权力公共性的复归——转型时期的腐败现象透视

高景柱

（天津师范大学政治与行政学院，天津300387）

权力公共性的复归
——转型时期的腐败现象透视

高景柱

（天津师范大学政治与行政学院，天津300387）

社会转型时期所出现的腐败现象从本质上说是公权被异化，公权丧失了其应有的公共性。解决腐败问题的根本之道在于实现权力公共性的复归。实现权力公共性的复归，关键则在于关注权力的主体问题和权力的限度问题，实现权力主体的多元化和对权力进行制约。

权力；公共性；腐败；限权

一、权力的公共性：基于古典社会契约论的阐释

权力是与我们每个人的生活息息相关的一种社会现象，学界对于如何界定这种社会现象聚讼纷纭，但大多数学者还是承认权力“在最低限度上讲是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。”[1]权力有私权和公权之分。简言之，私权是指公民或组织所依法享有的权益，是不能被剥夺的，只要法律没有禁止的事情，公民或组织就可以去做。公权是指保护公共利益方面的权力。就这两种权力之间的关系而言，公权源于私权，源于公民所让渡的权利。公权为全体公民所享有，应该为全体公民的利益服务，不能仅为私人或某一利益集团服务。易言之，公权应该具有“公共性”，正如有的学者所言，“现代宪法以对于公民权利与义务的伸张，以及对于分权制衡原则的同时强调，便很好地反映出现代政治的基本精神——权力应当是公共的，而不是私有的。”[2]为什么权力应该具有公共性呢？我们可以从古典社会契约论中获得很好的解答。

在古典社会契约论中，权力之所以具有公共性，主要基于以下两个方面的原因：第一，自然权利的不可褫夺性。对自然权利的不可褫夺性，约翰·洛克曾做出了明晰的论述。洛克认为自然状态是一种完备无缺的自由状态，在自然状态中，没有一个人享有多于他人的权力，人与人之间应该是平等的，“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用；而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类：人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”[3]换言之，生命、自由和财产是自然法为人类规定的基本权利，是不可让与、不可剥夺的自然权利。在洛克的自然权利理论中，最有特色的就是他对财产权的论述。实际上，他所说的“财产”是一个比较宽泛的概念，不仅包括物质财富，也包括人的生命、自由等基本权利。这些基本权利先于社会而存在，社会存在的目的是保护财产及其它基本权利。

第二，公权源于每个人同意基础上的自愿让渡。在17、18世纪，在解释国家起源的诸多理论中，契约论是一种占据着主导地位的理论，不少政治思想家经常采取契约论来解释国家的起源，比如托马斯·霍布斯、洛克和卢梭等人就采取这种研究进路。在他们看来，人类起初生活在自然状态之中，但自然状态有着某种程度的缺陷，人们必须通过某种方式走出自然状态。人们在自愿同意的基础上让渡出自己的全部或部分权利以成立政府，但是，政府存在的目的就是保护人们的权利，这也是公权的来源之所在。比如霍布斯认为，在自然状态中，人对人像狼一样，人们必须让渡出自己的全部权利以建构一个国家，即“这就是一大群人相互订立信约、每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”[4]承担这一人格的人就被称为“主权者”。霍布斯认为主权者虽是至高无上的，但也必须承担一定的义务：一方面，主权者要保卫人民的安全，即保护人民的生命和财产等方面的安全；另一方面，主权者必须保护好自己的权力，应根据良好的法律而非恶法来进行统治。

洛克认为，自然状态虽然是一种完备的自由状态，但也有诸多不便之处。在自然状态中，人人都是自己案件的裁判者，有些人由于利害关系而心存偏私，或者由于对自然法缺乏认识而不遵守自然法，常常利用强力去剥夺他人的自由，也就是说，自然状态缺乏一个公共的裁判者。为了克服这种不方便，更好地保护人们的基本权利，人们便通过自愿放弃惩罚他人的权利，把它们交给他们中间被指定的人以订立契约，按照社会全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使，这样人们就走出了自然状态并建立了政府。在多数人同意基础上建构的政府是公民自然权利的捍卫者。人们从自然状态进入社会和政府并没有丧失这些自然权利，相反，政府存在的正当性依赖于其对公民权利的保护，不能保护公民福祉的政府，人民有权起来进行革命推翻政府，变革政府。

卢梭认为，在自然状态中，每一个人都是自由、独立和平等的，并不存在奴役与被奴役、统治与被统治等情况。但是，在自然状态中，人类面临着种种不利于自身生存的各种障碍，如果人类不摆脱这种障碍，那么人类就会消亡，因此，人类必须走出自然状态以摆脱这种生存障碍从而存续下来。卢梭寻找的这种走出自然状态的方式就是基于每个人的同意的基础之上缔结“社会契约”：人们在缔结社会契约时，每一个结合者都把其自身的一切权利全部转让给整个集体。由于每个人都把自己的权利全部奉献出来，他就可以从集体那里获得自己所让渡给别人的相同权利。人们既然可以从社会那里获得自己让渡给社会的同样的权利，所以人们就得到了自己所丧失的一切东西的等价物，并以社会更大的力量来保全自己的所有。人民是主权者，不会损害其他结合者。[5]

正如上述分析业已指出的那样，权力应该具有公共性。依照古典社会契约论的观点，权力之所以具有公共性，一方面在于人们所拥有的自然权利的不可褫夺性，另一方面在于公权源于每个人同意基础上的自愿让渡，公权存在的目的就是为了保护私权。但是，在现实生活中，权力往往丧失了公共性而堕落为某些个人或利益集团谋取私利的工具，腐败就是权力丧失公共性的表现之一。

二、腐败丛生与公权异化

在我国现实生活中，管理层的腐败问题层出不穷。比如仅仅就2006年而言，我国就出现了很多腐败高官，比如上海原市委书记陈良宇、天津原检察长李宝金、原安徽省委副书记王昭耀、国家统计局原局长邱晓华、北京原副市长刘志华、海军原副司令员王守业、原山东省委副书记杜世成、四川省原副省长李达昌、江苏省人大原副主任王武龙、山西原省委副书记侯伍杰和河南省人大常委会原副主任王有杰等。仅仅2006年就有这么多省部级高官腐败，而且发生在各个要害部门，可以从中凸显出腐败现象在我国的严重程度。

2008年9月23日，位于德国柏林的一个旨在反对贪污腐败的国际非政府组织“透明国际”发布了一年一度的各国清廉程度排名，在被涵盖的180个不同国家和地区中，中国大陆排名第72位，与2007年相比排名没有发生变化，但清廉指数已连续3年上升。虽然这说明了我国政府的反腐败努力取得了一定的成效，但是从媒体近期所报道的一些腐败案件可以看出我国的反腐败形势依然较为严峻。比如2000年至2006年1月，原山东省委副书记兼青岛市委书记杜世成利用职权，非法收受诸多单位和个人给予的财物，共计折合人民币626万余元。江苏省苏州市原副市长姜人杰因受贿1亿多元，单笔受贿达8000万元，被称为“中国第一贪”。

从本质上来说，腐败就是公共权力的私有化，就是公权被异化，权力的握有者将权力视为私有之物，换言之，本应以公共利益为依归的公共权力，却偏离了公民所赋予的权力的目的,蜕变为某些个人或利益集团谋取私利的工具。那么，为什么公权会被异化呢？公权异化的原因是多方面的，比如法律法规的不完善、权力握有者的道德品质问题以及公民社会的不发达等等，其中两个非常重要的原因在于：第一，权力主体的单一化。关于权力的主体问题存在两种情况，一是权力主体单一化，二是权力主体多元化。所谓权力主体单一化，就是指由某个人或某个集团单独掌握权力，完全垄断权力。就个人单独掌握权力而言，中国自秦汉至明清两千多年的专制社会实践就是一个典型。所谓权力主体的多元化意指权力并不单独掌握在某个人或某个集团手里，而是掌握在多个集团手里。在我国政治制度的设计中，虽然我们强调人民主权，强调人民当家作主，但是在现实的政治生活中，上述抽象理念还没有完全落实为具体的制度设计，比如在对人大代表的选举和监督中，人们的发言权还有待提升，同时人们的权益受损现象还时有发生。

第二，权力得不到有效制约。我国现在的腐败现象的滋生与官员手中的权力过大以及得不到有效制约存有密切的关联性：一方面，官员手中的权力过于集中，尤其是一些所谓“一把手”手中的权力更是如此；另一方面，对官员手中权力的监督和制约往往流于形式而得不到有效落实。此时，官员利用手中的权力去谋取私利就不足为奇了。

由于公权具有垄断性、权威性及强制性等特点，因此，公权异化所带来的负面影响将十分深远。那么，如何避免权力被异化、捍卫权力的公共性呢？这主要应该从权力的主体和权力的运行方式入手来进行探讨。简言之，应该实现权力主体的多元化并对权力进行有效制约。

三、权力主体的多元化：权力共享

要捍卫权力的公共性，其中一个非常重要的方面在于实现权力主体的多元化，即实现权力共享以及随之而来的利益分享。上文我们曾说过权力主体有单一化和多元化这两种形式，这两种形式到底孰优孰劣呢？通过对比各自不同的历史实践我们可以从中获得答案。在中国从秦汉到明清两千多年的专制社会实践中，权力主体是一元化的，即权力往往掌握在皇帝一人手中，正所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。这种权力一元化所产生的恶劣后果显而易见，一则民众的权利得不到有效保护，处于缺失状态；二则社会进步非常缓慢。当西方在18世纪上半叶已经开始工业革命、逐步迈向工业化时，中国还处在农业社会。当西方的坚船利炮洞开我们国门的时候，我们才幡然省悟，才被迫“睁眼看世界”，不再夜郎自大。权力主体一元化的另一种体现是权力掌握在某一集团手中，比如在前苏联时期，权力高度集中在苏共手中，可以说苏共的高度集权是前苏联垮台的原因之一。在苏共高度集权的体制下，苏共采取了错误的方针路线，导致官僚特权阶层的出现，他们脱离广大群众，利用公权图谋私利，公共权力最终被私有化。

为什么权力主体的一元化会产生这种结果呢？这主要是因为缺乏竞争，没有竞争就没有自由，正如莱斯利·里普森所说，“在民主国家人们深信两个或两个以上政党的存在是区分自由政体与独裁政体的本质标准，是基于这样的认识：哪里存在选择，哪里就有自由；哪里没有选择，哪里就只有强制。判断一个国家的性质最重要的标准就是看它能否容忍多个政党的存在。”[6]权力长期被某一个人或某一集团掌握，就缺乏竞争压力。如果执政者此时不能居安思危，长此以往就会变得目空一切以及随之而来的土崩瓦解。中国历代改朝换代和前苏联的覆灭就是一个很好的明证。

既然权力主体一元化所带来的结果是极端恶劣的，权力主体的多元化就成为一种必然的选择，此时权力就不能单独掌握在某个人或某集团手中，应该实现权力共享。实现权力共享，在竞争中对权力进行规约，捍卫权力的公共性。政治权力始终是一种公共权力，正如约翰·罗尔斯所言，“在终极意义上说，政治权力乃是公共的权力，即是说，它是作为集体性实体的自由而平等的公民的权力。”[7]言下之意，政治权力不能被私有化，它是全体公民的权力。

在当下中国，如何捍卫权力的公共性、实现权力共享以及随之而来的利益共享？在当下社会转型时期的中国，我们至少应该重视以下两个方面：一方面，应该在宪法的框架之下，理顺立法机关、司法机关和行政机关三者之间的关系并进行宪政体制建设。就立法机关而言，虽然宪法规定全国人民代表大会是国家最高权力机关，其他国家机关由它产生，对它负责，但是在实际的政治生活中，人民代表大会的重要作用并未得到有效发挥，党和政府对各级人民代表大会仍有很大的控制权。同时，各级人民代表大会对各级政府的监督和制约还有待加强，比如各级人大对各级政府的财政监督还往往是一种“软约束”，公共财政体制还没有真正建立起来，这也是近年来不少豪华办公楼拔地而起的原因之一。就司法机关与立法机关和行政机关相较而言，司法机关的地位是最弱的。我国还没有建立独立的、公正的司法体系，比如各级司法机关在很大程度上受各级政府的控制，政府官员往往可以干涉司法机关的审判活动，司法判决往往难以得到有效的实施。就行政机关的现实状况而言，虽然人民代表大会的法律地位高于政府，但是在实际的政治运作中，政府往往凌驾于人民代表大会之上，政府的权力缺乏有效的监督和制约。

另一方面，要真正发挥各级人民政治协商会议的重要作用。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。但是，在现实政治生活中，各级人民政治协商会议的作用并没有得到有效发挥，经常被称为“养老院”。中共十六大对人民政协曾提出了这样的要求：“保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。”2006年新春伊始,中共中央颁布了《关于加强人民政协工作的意见》，这是党中央从国家事业发展的全局出发,就加强人民政协工作提出的一项重大举措。但是，如何在实际政治生活中真正发挥人民政协的参政作用，是我们要认真探究的问题。在理顺立法机关、行政机关和司法机关的关系、真正发挥人民政治协商会议的作用之后，我们才有可能保证权力不丧失其公共性的本色。

四、权力的限度：权力制约

就权力的限度而言，关键是对权力进行制约，正如弗朗西斯·福山所说，“现代政治的使命就是对国家的权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行驶置于法治原则之下。”[8]为什么要对权力进行制约呢？阿克顿勋爵曾说过，“权力导致腐败，绝对权力绝对地导致腐败。……绝对权力会败坏社会道德。历史并不是由道德上无辜的一双双手所编织的一张网。在所有使人类腐败堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”[9]对掌握权力的人，我们应当持有一种“人性恶”的假设，去主动规约其手中的权力，这是西方宪政传统的重要内容。西方的宪政传统有着深厚的宗教背景，尤其受到基督教的巨大影响，可以说西方的宪政传统主要以基督教为其思想背景。基督教认为人是伴随着“原罪”而降生的，人有着根深蒂固的堕落性。鉴于人的堕落性，掌握权力的人就很容易腐化堕落。那么，如何限制权力呢？一般说来，我们可以采取两种途径来限制权力，一是道德上的限制，二是法律上的限制。人有一种攫取权力的本性，只要条件允许，人都喜欢攫取更多的权力，而且人往往不会对自己的权力进行主动规约，最终的结果是掌握着绝对权力的人往往会走向腐化。鉴于人的堕落性，我们就很难相信掌权者会受到道德规范的约束从而主动规约自己的权力，因此，从法律上、从制度上建构一种限权机制就成为一种必然的选择。

在继续推进改革开放的今天，我们必须对权力进行有效的监督和制约，建立制度化的监督和问责机制，让权力在阳光下运行。否则，腐败现象的层出不穷就是难以避免的。一批批官员的纷纷落马说明在我国现实政治生活中，权力监督的部分缺位。在腐败的成因上，官员本身的贪婪、各种复杂利益的诱惑以及官员任用体制上等诸多方面都存在问题，其中最主要的是官员手中握有的权力得不到有效制约和监督。就官员的本身贪婪而言，这牵涉到人的本性问题。人既不是“天使”，也不是“魔鬼”。如果人人都是天使，那么我们就不需要法律，就不需要政府了。如果人人都是魔鬼，那么为什么社会上还会那么多慈善行为？实际上，我们可以把人看作是处于天使与魔鬼之间的“无赖”，这就是大卫·休谟关于人的“无赖”假设。如果我们把官员当成一个无赖，对其权力进行制约，那么这至少可以防止其堕落成魔鬼。如果我们把官员当成天使——中国古代把官员当成“父母官”就是这种思想的体现，不对其权力进行制约，那么官员就极易可能堕落成魔鬼。故反腐败最根本的是对官员手中的权力进行有效制约，借以捍卫权力的公共性。

五、结语

由上可见，从政治学的视域来透视腐败现象，我们必须重视权力问题，关注权力的主体问题和权力的限度问题，捍卫权力的公共性。就权力的主体而言，历史实践证明，权力主体的单一化必将导致权力自身的崩溃。政治权力最终是一种公共权力，要实现权力的持续存在，需要实现权力主体的多元化，实现权力共享和利益分享。就权力的限度而言，不受限制的权力极易走向腐败。为防止腐败现象发生，最根本的是从制度上约束权力，对权力进行主动限制。因此，在现实生活中，要遏制腐败现象，必须实现权力主体的多元化和对权力进行制约，借以实现权力公共性的复归。

[1]戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书（修订版）[A].北京：中国政法大学出版,2002:641.

[2]任剑涛.后革命时代的公共政治文化[M].广州：广东人民出版,2008:52.

[3][英]洛克.政府论（下篇）[M].北京：商务印书馆,1964：6．

[4][英]霍布斯．利维坦[M]．北京：商务印书馆，1985：132．

[5][法]卢梭．社会契约论[M]．北京：商务印书馆，1980：22－25．

[6][美]莱斯利·里普森．政治学的重大问题[M]．北京：华夏出版社，2001：209．

[7][美]约翰·罗尔斯．政治自由主义[M]．南京：译林出版社，2000：144．

[8][美]弗朗西斯·福山．国家构建[M]．北京：中国社会科学出版社，2007：1-2．

[9][英]阿克顿．自由与权力[M]．北京：商务印书馆，2001：342．

[责任编辑∶王润秋]

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1002-7408（2010）06-0004-04

∶高景柱(1980-)，男，安徽涡阳人，政治学博士，天津师范大学政治与行政学院讲师，主要从事政治学理论与政治哲学研究。