保障房建设的“杭州模式”

■方益波

保障房建设的“杭州模式”

■方益波

目前保障房建设在实践中存在着各种问题，很多百姓“住不到”、“住不起”、“住不好”。保障房如何才能真正“保”起来？如何建立一个和谐、可持续的制度体系，从根本上破解保障房发展难题？带着这些问题，记者对“楼市热土”杭州进行了调查。

38岁的杭州市民付大姐告诉记者，她和丈夫每月有1000多元的收入，不符合廉租房的要求，但也买不起经济适用房，结婚10年多长期租住在农民房，还要忍受房东时不时就涨价的痛苦。因为没有房子，她只能把杭州户口的女儿安顿到外地上学。

2009年底，她成为杭州市第一批经济租赁房试点户，申请到了城区中心地段一套三室一厅的住房，“有79平方米多，每月只要付500多元”。

这种保障房，就是杭州市在全国率先推出的经济租赁房。杭州对这一政策的探索始于2003年，2009年在全国最早付诸实施。包括一部分非本地户籍居民的首批承租家庭已在2009年底签订合同搬入新居。

付大姐感慨地说，过去每月得交1000多元房租，加上吃饭，几乎剩不下什么钱，根本没有希望改善生活。现在政府给了这么大的租赁房，简直做梦都没想到，“我终于可以把女儿接回来上学了”。

“六房并举”政策覆盖“夹心层”

在中国，城镇居民过去长期实行公房租用制度，职工都是向单位缴纳少量的租金，按照行政级别、技术职称等，获得单位分配的住房。房改之后，住房逐步变成私有产权。1998年中国实行了住房制度改革，商品房市场迅速发展。

在过去的10多年中，商业开发的地价、房价不断攀上新高峰。在一些发达城市，1998年2000多元1平方米的住房，现在涨到七八倍的屡见不鲜，有的甚至可以达到10倍。

包括因言论大胆而备受争议的房产商任志强在内，不少分析人士指出，商品房改革以来，最初的制度设计中“一手发展商品房一手发展保障房”的思路并没有获得全面的贯彻，在很多城市，只看到商品房发展迅猛，保障房却很少甚至没有。这就逼得中国大部分的普通居民要获得住房，只能到市场上面对高房价。而房价的涨速又远远超过居民收入，这引发了民众强烈不满，“蜗居”、“房奴”等热词不断出现。

2009年以来，杭州市提出了“六房并举”的保障房建设思路。除了传统的经济适用房和廉租房，杭州还创新推出上述的经济租赁房，包括大学生公寓、创业人才公寓，以及限价商品房（拆迁安置房）、危改房和人才专项房等多种形式的保障房，实行“租、售、改”三位一体，持续扩大覆盖面，开创了一种保障房建设的“杭州模式”。

2009年底，杭州在拍卖楼面地价已达每平方米10000多元的城北田园地块划拨了200多亩地，开工建设经济租赁房。这是全国第一个正式开工的经济租赁房项目，预计可建房源4000多套。

据了解，经济租赁房可租可售，租售并举。中低收入人群可借此在政府的帮助下增强购房能力，缩短积累过程。该政策覆盖4种类型人群。

第一种是超出经济适用房申请条件，但买不起商品房的家庭，房租考虑一定的市场因素，定为每平方米15元，这种家庭可在接下来的几年中，减少住房消费支出，加快财富积累，最终通过市场解决住房问题。

第二种是超过廉租房申请条件，但买不起经济适用房的家庭，房租由政府给予较大比例的补贴，定为每平方米5—6.5元，如果想要购买经济适用房，可以半买半租，到有能力的时候再买下全部产权面积。

第三种是在杭州市区工作的非本地居民，符合相关条件，也可以申请“经济租赁住房”，只租不售。这是我国首次将非本地户籍人口纳入城市住房保障范围。

第四种是创业人才，尤其是刚毕业的大学生，也可享受政府补助下的公房租赁。

杭州市还将一批经济租赁房指标分配给几家大型企业。华东医药集团负责租赁房工作的主管沈伟康告诉记者，政府给企业名额，企业向政府报租赁房申请名单，由政府审核。企业还可以为员工提供租金补助，员工离开企业，租赁房就由政府收回重新分配，这项政策对稳定企业人才队伍有一定作用。

24岁的蓝庆东是浙江省云和县人，在杭州从事电梯保养工作快两年了，过去他一直租住在一个10多平方米小房子里，朝北，连厨房都没有。杭州推出经济租赁房后，他和一位同事一起申请到了一个朝南、近50平方米的房子，厨卫齐全，“价格又低，房子又好，我已经心满意足了。”蓝庆东说。

截至2010年5月，杭州通过经济适用房、廉租房、限价房、经济租赁房、危旧房改善、人才房六类保障性住房建设，累计已保障市区住房困难家庭超过10万户，占家庭总户数的15%左右，比全省计划提前一年实现了“应保尽保”。

据业内人士介绍，1998年住房制度改革以来的10余年中，在不少城市，除了一些“有能力”的单位自己“拿地”为本单位职工谋福利开发建设住宅之外，长期以来缺少面向社会公众的经济适用房等保障房的建设和供应。与快速发展的商品房市场相比，存在着“一条腿长，一条腿短”的问题。若要针对这种情况进行“补课”，首先要增加供应，并降低门槛，满足中低收入百姓的需求。

因此，杭州保障房形式的创新，基础就是要有足够多的房源。经过几年来不断扩大建设规模，至2009年底，杭州市区累计建设、销售经济适用住房近600万平方米，惠及家庭57007户，基本实现了经济适用住房“房等人”；累计保障廉租房家庭6520户，实现了对家庭人均收入在低保标准2倍以下低收入住房困难家庭的“应保尽保”。

在此基础上，杭州市进一步降低准入门槛，惠及更多人群。2010年3月31日，杭州市发布新政策，大幅放宽经济适用住房准入条件。经济收入准入标准为2009年度家庭人均年可支配收入低于21491.2元，相比上年家庭人均年收入低于14462.4元的收入标准提高幅度超过了60%；经济适用房申请家庭经济收入占上年度城镇居民人均可支配收入的比例上限由原先的60%提高为80%，提前两年实现浙江省提出的覆盖目标；杭州还把经济适用房申请人的年龄放宽到了23岁，为全国最低。

保障政策要“广”还要“细”

拱墅区小河直街地处运河边，“以前这里是杭州最破旧的棚户区，到处又脏又臭，现在我们竟住上河景独立小楼。”回迁户俞国祥告诉记者，市政府投巨资进行的更新修缮，使这个杭州最贫困人口的聚居地成为光彩夺目的大运河历史文化街区。

杭州运河综合保护委员会主任陈述告诉记者，这些全木结构的房子，修缮成本1平方米10000多元，比新房子的建安成本高得多，全部由政府负担，居民可以选择外迁，也可以选择回迁。

据杭州市房管局统计，目前杭州的住房自有率已达90%以上。但是不少人是居住在低矮破旧的老房子里，没有物管，甚至没有配套卫生间和厨房，或是几家人共用厨卫。最近3年来，杭州市各老小区到处都是脚手架，政府为老房子新建独立厨卫，进行外墙整治，平顶改坡顶，庭院改善……从外墙砖到晾衣架，全部由政府出钱。

至2009年底，市、区两级财政共投入40多亿元，累计完成154.6万平方米危旧房改善任务，惠及近3万户。杭州还计划从2009年到2011年，对1999年以前建成的1000万平方米老旧住宅小区推行“低收费、广覆盖、有补贴”物业管理改善工程。最近，杭州又开始试点给一些老小区安装电梯。

杭州还专门建立“人才住房保障体系”，设立人才引进专项用房、人才奖励专项住房、人才短期专项住房、教师专项用房等。据统计，自2007年以来，杭州市已分3批实施了有突出贡献杰出人才专项用房申购工作，市本级提供房源1000余套，为700多名符合条件的人才办理了购买手续。并计划自2009年起3年内建设人才专项用房220万平方米，每年建设70万平方米，3年解决人才住房2.1万户。

面广、量大、种类细、门槛低，保障房是否就能真正“保”起来了呢？事实上，杭州公共租赁房（经济租赁房）政策就是有益探索。杭州以“政府主导、公司运作”模式，组建杭州市租赁房建设管理中心，按照“梯度保障”、“公共资源公平使用”的原则提供租赁房，低收入家庭享受较高的政府补贴，低中收入者享受较低的政府补贴。政府定期对租赁人的收入水平进行重新审核，调节房租。当收入水平高到一定程度，政府的租金完全和市场一样，保障房的福利属性就转变成为市场属性，承租人实际上就退出了保障房。

多位受访专家指出，经济租赁房避免了经济适用房存在的问题，在我国现阶段居民收入不透明、变动较大的现实条件下，更有可操作性。租售并举的经济租赁房可以弥补现有只售不租的经济适用房的漏洞。

记者在调研中了解到，按照这样的制度设计，政府从过去的设立土地储备中心开展“政府做地”，变成“做地又做房”，政府实际上发挥了“房屋储备中心”的“蓄水池”调节作用，可以针对商品房市场的情况，及时调节持有房源的投放量以及租售比例，通过对“供需关系”的精细化操控，做到既考虑民生，又更精准地调控房地产市场。

现在，经济租赁房得到了社会普遍关注和“夹心层”群体的热切期待。据杭州市房管局调查，近100%的被调查者支持经济租赁房的建设。

“两个市场两张皮”仍需破解

杭州的经济租赁房在全国率先试点之后，获得了充分肯定和大力推广。在2010年5月14日召开的杭州市保障性住房工作会议上，市委书记黄坤明说：“要推动保障性住房由租售并举、以售为主向租售并举、以租为主转变。”

其实，住建部在2010年4月就提出，各地要积极发展保障房，公共租赁住房建设是下一阶段工作的重点。尽管到目前为止，还只有杭州市在全国率先推出房源并分配到人，但北京、重庆、常州、厦门等城市都在加紧开展公共租赁房的政策制定、规划、建设。据悉，2010年重庆计划开建6个公租房项目，总建筑面积750万平方米，2011年还要再建1000万平方米。

公共租赁房预计在今后几年会在各地大量涌现，政府将成为租房市场最大的“房东”。不过，浙江大学房产专家贾生华教授等提出，公共租赁房一定要避免“一窝蜂”，要“发展适度”，尤其要考虑好和市场的对接问题。

据调查，即使在保障房建设相对较好的杭州市，目前保障房实际上还存在“两张皮、两个市场”的情况。

第一种是面向社会大众的经济适用房等保障房。记者发现，这些保障房量大面广，但普遍位于城区边远地段，交通等配套都还有待发展。杭州一度在前几年出现过上千套经济适用房被弃购的现象，主要原因就是很多申购人觉得不方便。

第二种是针对公务员和“人才”的“专项房”。这些房子，地段普遍比较好，有的还处于市中心黄金地段。价格和经济适用房差不多，普遍比周边商品房低很多。而且，其性质属于房改房，不受杭州市规定的“经济适用房5年后才可以出售、收益55%要上交政府”的限制。据了解，类似的情况在全国不少城市都存在，有的省市甚至有公开的“公务员小区”。“专项房”问题，已严重影响到政府的公信力，需高度重视并尽快解决。

与此同时，需要注意政策和舆论潜在的将保障房和商品房完全对立起来的思路。采访中，一些基层干部和专家指出，保障房体系和商品房市场实际上在资金链上血肉相连，一荣俱荣。有专家指出，单纯的打压商品房市场这一头，并不意味着保障房那一头就能“此消彼长”。大举建设经济租赁房，也并不意味着就放弃了土地财政，只不过是土地财政暂时没有变现而已，未计算商业价值的划拨土地囤在那里，随着城市化的推进和居民收入的增加，将不断升值，在未来体现出更大的收益。商品房和保障房，并不是水火不容的“敌我矛盾”，完全可以通过制度设计，实现相辅相成，共同繁荣。

据了解，杭州之所以有这么大的财政实力用于保障房及相关配套建设，主要的经费投入就来自于“土地财政”。不过，类似小河直街这样的危旧房改善工程，政府的投入并不是纯消耗，保护工程使运河边的土地大幅升值，政府部门将土地拍卖所得再投入老街区保护、建设，由此实现良性循环。陈述主任说，正是运用这种模式，小河直街的更新建设没有依靠财政一分钱，就实现了资金平衡。近年来，钱江新城、运河保护等杭州不少涉及城市发展的重大市政工程建设都是通过这一方式实现资金平衡的。

贾生华说，在地方财政基本属于“吃饭财政”的情况下，政府要加大保障房及相关配套建设，需要从商品房市场“抽血”，通过房价实现财富再分配。在稳定房价、促进商品房市场健康发展和发展完善保障房体系之间，如何把握、权衡、协调好财务平衡和发展之间的关系，值得各级政府深入研究。