民生效率问题探析

沙占华

（首都师范大学政法学院，北京100048）

民生效率问题探析

沙占华

（首都师范大学政法学院，北京100048）

民生效率作为民生系统运作过程中民生的投入产出比，是直接效率和间接效率的统一，不仅直接表现为民生状况的改善程度，也间接地表现为民生改善状况对经济社会发展的效应。民生效率的高低受多种因素的制约，包括民生投入规模、民生投入结构、政府行为、群众利益表达等。只有破解民生效率困境，才能加快推进以改善民生为重点的社会建设。

民生效率；民生投入；民生产出；影响因素；破解途径

人类社会活动的根本目的在于满足社会成员不断增长的物质和文化需求，从而实现民之幸福。民生改善是民众的期望，是善治政府的价值追求。民生系统的运行要涉及到效率问题，即民生投入与产出的比较问题，追求民生高效率是社会发展的内在要求。

一、民生效率的内涵和独特性

1.民生效率的内涵。民生效率是一个特殊的效率范畴，是效率在民生领域里的体现。民生效率就是民生系统运作过程中的民生投入产出比，反映民生收益与民生成本的对比关系。民生效率用公式表示就是：民生效率＝民生有效产出/民生投入。在民生投入不变的情况下，民生的有效产出越多，民生效率越高；或是民生有效产出的幅度比民生投入量增加的幅度越大，表明民生效率越高。民生成本是民生投入主体在民生改善活动中所耗费的政治、经济、文化和社会等资源的总和。个人、企业、社会组织和政府都是民生投入的主体，但由于我国当前的民生问题主要表现为公共服务的缺失，民生问题的实质是公共服务问题，政府是民生投入的最重要的主体，所以，民生成本主要是指政府在民生投入上所耗费的各种资源的总和。主要包括政府财政支出中的民生支出、政府为改善民生出台的制度和政策、政府对民生的情感投入等，这些成本按不同的标准可以分为隐性成本和显性成本、短期成本和长期成本、经济成本和社会成本等，民生收益是民生投入所产生的效果。民生收益根据不同的标准可以分为隐性收益与显性收益、短期收益与长期收益、经济收益与社会收益、局部收益与整体收益等。

民生效率可以分为直接效率和间接效率或外在效率。民生的直接效率是民生投入所带来的直接收益与民生投入的比较，主要表现为政府的各种民生投入所带来的民众在民生方面的收益状况。比如，教育上的投入所带来的教育水平的变化、就业方面的投入所带来的就业水平和质量上的变化、医疗卫生方面的投入所带来的民众健康方面的变化、社会保障方面的投入所带来的民众生活水平和生活质量方面的变化等。收益大于投入，表现为有效率，反之，则表现为无效率。有效率又可以分为高效率和低效率，无效率又可以分为零效率和负效率。政府是民生的第一责任人，是最重要的民生投入主体，民生幸福是善治政府的价值取向和目标追求，有效率是政府追求的底线要求。如果政府的民生投入没有转化为有效产出，民生毫无改善，就是无效率；如果民生改善没有取得理性的预期效果，则表现为低效率。

民生的间接效率或外在效率表现为民生投入所带来的间接的收益与民生投入之比。民生投入的效果如何不只是民众生活状况的问题，更为重要的是民生状况影响到经济社会发展的进程和速度，民生状况变化引起的经济社会发展的状况就是民生的间接效率。民生的间接效率体现在经济、政治、文化和社会等方面，从领域来看可以分为民生的经济效率、民生的政治效率、民生的文化效率和民生的社会效率。即民生投入引起的民生状况的改变对经济、政治、文化、社会发展的影响，主要体现在民生状况影响经济、政治、文化和社会发展的各种要素，从而加速或延缓经济、政治、文化和社会发展进程：推动了经济、政治、文化、社会发展的进程，就表现为有效率，否则，表现为无效率。民生的间接效率是更为重要的效率。追求民生效率的根本目的在于使民生投入发挥最大的效能，实现民众福利最大化，使民心凝聚，从而推动经济社会的发展。

2.效率的独特性。民生效率是一个特殊的效率范畴，与经济领域中的其他效率范畴相比，有其独特性。

第一，民生效率是包含着公平的效率。民生效率不仅涉及到单体效率，也涉及到社会的整体效率。部分人和部分地区民生效率高意味着单体效率高，单体效率是社会整体效率的必要而非充分条件，单体效率高并不意味着社会整体效率高；民生效率追求的是社会的整体效率，而不是单体效率；民生效率追求的是广大人民群众的社会福利最大化，而不是少数人的福利最大化，民生投入公平，并使所有的人都公平地受益，才表明民生效率高。民生效率是包含着公平的效率，是以人为本的效率，是体现在使绝大多数人共享发展成果的效率，所以公平本身就是民生效率的内容和体现，民生效率的提高就内在地包含着享有民生福利的公平度的提高。如果民生效率只是体现在单体效率上，民生效率不均衡，长期下去，会增加人民群众的不公平感和相对剥夺感，从劳动者的积极性、对改革与发展的信心、社会的稳定与和谐等方面消解民生的总体效率，从而造成效率的损失。

第二，民生效率意味着民生本身就是效率。民生效率的提高、民生的改善，必然会引起劳动者之间关系的变化和个人精神状态的变化。马克思在谈到协作时指出，协作会使在不增加任何投入的情况下创造一种生产力，“这里的问题不仅是通过协作提高了个人生产力，而且是创造了一种生产力，这种生产力本身必然是集体力。”[1]378“只要把工人置于一定的条件下，劳动的社会生产力就无须支付报酬而发挥出来，而资本正是把工人置于这样的条件之下的。因为劳动的社会生产力不费资本分文，另一方面，又因为工人在他的劳动本身属于资本以前不能发挥这种生产力，所以劳动的社会生产力好像是资本天然具有的生产力，是资本内在的生产力。”[1]387民生也具有和协作相类似的效应，民生的改善，公平地享有社会发展的成果，会产生激励和和谐效应，激励效应会使劳动者竞争心增强和精神振奋，使每个人的积极性得以提高；更为重要的是促进劳动者之间和谐相处，和谐效应就表现为一种集体力，使所有劳动者的个体力量融合为一个总的力量而产生新的力量，使蕴藏于劳动者体内的潜能在合作中释放出新的巨大的能量，这就是民生内在的生产力，从这个意义讲，民生本身就是效率。

第三，民生效率具有具体性和历史性。民生效率与一个国家特定的社会发展程度和民族文化背景密切相关。在不同的国家，在同一国家的不同发展时期，民生效率表现出不同的特点，具有具体性和历史性。在一个国家发展的初期，由于经济、政治、文化发展程度较低，民生问题表现得相对简单，民生效率体现的层次较低，民生效率的衡量相对简单；随着经济社会发展水平的提高，人们生活质量发生了很大的变化，民生效率的影响因素日益复杂，民生效率体现的层次也发生了变化。由于不同的国家在社会的发展程度以及民族文化上的差异，民生效率的表现因此会呈现出很大的差异性，在民生效率的衡量与评价上也有不同的特点。因此，民生效率是具体的、历史的。

第四，民生效率的评价具有主体性。对于多数的效率评价而言，效率评价具有客观性，可以用单纯的数量关系来界定效率的高低，但是民生效率是一个特殊的效率范畴，民生效率的评价不仅具有客观性，也有主体性。民生问题关系到每一个人的生存与发展，民生问题解决到什么程度、民生效率的高低，关键还是要看人民群众的反映。民众的评价是衡量民生效率的根本尺度，人民群众高兴不高兴、满意不满意，很大程度上反映了民生效率的状况。在现实生活中，尽管不同的主体在需求方面存在着很大的差异，不同的主体对于民生效率的评价会存在差异和矛盾，但也存在着一个客观性的标准，那就是社会上绝大多数成员的评价才是正确的评价。因此，作为民生投入主体的政府，要坚持以人为本，充分考虑最大多数人的利益，普遍地改善最大多数人的民生，才能得到最大多数人的支持和认同，不断提高民生效率。

二、民生效率的影响和制约因素

1.民生投入规模与民生效率。影响民生投入规模的因素主要有经济发展水平、政府的财政汲取能力、政府对于民生支出的主观意愿和政府的工作效率。民生投入规模也有一个适度的问题，规模过大和规模不足都会影响到民生效率。民生投入规模过大，一方面会影响到投资意愿从而影响日后的民生投入，亦即会影响到民生投入的可持续性。在其他条件不变的前提下，民生投入规模的扩大依靠财政收入的增加来支撑。财政收入的增加是通过增加税收的途径来实现的，税收的增加如果超过一定的限度，势必会影响到投资的积极性，从而影响税收，影响到财政收入从而影响到民生的投入；另一方面，会通过影响广大人民群众的积极性从而影响劳动者对经济社会发展的贡献。因为民生福利水平过高，容易使劳动者消极就业，造成劳动力的未充分利用。

民生投入规模过小也会造成一定的效率损失。民生投入规模过小，人均占有民生支出份额过小，会导致民生收益即民生状况改善程度不明显，使诸多的民生问题得不到明显缓解，形不成明显的激励效应。比如，在一个文盲占很大比重的地区，如果教育支出达不到一定的规模，对于改善这一地区的教育现状便几乎没有什么帮助。对于医疗、社会保障等方面也存在同样的问题。特别是在民生需求大幅度增长的时期，如果民生的支出没有随经济的增长而明显增长，民众会产生信任危机，就会影响到社会的稳定，无法形成支持经济长期发展的动力，从而影响经济社会的持续健康发展。

2.民生投入结构与民生效率。民生效率不仅涉及到单体效率，也涉及到整体效率，民生效率是整体效率，追求的是广大人民群众的社会福利最大化，而不是少数人的福利最大化，民生投入使所有的人都公平的受益，才表明民生效率高。因此，民生效率不仅与民生投入规模的大小密切相关，而且与民生投入的结构有密切关系。

民生的投入结构主要表现为民生投入的地区结构、城乡结构、群体结构和领域结构上，如果在民生投入的结构上相对均衡和有针对性，充分考虑到落后地区、农村地区和社会弱势群体的民生需求的紧迫性和重要性，就能使所有的人享受到发展的成果，实现最大多数人的社会福利的最大化。民生投入的结构上的不平衡，尽管会使某些地区、某些群体因分享到的民生投入多而使民生收益提高，但从整个国家的角度考虑则并不意味着民生效率的总体提高。特别是民生投入的区域结构、城乡结构和群体结构上的平衡与否，还关系到公平的问题，民生投入的结构上如果做不到公平，就会造成效率的损失。因为公平本身就是民生效率的内容和体现，民生效率的提高就内在地包含着享有民生福利的公平度的提高。民生投入在结构上不合理，民生收益不均衡，长期下去，会从劳动者的积极性、信心、社会的稳定等方面消解民生的总体效率。民生投入的领域结构是指民生投入在不同的民生方面的分配情况，不同的民生内容所占的比例的多少，是投在民众急需的民生方面，还是投在民众不急需的方面，投在不同方面的比例的大小会使民生效率有很大的差异。比如，投在民众急需的教育、医疗、公共卫生、社会保障等方面，与投在和民生改善关系不直接的豪华设施的建设上，是有很大差距的，投资于后者，不仅无助于民生的改善，而且会造成对民生投入的挤占。民生投入的领域结构取决于对民生投入方向上的把握程度，即对民生问题的把握程度，也就是决策是否具有科学性，还取决于决策执行中落实情况。

3.政府行为与民生效率。政府是民生投入的主体，民生效率主要是政府民生投入的产出效率，使民生投入尽可能转化为最大的产出是政府的应尽职责，是政府的本职工作，政府行为效率直接影响到民生效率。就民生投入而言，政府是非市场资源的配置者，提供的是公共产品和服务，目标是社会福利最大化。由于政府活动不以营利为目的，会造成政府缺乏降低成本、提高效率的动力，可能会出现效率损失，出现政府失灵。因此，政府行为效率的高低直接关系到民生投入的利用程度以及社会福利最大化这一目标的实现程度。

与之相关的政府行为主要涉及到政府的制度，涉及到政府在民生方面的决策、管理与执行，也涉及到对民众的情感。政府是制度的制定者，制度的合理与否直接关系到产出。这里的制度包括具体的民生制度，如教育制度、就业制度、医疗制度、社会保障制度等，这些制度是否有效，即是否在一定的经济发展阶段满足民众的合理需求对于民生效率而言是至关重要的。制度也包括对公务员的激励和约束制度，科学有效的激励和约束制度可以减少和消除寻租行为，避免人力、物力、财力资源的浪费，激励公务员的积极性，从而实现社会福利最大化。政府的决策、组织和管理效率等也对民生产出有重要的影响。民生投入的数量、结构等需要科学的决策。决策效率是指政府上层领导和管理部门的运行效率，反映的是决策层的工作效率和决策质量。如果决策科学、正确、及时，决策实施后以最少的资源取得了最大的产出，实现了社会福利的最大化，则表明决策效率高；如果决策实施后，没有取得预想的效果，则表明效率低；如果决策失误，不仅没有使民生改善，反而劳民伤财，则表明是负效率。民生投入转化为产出离不开开展这项工作的组织机构和工作人员，体现为组织效率。组织效率在管理学上又可以称为管理效率，是指在执行决策的过程中，尽量减少行政成本，提高工作效率。包括在机构和人员编制上要有限合理，用先进的手段和方法进行管理，提高管理艺术，提升管理能力，提高管理的透明度。同样的民生产出所耗费的管理成本越低，则管理效率越高，民生效率越高。

政府对民众的情感和态度也是影响民生改善的重要因素。追求民生幸福是现代政府的价值取向和目标追求，只有关注民生，重视民生，才有可能保障民生和改善民生，只有对民生倾注极大的热情，才能推动与民生相关的各项制度的改革；才能缩短解决民生问题的时间；才能得到百姓的信任与支持，赢得百姓对现实民生状况的理解，减少动荡，保证改革的顺利进行，使民众在对未来民生前景的期待中发挥更大的积极性和创造性。

4.群众利益表达与民生效率。利益表达或意见表达是政治学的重要概念，“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。”[2]199民生效率的高低直接关系到广大人民群众的民生状况，广大人民群众的满意程度是评价民生效率的重要因素，广大人民群众在民生投入的规模、结构、领域等方面应该有发言权和参与权，这是应该拥有的基本权利。利益表达可以影响政府行为，影响公共政策制定，影响政府对待民生的态度与情感，从而影响民生效率。

公共政策制定与实施的目的是为了满足民众的公共需求，民众的公共需求是什么，民众最有发言权。所以一项好的公共政策的制定离不开民众的声音，离不开民众的利益表达。因为政府在制定公共政策时，面临着诸多的公共问题，面临着多重选择，哪些问题的解决可能进入决策者的视野，与利益表达声音的大小有关。当然，利益表达并不等同于政策本身，还要取决于政府对利益表达的接纳程度。但是如果民众没有发言权，或其声音根本无法传达到公共政策制定部门而被采纳，就不会有能满足民众需求的公共政策，从而阻碍民生效率的提升。

三、我国民生效率提升的途径

目前，我国的民生效率提升中存在着一些问题，表现为民生投入规模不足、民生投入结构不合理，政府工作效率有待提高，群众缺乏健全的利益表达机制等，提升民生效率，应有针对性地解决这些问题。

1.构建以民生为先的可持续的公共财政体制。解决民生投入规模不足的问题，关键是随着总体财政收入的增加要不断加大投入的规模，使民生投入的规模合理，使福利最大化而不造成激励功能的丧失。为了确保民生投入的稳定性，一是要坚持发展是第一要务，为民生投入的增加奠定财力基础。要树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观，实现经济社会可持续发展，确保财政收入的长期稳定增长。二是形成可持续性的民生支出体制。可持续性的民生支出体制的形成，既要靠制度建设，根据经济社会发展变化的情况，科学界定民生支出范围，在财政支出中单列民生支出项目，通过立法的形式，确定民生投入优先性和合理比例，形成制度化的民生支出增长的稳定长效机制。也要靠新型财政精神的支撑，也就是宪政理念，公共财政是民主化的财政，是维护公益的财政，坚持公共财政服务于民，才会从根本上改变政府官员的绩效偏好。

2.推行民生服务均等化。民生效率是体现公平的效率，就要求民生服务的均等化。根据公共财政的公共性、普惠性、社会公平性的原则，逐步缩小民生投入在城乡之间、地区之间、群体之间的差距，向农村、中西部地区和弱势群体倾斜。正如温家宝总理所说，“一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。”“如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况。”[3]由于我国民生投入的差距主要在于转移支付制度设计上对富裕地区和富裕人群有利，所以改变转移支付制度是关键。在转移支付制度的设计上，要使其发挥缩小地区差距、城乡差距的作用，使各地区享有大体一致的民生服务能力，这样民生投入的地区、城乡、群体的公平性才会得以保证，才能实现民生整体效率的提高。

3.增加广大人民群众生活急需的民生投入。民生投入在不同的领域所带来的民生收益是不同的，投在与民生密切相关的基础教育、基础医疗、基本社会保障等方面，与投入在不直接相关的豪华设施的建设上是有巨大差别的，雪中送炭的民生效率比锦上添花的民生效率显然要大得多。因此，要对民生进行分类，区分哪些是基本的民生，哪些是非基本的民生，对不同层次的民生根据广大人民群众需求的轻重缓急合理地安排民生投入的先后顺序和投入比例，把投入的重点放在人民群众急需的方面，这样才能使民生投入获得最大的产出。

4.完善公共治理结构，减少民生投入的漏出。解决因政府行为所导致的民生投入的漏出问题，一是要划清政府职能边界，对负责民生投入的部门的职责清晰定位，解决机构重叠、职能交叉问题，避免同一件事情，许多部门管但又不全部管，减少因扯皮造成的民生投入的损失。二是要缩小政府规模，从行政管理体制改革入手，加快机构改革，精简机构，减少财政供养人员的数量，压缩行政经费，使民生方面的投入增加。三是要严厉打击浪费、腐败对有限民生投入的侵蚀。要通过职业道德建设，树立以人为本的服务理念，提高行政人员的服务能力，提高行政效率；加强预算管理，尽量避免以民生为名义的会议、考察等对民生投入的浪费；加强廉政建设，防止民生投入因腐败落入私人腰包。四是决策的科学性。民生方面的决策不能完全由行政部门主导，要发挥人大的作用，让人大及其常委会对某些民生问题进行决策，同时还要发挥广大人民群众在决策中的参与和监督作用。

5.强化广大人民群众的利益表达权。广大人民群众是民生产出的接受者，哪些领域急需民生投入、民生投入规模的大小，他们最具有发言权；民生效率如何，他们最具有评判权。只有让广大人民群众充分参与到政府改善民生的过程中，强化广大人民群众在民生改善过程中的利益表达，才能提升民生效率。一是要完善广大人民群众利益表达机制。要完善人民代表大会制度和人民政协制度，完善运行机制，使问题的反馈准确及时，在人大代表和政协委员的组成上要让阶层分布合理，让更多的人民群众特别是弱势群体参加进来，这样才能使人大代表真正能传达民意；要加强弱势群体的组织化，改变弱势群体的无组织的涣散状态，因为政府的强力介入并不是解决问题的最好办法，政府要采取实际的举措，帮助弱势群体组织起来，使他们通过组织化的声音以整体的力量表达自己的民生诉求，提升弱势群体的讨价还价的能力。二是要创新利益表达方式。信息社会的迅速发展，为利益表达提供了新的载体，网络已成为广大人民群众利益表达的新渠道，通过网络建设，加强政府与广大人民群众的沟通和交流，让网络成为下情上传的重要载体，为提升民生效率增添新的渠道。三是通过制度建设，加强广大人民群众对政府绩效的评估。通过广大人民群众的参与，更加公正地评估政府工作效率，有利于纠正政府行为，减少时间成本和行政成本。

[1]马克思.资本论（第1卷）[M].人民出版社，2004.

[2][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海译文出版社，1987.

[3]温家宝.解决民生问题首先要着眼于困难群众[EB/O L]. [2007-3-16]http://gov.people.com.cn/G B/46742/5480445. html.

[责任编辑：闫生金]

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1002-7408（2010）11-0009-04

沙占华（1970-），男，河北河间人，首都师范大学政法学院博士研究生，河北大学马列教研部副教授，研究方向：社会主义市场经济理论。