论我国矿地复垦的立法现状及其完善

周一平

（西安建筑科技大学，西安710055）

论我国矿地复垦的立法现状及其完善

周一平

（西安建筑科技大学，西安710055）

我国现行以《土地复垦规定》为主的矿地复垦立法，在法律体系、立法理念、适用范围、管理体制、权利保障等方面均存在不足。应当肯定《土地复垦条例》（征求意见稿）的立法成果，并从以下角度完善我国矿地复垦立法：以专章规定矿地复垦；转变立法理念，注重生态价值；扩大矿地复垦的范围；建立专门的土地复垦管理机构；建立完备的矿地复垦规划制度；建立矿地复垦基金和复垦保证金制度；强化对复垦义务人的权益保障机制。

矿地复垦；矿地复垦立法；完善建议

土地复垦，是指对在生产建设过程中破坏的土地进行有计划整治，使其恢复到原有状态的活动。矿地复垦是土地复垦的类型之一，是矿山开采不可分割的组成部分。我国矿地复垦工作起步比较晚，矿地复垦立法不够健全。从立法层面全面梳理现行矿地复垦的相关规定，检讨立法不足，完善相关立法，对于加强和改进我国矿地复垦工作，促进土地资源可持续开发利用，保护生态环境，具有重要意义。

一、我国矿地复垦立法的主要内容

我国规范矿地复垦的法律文件主要有：《环境保护法》、《土地管理法》、《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》、《土地复垦规定》。另外在诸如《水土保持法》、《矿产资源实施条例》、《煤炭法》、《水法》、《铁路法》等相关文件中也不同程度涉及到矿地复垦事项。

本文将上述法律文件归纳分析，对矿地复垦法律制度分以下几个方面阐述：

（一）调整对象

矿地复垦法律的调整对象，是矿地复垦，重点是哪些矿地需要复垦。根据《土地管理法》第42条的规定，复垦土地是因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地。以此推理，矿地复垦的使用对象是指在矿山生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的矿区土地。

上述立法精神在《土地复垦规定》中得以进一步贯彻。之所以如此，乃是由于《土地复垦规定》是贯彻执行《土地管理法》关于土地复垦的专门性行政法规，后者是前者的直接上位法渊源。而根据《矿产资源法》第32条第2款的规定，复垦矿地，是指对因采矿造成破坏的耕地、草原和林地的复垦。与《土地管理法》不同，它明确规定了复垦的土地类型，而且条文所列举的均是农用地。

《矿产资源法》对矿地复垦的规定属于特别法，而《土地管理法》对土地复垦的规定属于一般法。按照特别法优于一般法的原理，应当适用《矿产资源法》的规定。即应当复垦的矿地是指因采矿造成破坏的耕地、草原、林地。破坏矿地的方式适用《土地管理法》规定，主要是挖损、塌陷、压占等。

（二）复垦义务人

复垦义务人，是指承担矿地复垦义务的主体。依照《土地管理法》第42条，土地复垦义务人是用地单位和个人。推演之，矿地复垦义务人是使用矿地的单位和个人，亦即开发利用矿产资源的主体。

根据《土地复垦规定》第3条的规定，复垦义务人，是指因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人。其特别指明了开采矿产资源造成土地破坏的企业和个人，此即矿地复垦义务人。同时根据《土地复垦规定》第4条规定的原则，因采矿造成矿区土地破坏的矿山企业应当承担复垦义务。

根据《矿产资源法》第32条第2款，矿山企业是矿地复垦义务人。而《矿产资源法实施细则》第34条对复垦义务人的规定与《矿产资源法》相同，也是矿山企业。

上述四部法律文件对于矿地复垦义务人的规定，并无本质区别。故可以认为，矿地复垦义务人是指因从事矿山开发利用活动，造成矿区土地破坏的单位和个人。

（三）管理体制

矿地复垦的管理体制，是指负有矿地复垦职责（职权）的行政机关、事权范围分配及相互关系。根据《矿产资源法》第11条，地质矿产部门主管矿产资源勘查、开采的监督管理工作。相关部门协助监管。根据《土地复垦规定》第6条，土地复垦由土地管理部门主管，相关机构协调和在本部门内实施。

经过历次国务院机构改革，上述地质矿产部门和土地管理部门职权同归国土资源部门。因此，国土资源部门主管矿地复垦工作，相关部门协调和在本部门内实施。

（四）矿地复垦措施及矿地复垦要求

我国法律对矿地复垦措施并无专门规定，其主要依循《土地复垦规定》关于土地复垦措施的内容，包括土地复垦规划、建设项目的土地复垦设计要求以及利用废弃物作为土地复垦充填物等内容。

需要说明的是，理论上可将土地复垦分为三类：第一是复原，即恢复破坏前所存在的状态。第二是复垦，即将破坏地区恢复到近似破坏前的用途。第三是恢复，即将破坏土地恢复到稳定和永久的用途。[1]我国《土地复垦规定》采用的是恢复，之所以如此，乃是其要求复垦后土地恢复到可供利用的状态。关于矿地复垦的具体要求，我国矿地复垦标准主要是《土地复垦技术标准》等。

（五）矿地复垦权利义务关系

矿山企业的复垦义务包括以下几个方面：第一，总义务是复垦土地；第二，编制和实施复垦规划；第三，对其破坏的土地承担损害补偿责任。

复垦义务人享有复垦土地使用权。根据《土地复垦规定》第17条，生产过程中破坏的国家征用的土地，复垦企业利用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后由该企业使用。

（六）矿地复垦费用

根据《土地管理法》和《土地复垦规定》等的规定，土地复垦费用主要有以下几种来源：第一，基本建设过程中的破坏土地复垦的费用，从基本建设投资中列支。第二，生产建设过程中破坏的土地，土地复垦费用从企业更新改造资金和生产发展基金中列支。第三，土地复垦基金，该基金专项用于政府代为复垦土地。对于矿地复垦而言，主要是第二和第三种方式，即企业列支和土地复垦基金。

二、我国矿地复垦立法之检讨

不可否认，《土地复垦规定》等法律文件的实施，对于我国矿地复垦工作起到了积极的促进作用。但随着经济发展和社会进步，现行土地复垦法律制度体系越来越表现出缺陷和不足。主要体现在如下几个方面：

（一）矿地复垦法律制度散见于相关法律规范中，未形成完善有序的制度体系

我国矿地复垦法律制度分散于相关的法律文件之中，其主要法律渊源是《土地复垦规定》，而《土地复垦规定》的规范对象是土地复垦。虽然矿地复垦的很多内容能够包含在土地复垦中，但矿地复垦仍然有自身的特殊性，具有特殊规则，而这在我国法律体系中是缺位的。

（二）立法理念落后，忽视生态价值

从立法的历史背景来看，无论是《土地管理法》还是《矿产资源法》，以及《土地复垦规定》，立法者将复垦仅仅定位于经济功能的恢复上，忽视了复垦本应有的生态环境内涵。

土地复垦的目标不仅应当包括达到可供工农业利用的程度，还应当将可以恢复到可提供生态功能列入其内。从必要性上来说，被破坏的土地，如林地、草地等原本就具有生态功能，恢复其原有的生态功能是环境保护的要求，是“原样恢复”理念的贯彻。从可行性上来讲，有些被破坏矿地恢复到可利用状态难度比较大，也需耗费较大成本，而恢复生态功能则相对容易，与其投入巨大成本恢复到可利用状态，不如恢复到可以发挥生态功能的状态。

（三）矿地复垦的适用范围狭窄

前文已述，复垦的矿地是采矿中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的耕地、草原、林地。该范围过于狭窄，因为：开采矿产资源可能分布于各种不同的土地类型，不仅仅是耕地、草原和林地。因采矿而破坏的其他土地类型，包括未利用地，都必须进行复垦。另外，矿山生产建设活动中，破坏矿区土地有多种方式，包括上述挖损、塌陷、压占等物理形式的破坏，还包括开采过程中对矿区土地的污染和生态破坏。

（四）矿地复垦管理体制不畅

矿地复垦涉及到国土、林业、农业、环保、建设等多个部门，相互之间存在着比较严重的部门利益冲突，实践中难免出现多头分割、相互掣肘的局面，“责任推诿”或“重复管理”现象时有发生，这也是我国矿地复垦工作落后的重要原因之一。[2]

（五）矿地复垦缺乏统一可行的实施保障措施

现行矿地复垦法律制度对于如何进行矿地复垦规定得相当粗糙，仅对矿地复垦规划进行总体要求，缺乏切实可行的实施措施。而矿地复垦费用匮乏是矿地复垦的最大障碍。一方面，矿地复垦所需资金甚大，成为矿山企业沉重的经济负担。特别是对于中小型企业而言，不少处于微利甚至亏损状态，要求其列支矿地复垦费用无疑加大了生存困境。另一方面，复垦费的收取和使用尚未规范，很多企业未缴纳或者未足额缴纳复垦费，政府在使用时也未必及时和按照要求治理。

（六）对矿地复垦义务人的权利保障不足

关于矿地复垦义务，几乎上述所有的规范性文件都有涉及，但对于复垦义务人的权利却规定很少，即使是一项土地使用权，还被《土地复垦规定》课加了不适当的条件。如果复垦义务人未经当地土地管理部门同意，复垦后连续两年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。这显然是有悖于“谁复垦、谁受益”的原则的。

综上所述，我国矿地复垦法律制度无论在制度体系，还是在具体制度方面都存在突出问题，完善矿地复垦法律制度应及早提上国家议事日程。

三、完善我国矿地复垦立法的若干建议

2009年7月1日，国务院法制办公布了《土地复垦条例》（征求意见稿）(以下简称《土地复垦条例》)。此稿在土地复垦法律制度设计上有较大进步。现结合此征求意见稿，针对矿地复垦法律制度所呈现的问题，提出以下建议，作为完善我国矿地复垦法理制度的对策。

（一）在土地复垦法律中专章规定矿地复垦

在讨论立法对策时，首先涉及的是立法模式问题。即规制某一项法律关系，是制定一部专门的法律规范，还是分散于相关规范之中。前者即专门立法模式，后者即分散立法模式。笔者认为，应当专章规定矿地复垦，即：不专门制定矿地复垦规范性文件，也不能完全依循现行分散模式，而是在特定相关法律规范中制定专章，规定矿地复垦。理由在于：

1.克服分散立法的局限性的需要。前文已经指出了矿地复垦分散立法的问题，如果在特定法律规范中专章立法，则上述问题可以解决，至少能在很大程度上得以缓解。

2.矿地复垦事项范围狭窄，不宜进行专门立法。矿地复垦属于土地复垦的范畴。同时，矿地复垦的事项范围比较狭窄，若在土地复垦法律规范之外另起炉灶制定专门的矿地复垦规范，不仅浪费立法资源，还可能造成规范之间的重复和冲突，实属不智之举。

3.矿地复垦的特殊性，从根本上决定了矿地复垦专章立法的必要性。矿产资源开发利用关系国计民生，其牵涉到多重利益。在物理特性上，矿区原本可能是耕地、林地、草地或者是其他类型的土地，而矿产资源多数埋藏于地下，故产生地表土地用途和地下土地用途分离的现象。在法律性质上，采矿权人、探矿权人的权利客体与矿产资源所在的地表土地权属可能处于分割状态。虽然矿地复垦属于土地复垦的范畴，但亦具有其特殊性，由此决定了矿地复垦需要在土地复垦立法中专设一章作出规定。

（二）转变立法理念，注重生态价值

矿地复垦法律制度，最应当凸显生态价值。一般而言，矿山企业破坏的土地大都比较严重，而且多包含物理破坏、环境污染、生态破坏等多重破坏形式。矿地复垦难度比较大的，应当将其复垦为生态用地，不必强行要求恢复为耕地、林地或者草地。相比较而言，《土地复垦条例》所体现的立法理念则有了较大进步。其第2条的规定，一改《土地复垦规定》中单一的“可供利用状态”之规定，强调“恢复生态”，表明立法者已认识到生态恢复在土地复垦中的必要性，应予肯定。

（三）扩大矿地复垦的范围

《土地复垦条例》第2条规定的土地复垦范围比《土地复垦规定》有所扩大，不仅包括了因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，还包括自然灾害损毁的土地。这种变化具有一定的意义，但是扩大幅度有限。笔者认为，对于矿山开发利用中造成矿区土地破坏的，无论其属于何种类型土地，都应当纳入复垦范围。同时，对于矿产资源开发利用过程中所造成矿地破坏，不论其破坏方式如何，也应都纳入复垦的范围。

（四）建立专门的土地复垦行政管理机构

针对土地复垦中部门分割和相互掣肘之现象，笔者认为，应当在中央建立专门的土地复垦机构。此机构可以作为国务院办事机构，称为全国土地复垦办公室，专门负责全国土地复垦工作。矿地复垦属于土地复垦的范畴，应当统一由全国土地复垦办公室负责。

（五）建立完备的矿地复垦规划制度

矿地复垦规划的编制、实施和监督是矿地复垦的重要举措，是矿地复垦得以符合复垦标准的保证。《土地复垦条例》分两章分别规定了土地复垦规划的编制和执行，规范了土地复垦行为，可资借鉴。

（六）拓宽矿地复垦费用的资金渠道，建立矿地复垦基金

应当按照土地流转制度，引导资金注入矿山，从事矿地复垦。国家应予政策优惠，鼓励单位和私人投资矿地复垦，广开资金渠道。吸收《土地复垦条例》的成果，应当要求矿山企业列支矿地复垦费用，否则不予审批。矿地复垦费用应当专款专用，接受矿地复垦主管部门的监督。

此外，可以建立矿地复垦基金。除《土地管理法》规定的土地复垦费用外，矿地复垦基金的来源还可以包括：（1）土地复垦费的滞纳金；（2）捐款；（3）没收的矿地复垦保证金；（4）与矿地复垦有关的罚没收入。矿地复垦基金用于国家矿地复垦，并应当专款专用。

（七）建立矿地复垦保证金制度

目前，有不少国家采用了土地复垦保证金制度。[3]其意义在于，将经济和行政手段结合起来，鞭策土地复垦义务人进行土地复垦。矿地复垦保证金的主要内容如下：

（1）权利和义务主体：矿山企业应当在进行矿山生产之前向国家缴纳矿地复垦保证金。（2）权利义务内容：矿山企业进行矿产资源开发之后对破坏土地进行复垦，达到要求的，退还保证金。不进行复垦或者复垦未达到要求的，应当没收保证金，充当进行该项土地复垦的费用。（3）保证金的缴纳标准及形式：一般而言，保证金不应低于能预计到的复垦费用。缴纳形式可以多样化，如现金、担保等。（4）未缴纳保证金的责任：不缴纳土地复垦保证金的，不办理采矿登记，不颁发采矿许可证。

另需说明，矿地复垦保证金与矿地复垦费在功能上有一定的重合。笔者建议：二者只选择一项列入法律。如果都规定进入法律，则未免给予矿山企业过重的负担，不利于矿业的发展。比较看来，选取矿地复垦保证金更加具有灵活性，操作起来也便利，执行性更强。

（八）强化对于复垦义务人的权益保障机制，提高其复垦积极性

基于现行法律制度对于矿地复垦权利规定和保障不足之考虑，本文认为，应当完善对于矿地复垦人的权利规定，删除“二年不用即收回”条款，保障其对于复垦矿地的权益，以提高其复垦积极性。

四、结论

矿地复垦的专章立法，是当前应对矿地复垦法律制度缺陷的必然之举，应当在《土地复垦条例》（征求意见稿）中另辟一章，规定矿地复垦，其重点是扩大矿地复垦的范围，强化对于矿地复垦人的权利保障，拓宽矿地复垦费用的资金渠道。同时，也需对《土地管理法》和《矿产资源法》等相关法律法规进行修改，以实现矿地复垦法律制度的体系和谐。

[1]王杰.土地复垦法研究[D].中国海洋大学硕士学位论文，2008.

[2]才蕙莲,严良.我国矿地复垦立法的完善[J].湖北社会科学，2009,(3):153.

[3]王海春.矿区土地复垦的理论及实践研究综述[J].经济论坛，2009,(13):41.

[责任编辑:黎峰]

D 922.304

A

1002-7408（2010）11-0097-03

教育部哲学社会科学重大攻关项目(09jzd0019)的子课题成果。

周一平（1962-），女，甘肃天水人，西安建筑科技大学副教授，硕士生导师，研究方向为环境法学、经济法学。