐赠的占36.2%,向村民集资或摊派的占37.8%,其他来源的占2.7%。

2.1.5 农村体育场地设施情况

行政村体育场地设施的供给情况直接决定了农村居民所能享受的体育设施服务的水平和类型,在被调查的行政村中,只有半数左右的村配有体育场地或器械,排名前5位的分别为篮球场,57.4%的村配备,乒乓球(占37.9%),棋牌室(占 31.3%),台球室 (占 27.0%),单双杠(占 18.7%)(表 2)。

表2 行政村主要的体育活动场所或器械(多项选择)一览表 (%)

2.1.6 农村体育社会指导员情况

在调查的镇(乡)中,有 62.8%的镇(乡)没有专职的农村体育社会指导员,没有兼职社会体育指导员的占60.8%。有专职社会指导员的镇(乡)中,有1名的占调查总数的15.9%,有2名的占10%,有3名的占4.1%,4名的占1.6%,5名的占2.4%,5名以上的占3.1%;有兼职社会体育指导员的镇(乡),有 1名的占调查总数的13.2%,有2名的占 10.2%,有 3名的占 6.1%,4名的占2.0%,5名的占2.8%,5名以上的占4.9%。在村级,80.0%的村没有配备专职农村体育社会指导员,没有兼职社会体育指导员的占79.6%。有专职社会指导员的村,有1名的占调查总数的7.3%,有2名的占3.5%,有3名的占2.9%,4名以上的占2.3%。;有兼职社会体育指导员的村,有 1名的占调查总数的 11.4%,有 2名的占4.7%,有3名的占1.8%,4名以上的占2.6%。

2.1.7 农村体育活动组织情况

在被调查的镇(乡)中,有59.1%的镇(乡)近两年没有举办过农民运动会,在近两年已举办农民运动会的镇(乡)中,举办过1～2次的占67.8%,举办过 3～4次的占23.6%,举办过5次以上的占8.7%。在被调查的行政村中,近两年61.2%的村没有组队参加过镇(乡)组织的体育活动,在近两年参加过镇(乡)组织的体育活动的村中,参加1～2次的占75.3%,3～4次的占15.7%,5次以上的占8.9%;对于行政村自己组织的体育活动,有65.6%的行政村近两年没有组织过本村的体育比赛或健身活动,在近两年组织过体育比赛或健身活动的行政村中,组织过1～2次的占70.2%,3～4次的占20.6%,5次以上的占9.2%。

2.1.8 农村体育的宣传情况

农村体育的宣传主要是指体育健身知识的普及和对农村居民的体育参与进行广泛地动员。从调查的情况看,在镇(乡)级,46.7%的镇(乡)未进行过体育健身知识的普及和对农村居民的体育参与进行过动员,进行过体育宣传的镇(乡),其主要途径为利用广播占52.8%,电视44.6%,体育三下乡29.5%,报刊24.7%,其他途径19.2%。在行政村,有63.5%的村没有进行过体育健身知识的普及和对农村居民的体育参与进行过动员,进行过体育宣传的村,其宣传的主要途径为:利用宣传板报占57.5%,广播34.4%,电视24.3%,其他途径17.3%。

2.1.9 农村体育发展的机制建设情况

农村体育机制建设情况主要对农村体育发展的考核激励机制建设进行了调查,从结果看,在镇(乡)级有80.3%的镇(乡)没有建立促进镇(乡)体育发展的考核激励机制,在村级,有83.4%的行政村没有建立促进村级体育发展的考核激励机制。

2.1.10 村级特色体育发展情况

由于我国农村地域宽广,各地区的经济、社会和文化发展不平衡,决定了各地农村体育发展的基础和条件的不同,村级农村特色体育发展的本质是指一个村从实际出发,充分利用本地的体育资源优势,因地制宜,自力更生,选择具有特色的体育项目,形成有一定规模和影响的,全体村民所公认的并积极参与的体育活动内容和形式。在被调查的行政村中,只有26.1%的村有村级特色体育项目,这些特色主要体现在地域和民族特色两方面,如内蒙古农牧区开展的赛马和搏克,四川凉山彝族村落开展的达体舞,甘肃、陕西和青海部分村落开展的社火等。

2.1.11 镇(乡)和村干部对农村体育的价值观

农村体育价值观是农村体育实践主体以自身需要为尺度对农村体育客体作用和意义的认识。调查结果显示,镇(乡)和村干部对农村体育的作用和意义认识主要表现为:1)提高村民的身体素质,镇(乡)干部选择的比例为84.4%,村干部选择的比例为82.5%;2)丰富村民业余文化生活,镇(乡)和村干部选择的比例分别为77.1%和73.9%;3)培养农民科学、健康、文明的生活方式,镇(乡)和村干部选择的比例分别为72.8%和68.7%;4)端正农村社会风气,抑制农村的赌博、封建迷信等陈规陋习的作用,镇(乡)和村干部选择的比例分别为56.6%和51.0%;5)完善新型农村人际关系的作用,镇(乡)和村干部选择的比例分别为67.1%和67.2%;6)培养造就有理想、有道德、有文化、守纪律的新型农民,镇(乡)和村干部选择的比例分别为60.2%和36.5%;7)对农村经济的促进作用,镇(乡)和村干部选择的比例分别为47.7%和42.5%;8)对提高农村社区凝聚力的作用,镇(乡)和村干部选择的比例分别为58.8%和57.2%。值得注意的是,在调查样本中分别有1.8%的镇(乡)干部和2.0%的村干部认为发展农村体育没有任何作用(表3)。

表3 镇(乡)、村干部对农村体育的价值观一览表 (%)

2.1.12 镇(乡)和村干部认为开展农村体育的困难

关于开展农村体育的困难有哪些,镇(乡)和村干部的认识基本没有差异,其中选择频数超过半数的主要有缺资金、缺场地器材、农村居民健身意识不强、农村体育组织不健全、缺少社会体育指导员和缺少组织管理。排名前三位的依次为缺资金,镇(乡)和村干部选择比例分别为86.6%和88.5%;缺场地器材,镇(乡)和村干部选择比例分别为74.4%和73.55;农村居民健身意识不强,镇(乡)和村干部选择比例分别为59.3%和64.2%(表4)。

表4 镇(乡)和村干部认为开展农村体育的困难一览表 (%)

2.2 新农村建设背景下西部农村公共体育服务供给存在的问题

2.2.1 农村公共体育服务在镇(乡)、村建设中的地位低

中共中央于2006年2月21日发布了一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标,对农村体育也明确提出:“推动实施农民体育健身工程,开展多种形式的群众喜闻乐见、寓教于乐的文体活动”,同时,推动实施农民体育健身工程,作为发展农村文化事业的重要内容,还被列入了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。通过实施农民体育健身工程,在行政村修建经济、实用的小型公共体育健身场地,同时推动农村体育组织建设、体育活动站(点)建设,广泛开展农村体育活动,构建农村公共体育服务体系,从而有效地推动农村体育的发展,使其在社会主义新农村建设中发挥应有的作用。

在安徽省,农民体育健身工程还被列入了省2009年民生工程。然而,在西部地区农村基层调查显示,只有55.8%镇(乡)将农村体育发展纳入了社会主义新农村总体规划,在行政村,只有36.2%的行政村将农村体育发展纳入了建设社会主义新农村的总体规划中;纳入镇(乡)政府重要议事日程的只占17.4%,纳入村委会重要议事日程的只占10.0%;63.8%的镇(乡)没有专门的农村体育经费投入,在行政村则有80.0%的村没有专门的农村体育经费投入,说明在基层农村体育的发展并没有得到充分的重视,究其原因,西部地区农村经济发展落后。许多镇(乡)政府、村级领导班子都把主要精力放在搞经济建设,许多基层领导认为抓体育并不能解决温饱、就业和富裕问题,只有47.7%镇(乡)干部和42.5%的村干部认为,发展农村体育对农村经济有促进作用。农村体育发展在基层不受重视,必然影响到国家农村体育政策在基层的贯彻和执行。

2.2.2 农村公共体育服务供给的低水平

从西部地区农村公共体育服务看,在场地设施服务方面,尽管近年来国家通过“雪碳工程”、“体育三下乡”和“农民健身工程”,使农村体育场地设施建设有所改善,但与东部相比,西部地区农村体育场地设施仍然偏少。根据第二次全国农村普查的结果,2006年末,全国有体育场(馆)的乡镇占全部乡镇的比重仅为13%,而东部地区20.8%的乡镇有体育场(馆),西部地区的比重仅为8.7%;全国有体育健身场所的村占全部村的比重为10.7%,东部地区19%的村有健身场所,西部地区的比重仅为4.8%[2]。从本课题调查的结果看,西部农村也只有半数左右的村配有体育场地或器械。

在体育组织管理服务方面,由于镇(乡)政府和村委会体育组织不健全,决定了组织管理服务的缺乏,调查显示,西部农村镇(乡)政府没有建立全民健身体育领导机构,没有分管体育工作干部的分别占58.5%、50.6%;在行政村没有体育领导机构和没有分管村级体育工作的则高达84.0%、81.1%。

在体育活动服务方面,由于西部农村基层政府财力普遍不足,很少有地方建立了制度化的体育活动体系,调查显示,有59.1%的乡镇近两年没有举办过农民运动会,在被调查的行政村中,有65.6%的行政村近两年没有组织过本村的体育比赛或健身活动。在体育指导服务方面,调查显示,62.8%的镇(乡)没有专职的农村体育社会指导员,没有兼职社会体育指导员的占60.8%;80.0%的村没有配备专职农村体育社会指导员,没有兼职社会体育指导员的占79.6%,社会体育指导员的缺乏决定了西部农村体育指导服务的不足。

在体育信息服务方面,从调查的情况看,在镇(乡)和行政村,未进行过体育健身知识的普及和对农村居民的体育参与进行过动员的比例分别为46.7%,63.5%。从总体看,西部农村公共体育服务的水平较低,覆盖面小,以及服务体系不健全,在供给结构方面更注重场地器材等物质性供给。

2.2.3 农村公共体育服务供给缺乏针对性

西部地区农村居民体育消费的不足、体育自治性组织和自愿者的缺乏,使得公共体育服务成为保障西部农村居民享有体育基本权利的重要渠道。而对于公共体育服务的供给,首先需要考虑的是服务的目标群体是谁,目标群体的需求是什么,特别是对于西部地区农村公共体育服务的供给来说,由于供给的总体水平低,在有限的投入情况下,更是要考虑谁最需要体育服务,以实现公共体育服务供给的有效性。

从西部地区农村的人口情况看,近年来随着农村剩余劳动力的跨地区转移,大部分农村青壮年外出务工,留守在家的主要是老人、儿童和妇女。调查显示,2002年,西部地区平均每村向省内、外流动人口合计248.3人,占村平均总人口的15.7%、村平均劳动力的32.1%。近3年农民向省内、外流动基本上维持在同一水平上,呈现出一种相对静止、稳定的状态[2]。据统计,2005年四川全省转移就业的农村劳动力达到了1 500多万人,将近占到了四川农村劳动力的40%。这还是一个平均数。调查显示,四川盆地丘陵县区市,不少地方外出务工的农村劳动力达到了50%,有的甚至达到了60%、70%以上。外出务工的农村劳动力主要集中在16～45岁这个年龄段。不少乡村16～45岁的青壮年劳动力80%以上已经外出务工,留在农村的主要是病残、老弱和文盲半文盲[7]。这些留守在家的人群中,老人和儿童应该是西部农村公共体育服务供给的主要目标群体,如何针对他们的体育需求进行公共体育服务的供给,是提高西部农村公共体育服务有效性的关键。

从农村公共体育服务的已有供给来看,农民体育健身工程、体育三下乡和雪碳工程都是以建立体育场地设施为主,供给的基本思路都以推行现代体育项目为主,这样的供给是否能满足目标群体的需求呢?以下是对某村实地调查的情况,或许能说明西部农村到底需要什么样的公共体育服务。

某家庭A,子女皆外出务工,家里留有1个老人和3个10岁以上的儿童,儿童中2个读小学,1个读初中;老人为女性,老伴已去世,72岁,老人不用做农活,其主要任务是看管子女留下的3个孩子,给孩子做两顿饭,早饭通常给钱让孩子自己解决。老人一天的时间除了做饭花约4个小时以外,其他都是空闲时间,空闲时间里老人会偶尔看看电视,但由于现有的电视剧大多不符合他们那一代人的口味,因而很少看,其空闲时间的主要活动是与同村的老人聊天。由于老人患有呼吸系统慢性病,长期需要吃药,健康状况不良,但老人的谈话流露出渴望健康、长寿的强烈愿望,老人说:“现在农村的生活水平较前有了很大的提高,儿女们的生活条件也好了,国家对农村的政策也很好,希望能多活几年,享受现有的生活”。求神、拜佛参加各种迷信活动,成为老人寄希望健康的重要手段。对于是否愿意参加体育活动,老人说“如果参加体育活动能增进健康,她很乐意,很希望有人能给予组织和指导,这样的话空闲时间就很好打发了”。

老人的话表达了西部地区农村留守老人对农村体育服务的心声,实际上调查的村还有几个这样的案例。从现有的农村公共体育服务看,很显然这部分人的体育需求并没有得到有效的满足。

从针对留守儿童的公共体育服务看,农村学校体育的发展状况是决定留守儿童享有体育服务水平和质量,是西部农村体育发展的关键。因为通过农村学校体育培养学生终生体育意识、终生体育能力,不但能源源不断地增加西部地区农村体育人口,而且还能为当地培养体育人才,带动当地体育的全面发展,这无疑对西部地区农村体育的可持续发展有至关重要的作用。调查也显示,在影响西部农村居民参与体育的外部因素方面,52.2%的西部农村居民体育活动参与者认为,在学校期间爱好体育的对居民参与体育活动影响最大。而从西部农村学校体育的发展现状看,从青海大学2007年对青南地区65所中小学校的体育课开展情况调查结果显示,小学所有体育教师均是兼职老师,中学则有50%。由于器材和师资无法保证,体育课程教学大纲也形同虚设,体育教学随意性强,一半以上的学校采取“放羊式”教学,体育课上跑两圈活动活动就拉倒了[6]。大连大学2007年对西北地区农村义务教育中体育课落实情况的调查也显示,1)西北农村学校发展不平衡。由于历史、自然和人为因素的影响,校与校之间、农村与城镇学校之间体育教学的差距较大。2)学校对体育课重视不够。长期以来,学校受应试教育的影响,学校体育工作始终得不到应有的重视和加强,随意挤占或不开体育课的现象也在个别学校依然存在。3)学校体育教师数量不足。除城镇外,大部分农村学校的体育教师都是兼职,专业教师少,给学校体育工作的进一步发展带来一定困难。4)学校体育设施简陋,条件差,场地器材短缺,有的学校甚至没有操场,体育课无法上,体育活动无法开展,严重限制了学生身心的健康发展[8]。西部地区农村学校体育不发展,学生不能形成终生体育的意识和行为,西部农村体育就很难实现可持续的发展。

2.2.4 农村公共体育服务供给的机制缺陷

从词义上考察,机制一词是英语mechanism的意译。在《牛津词典》中,机制的词义是指机械装置或机体的“结构”和“共同作用”。按照最新修订的《新华词典》的解释,机制一词原指“机器的构造和工作原理”,后用来“借指有机体各部分的构造、功能、特性及相互联系和相互作用等”。机制的概念最初被用于物理学、生物学、医学等自然科学领域,用来说明物理系统和生物有机体的发生与活动机理,如生理机制、病理机制等。现代系统理论借鉴了物理学和生物学的“机制”一词,用以说明社会有机系统的发生、发展与作用过程。关于一个系统的机制,至少涉及三个方面:一是这一系统的动力是什么;二是这一系统的运作方式是什么;三是这一系统的调控条件是什么。如果把西部农村公共体育服务供给作为一个系统,相应的这一系统良性运行的机制则有动力机制,即为什么供给农村公共体育服务;组织领导机制、资金投入机制、内部模块联动机制和指导培训机制,也就是系统运作的方式,即如何供给的问题,主要涉及到资金由谁投入、如何组织领导,如何组织培训人员以及内部如何联动等;激励约束机制和法律保障机制,即如何对系统进行调控。

西部农村公共体育服务的供给的机制缺陷主要表现为:

1.基层政府供给公共体育服务的动力不足,一些地方政府干部不能正确认识发展农村体育对新农村建设的积极作用,认为农村体育的发展与地方政府的工作没有密切联系,因而,供给农村公共体育服务的内在动力不足,很多地方政府领导只是“运动式”的被动地执行中央和省政府关于农村体育发展的政策,缺乏持续的供给动力。

2.组织领导机构不健全,镇(乡)政府有半数以上没有建立全民健身领导机构,村级则有80%以上没有建立体育领导机构。

3.没有建立多元化的资金投入机制,由于西部农村基层政府财政收入普遍较低,财力不足,农村税费改革后进一步削减了地方政府特别是镇(乡)政府的收入来源,导致农村公共产品普遍供给不足,调查显示,63.8%的镇(乡)没有专门的农村体育经费投入,在行政村则有80.0%的村没有专门的农村体育经费投入,西部农村体育经费的投入主要靠中央和省政府的转移支付,社会、企业以及个人投入都不足。

4.农村体育内部模块良性互动机制尚未形成,尤其是农村学校体育的潜力未被挖掘,一方面,表现为农村大量的体育人才未被挖掘,作为竞技体育后备人才“金矿”的农村学校体育的巨大潜力仍然未发挥,农村学校体育的业余训练开展情况较差,人才输送率也较低;另一方面,则表现为有限的农村学校体育场地资源的闲置与浪费。第五次全国体育场地普查表明,教育系统体育场地数量占总数的67.9%。由于教育系统的特殊性,无论在城市还是农村,其分布相对平均,然而,由于其对外开放率仅有29.2%,所以,原本就极其缺乏的体育场地资源还存在闲置和浪费现象[1]。这种情况在西部农村同样存在。

5.缺乏对农村体育人才的指导培训机制,没有建立制度化的西部农村基层体育骨干的指导培训体系。

6.激励约束机制缺乏,调查显示,在镇(乡)级有80.3%的镇(乡)没有建立促进镇(乡)体育发展的考核激励机制,在村级,有83.4%的行政村没有建立促进村级体育发展的考核激励机制。

7.农村公共体育服务的供给缺乏法律保障,对于政府在农村体育发展中的责任和义务、政府对农村体育的投入、农村体育各项服务的提供等没有以法规的形式规定下来,从而使得政府在公共体育服务供给过程中投入不到位,政策缺乏连续性,西部农村居民享有基本体育服务的权利就很难得到制度化的保障。

3 新农村建设背景下西部农村公共体育服务供给对策

由于西部地区农村居民体育消费意愿不强、消费水平低,以及自愿性体育服务供给的不足,强化公共体育服务的供给就成为保障西部农村居民享有基本体育服务的根本保证。加强西部地区农村公共体育服务的供给主要从数量、质量和持续性三方面入手。

3.1 提高西部地区农村公共体育服务的供给数量

提高西部地区农村公共体育服务的供给数量主要是根据当前西部农村公共体育服务覆盖面小,服务体系不健全的现状,加大政府投入力度,逐步建立和健全覆盖整个西部地区农村的基本公共体育服务体系。其关键主要是要明确谁供给的问题。从我国农村公共体育服务已有的供给来看,县(含县)以下的农村基层政府承担了主要责任,因此,农村基层政府财政能力的强弱是决定农村公共体育服务供给水平的重要因素,从西部地区农村基础政府的财权来看,存在普遍匮乏的问题。首先,西部地区与东部地区之间在人均财力上的差距巨大,2003年,东部地区的人均财力为西部地区的2.15倍。其次,1994年以来实施的分税制改革,使财力日益向中央和省集中,事权却逐渐下移,加之缺乏有效的财力性转移支付,使得西部地区县(乡)财政处于普遍的困境之中,基本上是“吃饭财政”。尽管国家对发展农村体育提出了一些指导性方针、政策,比如制定了《全国体育先进县的标准和评选办法》、《全国亿万农民健身活动先进乡镇标准和评选办法》和《农村体育暂行规定》等,实际财政支出责任却主要由地方承担,从西部地区基层政府的财政来看,对公共体育服务的投入不足是必然。再次,近年来实施的农村税费改革,取消农业税、农业税附加,以及农村的各项统筹,基层政府收入来源缩小,尤其是西部地区,公共财政入不敷出,县乡两级政府的正常运转面临困境,很多地方从“吃饭财政”变成了“要饭财政”,如果在高端财政转移支付不足的情况下,很多县乡两级政府的正常运转都面临困境,提供公共体育服务的经费更无从谈起。因此,县乡两级政府作为西部农村公共体育服务的供给主体不现实。

从村委会作为西部农村公共体育服务供给的主体来看,也缺乏所需的资金来源。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》中确立了在农村基层实行村民自治的原则。推行村民自治的初衷,是为了解决以家庭承包责任制为核心的非集体化改革带来的农村公共产品供给不足问题。但是,村委会没有独立的公共财政权,筹集资金的主要途径一是直接向农民摊派,二是要求村办企业提供。在西部农村地区,村办企业很少,集体经济也十分落后,而向农民的摊派又因农村税费改革而终结。这就使得西部农村地区的村委会基本上丧失了提供公共服务的能力,包括公共体育服务。

因此,提高西部地区农村公共体育服务供给数量的关键是要加强中央、省级政府以及各级体育彩票公益金对西部农村公共体育服务的转移支付力度,要以中央和省级政府为供给主体。中央要从战略高度认识到发展农村体育对新农村建设的积极作用,加大对农村体育的专项经费投入,且农村体育的专项经费投入要向西部地区农村倾斜,特别是当前“农民体育健身工程”的专项经费投入更是要向财力较弱的西部地区倾斜。西部各省级政府对体育事业经费的投入也要增加农村体育经费的专项投入,在财政预算支出中要将农村体育发展经费作为单列支出,要根据各省不同县的财政状况进行差别投入。各级体育彩票公益金也要增加农村体育经费的投入比例,东部地区的体育彩票公益金可以拿出一定的比例支持西部农村体育的发展,为东西部体育的协调发展做贡献。在保证中央、省级政府以及各级体育彩票公益金加大对西部农村体育经费投入的同时,也要积极引导社会资金的投入,利用全社会关注、支持农村发展的有利条件,争取将西部农村公共体育服务的供给纳入社会各行各业支持农村发展的政策议程,以争取更多的资源投入西部地区农村公共体育服务的供给。

3.2 提高西部地区农村公共体育服务供给的质量

提高西部地区农村公共体育服务供给的质量主要包括两方面的内容:一是要提高供给的效果,即供给要有针对性,要以满足西部地区农村居民的体育需求为根本出发点;二是要提高供给的效率,即要以最小的投入获得最大的产出。

3.2.1 提高西部地区农村公共体育服务供给的效果

提高供给效果的关键是要明确西部农村公共体育服务的需求主体是谁,其需要什么样的公共体育服务,也就是要明确为谁供给,何时供给以及何地供给的问题。从农村户口的居民(农民)在不同地域的分布情况、不同地域乡村性的强弱以及国家的农村相关政策对农村地域的选择3个方面综合考虑,西部农村公共体育服务的需求主体应该是居住在自然村和行政村的村民,从西部地区农村常住人口结构看,老、弱、病、残、青少年等农村社会弱势群体应该是公共体育服务供给的重点。从总体上看,西部农村居民对建立村级体育活动场所成为首要选择(68.2%的人选择),其他依次为,建立健全镇、乡、村的体育活动组织(54.4%),开放学校等公共体育场所(51.5%),加强对体育运动知识、锻炼方法的宣传报道(50.7%),健全农村体育政策法规,保障人们享有基本体育服务的权利(50.2%),建立地方体育竞赛制度(48.3%),以及有专人指导(47.2%)。西部农村公共体育服务的供给就要根据西部农村居民的这一普遍需求,重点加强村级公共体育场所建设、组织网络建设、活动建设和队伍建设。

对于村级公共体育场所建设,从本课题调查的情况看,民族在体育活动的项目选择上存在非常显著性差异(X2=206.791,P=0.000<0.01),比如,在锅庄舞项目的选择上,少数民族体育活动参与者选择的比例为26.2%,而汉族的选择比例仅为6.2%,两者之间存在非常显著性的差异(皮尔逊相关系数P=0.000<0.01);在特色体育项目的选择上,少数民族体育活动参与者与汉族也存在显著性的差异(皮尔逊相关系数P=0.000<0.01),少数民族体育参与者选择的比例为13.1%,汉族为6.7,而且,少数民族选择的特色体育项目大多是具有民族特色的项目。因此,西部农村公共体育场所的建设要根据不同地域和民族的特点,以一村一品的方式发展具有地方特色和民族特色的体育项目,以此为依据进行场地建设和设施的配备,要以村为基础通过自下而上的方式决定建设什么类型的公共体育场所,而不能以统一的内容和形式进行体育场地建设和器械的配备。

对于体育组织网络的建设,重点是建立和健全镇(乡)全民健身的领导机构、文体工作站,以及村级体育领导机构和健身活动点;妇联、残联和共青团要建立相应的组织,针对各自的对象进行体育服务的供给;要创造良好的政策环境,发展体育人群体协、项目体协、行业体协等体育社团,特别是农民体育协会的建立。最终形成以镇(乡)全民健身的领导机构为龙头,村民委员会为基础,农民体协为纽带,镇(乡)文体工作站和村健身活动点为依托,体育项目协会为依靠的,线、点结合、覆盖面广的,纵向到底、横向到边的农村体育组织网络体系,使组织工作真正深入到农民中间,真正做到有牌子、有班子、有办公室、有活动经费、有专职干部的组织体系,以及有规划、有活动、有落实、有检查的组织工作力度。

对于活动建设,主要是建立和健全镇(乡)和村两级体育活动体系。对于镇(乡)级体育活动体系建设,重点在于重视镇(乡)农民体育竞赛的催化剂作用,建立镇(乡)农民体育竞赛的制度。镇(乡)农民体育竞赛的开展要注意以下几个结合:

1.与农村招商引资相结合,要充分利用西部农村各民族在岁时节令和礼仪民俗中开展体育活动的传统,在新时期给这些传统节日注入新的内容,把节日的举办与经贸、招商或旅游联系在一起,使之为经济发展服务,为促进地方发展服务,以此带动当地农村体育活动的发展;

2.与农村特色旅游相结合,特别是要利用西部农村的体育资源,开发特色体育旅游市场,打造乡村风情体育旅游精品,以促进农村旅游经济发展;

3.与提高农民综合素质相结合,鼓动农民形成健康的生活方式,增进农民健康,增强农村的活力和对农民的凝集力,提高农民在市场经济中的竞争力;

4.与农村体育文化的宣传和建设相结合,推动农村体育文化的普及,促进体育文化价值在农村的实现;

5.竞赛项目和形式与地方和民族特点相结合,要根据西部农村各地的地理条件、文化背景、民族传统、经济条件、气候、农闲时间为依据,设置运动项目、设定比赛规模、确定比赛时间、竞赛的频率,办出有地方特色的镇(乡)农民体育竞赛,并且形成传统。对于村级体育活动体系的建设,要根据不同人群的特点有针对性的开展体育活动,注意老、弱、病、残、青少年等社会弱势群体开展活动的长期性和持续性,中年、壮年群体开展活动的季节性。对老、弱、病、残群体以普及科学健身知识,推广简便易行、科学有效的体育健身方法为主;对青少年,除了提高体育课堂教学质量外,还要加强课外体育活动的组织;对中年、壮年群体主要利用传统节日和农闲季节开展各种小型多样的群体性活动。

对于队伍建设,重点做好以社会体育指导员和体育自愿者为主体的体育骨干队伍建设。对于社会体育指导员的培养,要结合西部大学生“村官”计划和“大学生志愿服务西部计划”,实施大学生“村官”和“西部大学生自愿者”科学健身培训工程,把大学生村官和西部大学生自愿者培养成合格的社会体育指导员,由于大学生村官主要是服务于村级,而西部大学生自愿者则主要服务于镇(乡)级,这样通过他们就能组成网络,动员、组织西部农村群众参与和开展体育活动;宣传体育科学知识,传授体育技能;指导群众进行科学锻炼;引导群众进行合理的体育消费。对于体育自愿者队伍的建设,主要是在农村基层爱好体育的政治精英、文化精英和经济精英中培养农村体育活动组织、体育健身方法指导的自愿者,通过这些精英在乡村社会的影响力,带动广大群众积极参与体育活动。此外,对于居住在西部地区农村的体育专业的在校大学生,可以利用他们所学的体育知识和技能服务家乡农村体育的发展,将其作为学生假期社会实践的重要内容和环节。

3.2.2 提高西部地区农村公共体育服务供给的效率

提高西部地区农村公共体育服务供给效率的关键是要充分整合农村文化、教育、体育、卫生等社会事业资源,提高利用率和共享率,特别是要整合农村学校体育资源,形成内部联动机制。西部农村学校村均1.16所,基本一村一校,有的一村两校。但目前西部农村学校体育不但设施简陋、短缺,而且,学校体育教师数量也严重不足,有的学校没有操场,体育课无法上,体育活动无法开展,严重限制了学生身心的健康发展,而且,也不利于学生终生体育意识和行为的形成,不利于西部农村体育的可持续发展。为此,要充分整合教育和体育部门的资源,通过合理的分工和协作,形成西部农村学校体育发展的合力。

教育部门要按学校体育硬件、软件配备的标准,根据西部农村不同学校的体育现状有选择性的加强体育场地、设施建设和农村体育教师的培养,保证经费投入;体育部门对西部农村体育经费的投入也可以考虑投向农村学校,如农民体育健身工程的选址在很多偏远农村就可以建在学校,通过学校与当地村民共享学校体育资源,既可以改善农村学校体育的硬件设施,也可以满足当地农村居民对体育场地设施的需求。本课题调查的情况也显示,51.5%的西部农村居民希望开放学校等公共体育场所,而西部农村的很多学校特别是镇(乡)附近的学校很少向附近农村居民开放。而解决问题的关键是要形成教育和体育部门资源共享的机制。

农民体育健身工程建在学校,一方面,改善了学校的场地设施,教育部门的经费投入就可以投入师资建设,避免重复投入;另一方面,由于农民体育健身工程投入学校能改善各个学校的体育设施状况,各个学校也有学校体育资源向村民共享的动力和责任。通过资源整合、共享的方式发展西部农村学校体育,不但能为西部农村培养具有终生体育意识、终生体育能力的体育参与者,源源不断地增加农村体育人口,而且,在农村体育资源非常匮乏的情况下,还能以学校为依托,与当地村民共享学校的体育资源,带动当地农村体育的全面发展。这无疑会极大地提高西部农村公共体育服务的效率。此外,在西部农村公共体育服务供给过程中,要实行决策和执行的分离,政府部门应专门负责农村公共体育服务资源投入、管理和规划等职能,将具体的执行职能委托给市场或有能力的社会组织,通过政府、市场、社会三者之间的有机协作,提高供给效率。

3.2.3 提高西部地区农村公共体育服务供给的持续性

由于西部地区农村经济相对落后,农村人口多、素质低,许多地区农村人口居住分散,因而农村公共体育服务供给的难度很大,实现西部农村公共体育服务的普遍供给,不是哪一届或哪几届政府或者某几项政策出台就可以实现的,我国农村体育发展的历史实践告诉我们,“大跃进”和“文革”时期农村体育一时的轰轰烈烈固然场面壮观,却不可能带来持续的效果,要实现西部农村公共体育服务的持续供给,必须要建立西部农村公共体育服务有效供给的长效机制。

首先,明确政府责任,建立与完善西部农村公共体育服务的责任分担机制。如前所述,在我国西部农村社会经济发展总体偏低,以及农村体育发展水平滞后的现实情况下,必须要强化党和政府的主导作用。要使各级党委和政府从战略高度认识农村公共体育服务供给对西部新农村建设的重要性,要强调和确保“五个纳入”,即:要把农村体育纳入西部农村国民经济和社会发展的总体规划;纳入各级党委、政府的重要议事日程;纳入各级部门目标责任制和政绩考核体系;农村公共体育服务所需经费纳入各级政府财政预算;农村公共体育基础设施建设纳入新农村建设的总体规划。要进一步建立和完善中共中央、省(市)、县(乡)和农村社区四位一体的西部农村公共体育服务责任分担机制,科学划分中央和西部各级政府公共服务的管理权限,以法律法规形式规范中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利益分配结构、责任和义务。要遵循责权配置相一致的原则,明确界定各级政府应为西部农村提供哪些公共体育服务,并赋予其相应的管理权力,真正做到财权与事权的统一,避免出现责任不明的现象;中央和西部各省级政府应按照基本公共体育服务均等化的要求,确保用于西部农村公共体育服务的转移支付资金逐年增长,西部县及以下各级政府也应积极调整财政支出结构,有效拓宽农村公共体育服务投入渠道,保证农村公共体育服务的投入随财政收入的增加按比例增长。在保证政府作为西部农村公共体育服务供给主体的主导地位不动摇的同时,要积极构建西部农村公共体育服务供给的政府与社会分担机制。要通过政策扶持、环境营造积极引导市场和社会力量积极参与西部农村公共体育服务的供给,建立政府为主的多主体公共体育服务供给机制,形成政府、市场和社会三者之间的有机协作和互补。

其次,建立与完善西部农村公共体育服务供给的资金保障机制。稳定的财政投入是西部农村公共体育服务持续供给的保证,从我国农村体育发展的历史看,由于缺乏制度化的农村公共体育服务财政投入机制,导致政府对农村体育投入不到位,政策的连续性不够,政府对农村体育的发展忽冷忽热。在没有制度约束的情况下,政府对体育经费的投入,竞技体育总是优先于群众体育,群众体育的投入在城市总是优先于农村。解决问题的关键是建立制度化的财政投入机制,即以法律的形式规定政府对体育事业的经费投入必须有一定的比例投入农村公共体育服务的供给,专款专用。由于西部农村公共体育服务供给的主要投入来自中央、省级政府和体育彩票公益金,因此,要建立和规范西部农村公共体育服务财政资金和体育彩票公益金的转移支付制度,要合理调整转移支付结构,中央财政和体育彩票公益金增加用于西部农村公共体育服务的一般性转移支付的资金投入力度,加强对专项转移支付的管理,提高资金的使用效率;要提高中央和体育彩票公益金直接对县转移支付的资金水平,解决西部农村基本公共体育服务均等化问题;要完善省以下财政资金和体育彩票公益金转移支付体系,将纵向平衡和农村公共体育服务均等化作为最重要的目标,建立省以下转移支付框架。

再次,建立和完善西部农村公共体育服务供给的激励与约束机制。要建立西部农村公共体育服务的评价指标体系,制订适合各级政府、同级政府不同部门的评价指标体系,使其具有可操作性,并尽快将农村基本公共体育服务指标细化并纳入统计范围,并以此为依据加强对公共体育服务的审计和监察,保证西部农村公共体育服务供给资金足额、合理、高效率的使用。要建立上级对下级政府的西部农村公共体育服务的问责制,明确各级党委、政府的公共体育服务责任,把公民体育权利的实现作为基本的施政方针,把能否最大限度地创造环境、机遇、条件,使公民能拥有体育享受、参与和创造的权利,作为政府公共体育服务绩效考核的根本指标。要建立西部农村公共体育服务的基层干部绩效考核制度,把西部农村居民对公共体育服务供给的满意度作为干部绩效考核的重要因素。

此外,要建立地方性的基层体育竞赛制度,发挥竞赛对西部农村基层组织和个人的调节和激励作用。从我国竞技体育发展的经验来看,全运会竞赛制度的建立对我国竞技体育的成功具有至关重要的作用,通过全运会竞赛杠杆的调节作用,促使地方政府形成了发展竞技体育的长效机制,这对农村体育的发展也有积极的启示和借鉴意义。20世纪80年代国家通过举办4年一次的全国农民运动会,希望以此作为推动农村体育发展的动力,但从全国农民运动会所产生的实际效果看,与其初衷有一定的差距,表现为:其一,广大农民对农运会了解不太多,甚至许多农民抱怨这是“政府操办的一个形象工程”,言下之意是农运会和农民关系不大;其二,农运会比赛还不完全是真正农民参加的运动会,假农民频频混迹农运会;其三,绝大多数的农运会比赛安排在城市举办,与农民群众还有一定的距离,农运会还没有深入到农村,深入到农民中间;其四,广大农民群众的体育意识、参与农运会的意识还未形成[5]。从某种程度上说,全国农民运动会对农村体育的发展产生了挤出效应,使得国家和地方政府把发展农村体育的有限资金投入到少数人参与的农运会,而忽略基层农村广大农村居民真正参与的体育。要发挥竞赛对西部农村体育的调节和激励作用,关键在于建立西部地区镇(乡)和村级的地方性体育竞赛制度,要通过专项经费投入地方性的基层体育竞赛,并形成传统。由于地方性的基层体育竞赛贴近广大农村居民的生活现实,参与面广,因而能够切实推动西部农村农民参与体育、享受体育,共享包括体育进步在内的改革发展成果,使体育成为西部建设社会主义新农村的重要组成部分,使体育精神、体育魅力展示在每一个西部农村居民身上,让体育之花盛开在广大的西部新农村大地。

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Research on Current Situation,Problems and Its Countermeasures about Public Sport Service Supply in Rural Areas of Western Region under the Circumstance of Constructing New Rural Areas

LU Wen-Yun1,LIAN GWei1,SUN Li1,LUO Fei1,SUN Xiao-bing2,WAN GXin-yu3

In order to comprehensively understand the condition of public sport service in rural areas of western region,taking sport service supply in some towns and villages in twelve provinces or autonomy regions or municipalities which are included national western developmental strategy as research subjects,and using the method of literature review,questionnaire,interview and statistic analysis,this paper makes social investigation on current situation of public sport service supply in villages and towns and analyzes the results of survey.The main conclusions are as follow:the problems of public sport service in rural areas of western region are that public sport service in rural areas have low priority among new rural construction in villages and towns,the quantities of service is not enough,the provision of service is not need-led,and the mechanism of supply has deficiencies,the countermeasures of strengthening public sport service supply in western rural areas are to improve quantity,quality and sustainability.

new rural areas;rural areas in west region;public sport service;supply

G80-05

A

1000-677X(2010)02-0011-09

2009-11-17;

2010-01-10

国家社会科学基金项目(07CTY011)。

卢文云(1975-),男,重庆云阳人,副教授,博士,毕业于北京体育大学体育人文社会学专业,英国拉夫堡大学体育与休闲政策研究所博士后,主要研究方向为体育与休闲管理和政策,E-mail:lwy807@126.com。

1.电子科技大学体育部,四川成都610054;2.重庆三峡学院体育学院,重庆 404000;3.成都体育学院 篮球学校,四川 成都 610041

1.University of Electronic Science and Technology of China,Chengdu 610054,China;2.Chongqing Three Gorges University,Chongqing 404000,China;3.Chengdu Sport University,Chengdu 610041,China.